李紅舉,宇振榮,梁 軍,杜亞敏

1 自然資源部國土整治中心, 北京 100035 2 中國農(nóng)業(yè)大學(xué), 北京 100094

十八大以來,黨中央國務(wù)院加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),先后印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等,提出實施生態(tài)修復(fù)重大工程,分區(qū)分類開展受損生態(tài)空間的修復(fù)。2016年9月25日,財政部原國土資源部原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》,要求以“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念指導(dǎo)開展工作,部署實施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點工程,完善生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)規(guī)范等,為地方開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供技術(shù)指導(dǎo)。自2016年以來,國家組織實施了三批次25個山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程,分布在全國24個省(自治區(qū)、直轄市),實施方案預(yù)算總投資3500多億元。各地結(jié)合試點工程項目實施,探索并提出了生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作[1- 3]。

標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度[4],標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是一項基礎(chǔ)性工作[4- 6]。2013年11月,十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施,加強市場活動監(jiān)管。2014年7月,《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》指出,強化依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。2015年3月,《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》提出,建立政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)與市場自主制定的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的新型標(biāo)準(zhǔn)體系,形成政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動、社會參與、協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化工作格局,讓標(biāo)準(zhǔn)成為質(zhì)量的“硬約束”。2017年9月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》提出,推動技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)研制和產(chǎn)業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展,用先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)產(chǎn)品、工程和服務(wù)質(zhì)量提升。2018年1月,新修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》提出,對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求,應(yīng)當(dāng)制定強制性國家標(biāo)準(zhǔn)。同年6月,國家標(biāo)準(zhǔn)委印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)展行動指南》,提出構(gòu)建空間布局、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化等4個標(biāo)準(zhǔn)子體系,在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)子體系下建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)分支體系。

開展技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)、國土空間生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)工作、主要任務(wù)[1- 3,5- 8]；是實現(xiàn)自然資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的重要途徑,是推動國土空間統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)修復(fù)、夯實生態(tài)保護(hù)修復(fù)科學(xué)化監(jiān)管體系的重要內(nèi)容[1,3,5]。2018年以來,自然資源部組織開展了國土空間生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系研究。本文以自然生態(tài)系統(tǒng)為切入點,研究提出了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)路徑,研究探索了國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

1 生態(tài)修復(fù)及其標(biāo)準(zhǔn)化

掌握生態(tài)保護(hù)修復(fù)和標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)概念,有助于我們了解標(biāo)準(zhǔn)化對象,把控生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容,更加深刻地理解生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容[9- 11]。

1.1 生態(tài)保護(hù)修復(fù)概念剖析

當(dāng)前,我國生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度,生態(tài)修復(fù)是反復(fù)強調(diào)的一個重點,不斷出現(xiàn)在我國的政策文件中[1- 3,8]。生態(tài)修復(fù)是恢復(fù)生態(tài)學(xué)中出現(xiàn)的新詞,是生態(tài)恢復(fù)重建中的一項重點內(nèi)容,是協(xié)助一個遭到退化、損傷或破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的過程[12- 14]。生態(tài)修復(fù)應(yīng)區(qū)別于生態(tài)重建、生態(tài)恢復(fù)[12,15- 18]。在綜合李文華、張新時的觀點后,沈國舫指出,生態(tài)修復(fù)比生態(tài)保護(hù)更具積極含義,又比生態(tài)重建更具廣泛的適用性；生態(tài)修復(fù)既具有恢復(fù)的目的性,又具有修復(fù)的行動意愿[12]。寧清同認(rèn)為,生態(tài)修復(fù)是指借助人工力量,對受損或退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修理、整治,以使其結(jié)構(gòu)和生態(tài)服務(wù)功能等回復(fù)到較好狀態(tài),不同于生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境修復(fù)等[15]。生態(tài)修復(fù)對象既包括自然生態(tài)系統(tǒng),也包括人工生態(tài)系統(tǒng),涉及國土空間各生態(tài)要素。生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約一起成為生態(tài)文明建設(shè)的三塊基石[12- 13]。

周遠(yuǎn)波提出,在重點生態(tài)功能區(qū)實施山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程,在鄉(xiāng)村地區(qū)實施土地綜合整治工程,在礦產(chǎn)集中開發(fā)區(qū)實施礦山生態(tài)修復(fù)工程,在海岸海域?qū)嵤┖Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)工程,形成點、線、面相結(jié)合的生態(tài)修復(fù)工程布局[8]。針對生態(tài)修復(fù)的具體措施,沈國舫提出,要全面增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能,維護(hù)好山水林田湖草生命共同體,按照系統(tǒng)論的觀念進(jìn)行綜合治理,實施三項基礎(chǔ)工作：生態(tài)紅線劃定、區(qū)域發(fā)展格局(功能區(qū)劃)、區(qū)域土地利用方向和布局的調(diào)整；實現(xiàn)兩項輔助措施：人工修復(fù)措施、自然恢復(fù),其中人工修復(fù)措施包括造林、種草,水土保持措施、病蟲鼠害防治及防火等[12],以及受損礦山、河湖水域、農(nóng)田、濕地、海洋、農(nóng)村、城市等的修復(fù)治理整治[1- 3,8]。

1.2 生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化對象

《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》將標(biāo)準(zhǔn)定義為,為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn),為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性,供共同使用和重復(fù)使用的一種文件。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織給出的標(biāo)準(zhǔn)定義為：對活動或活動的結(jié)果規(guī)定了規(guī)則、導(dǎo)則或特殊值,供共同使用和反復(fù)使用,以實現(xiàn)在預(yù)定領(lǐng)域內(nèi)最佳秩序的效果。標(biāo)準(zhǔn)化是一個過程,是在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)和管理等社會實踐中,對重復(fù)性事物和概念通過制定、發(fā)布和實施標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)和優(yōu)化,以獲得最佳秩序和社會效益的過程。標(biāo)準(zhǔn)化的對象是重復(fù)使用的一個事項,是一項活動或結(jié)果。標(biāo)準(zhǔn)體系是由一定系統(tǒng)范圍內(nèi)具有內(nèi)在聯(lián)系的標(biāo)準(zhǔn)組成的科學(xué)有機整體,是一個由若干標(biāo)準(zhǔn)組成的系統(tǒng)[9-10]。

分析各地申報的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點工程,基于生命共同體理念,實施生態(tài)修復(fù)的區(qū)域主要以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的全國重點生態(tài)功能區(qū)為主,體現(xiàn)了構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略要求；同時覆蓋了城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間,是對我國國土空間生態(tài)系統(tǒng)的一次整體診斷、全面修復(fù)、綜合治理。針對國土空間的保護(hù)修復(fù),應(yīng)以維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為核心,統(tǒng)籌管理資源利用、污染防治和生態(tài)修復(fù),保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和多重服務(wù)價值,平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系[3]。從空間尺度來看,農(nóng)田、村莊、流域、城鎮(zhèn)、溝路渠、山水林田湖草與人等不同尺度的生命共同體具有不同的生態(tài)景觀特征與功能,大尺度的生態(tài)環(huán)境問題往往都來自于小尺度的聯(lián)合作用驅(qū)動,大尺度的環(huán)境變化也會對小尺度的生態(tài)結(jié)構(gòu)和過程造成影響[19]。

《生態(tài)修復(fù)實踐國際標(biāo)準(zhǔn)》給出了規(guī)劃和實施生態(tài)修復(fù)項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,包括4個方面：規(guī)劃和設(shè)計,實施,監(jiān)測、記錄、評價和報告,實施后維護(hù)[14]。這些標(biāo)準(zhǔn)成為參與生態(tài)修復(fù)項目各方使用的規(guī)范工作。其中規(guī)劃與設(shè)計要求有利益相關(guān)者參與、外部環(huán)境評估、生態(tài)環(huán)境基線調(diào)查、參考生態(tài)系統(tǒng)識別、總目標(biāo)及階段目標(biāo)和具體目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)處理方案等[14],這是生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)。生態(tài)修復(fù)措施應(yīng)以生物修復(fù)為基礎(chǔ),結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)和工程技術(shù)措施[12,15],通過合理的工藝流程安排(包括調(diào)查、監(jiān)測、評價、規(guī)劃、設(shè)計、實施和維護(hù)等)和措施優(yōu)化組合,科學(xué)修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng),使之進(jìn)入自然恢復(fù)的狀態(tài),實現(xiàn)最佳效果和最低耗費[13,19]。

綜上,山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的范圍涉及整個國土空間,包括生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城市空間等生態(tài)問題區(qū)域；生態(tài)保護(hù)修復(fù)中所涉及的調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)測評價、工程技術(shù)和恢復(fù)維護(hù)等工作內(nèi)容和要求構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的核心。從行為的科學(xué)性看,山水林田湖草涵蓋了國土空間生態(tài)各要素,山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)可以視為國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

2 我國生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作現(xiàn)狀

生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化與其他建設(shè)項目一樣,伴隨著項目實施而快速發(fā)展,并按照原有項目的隸屬關(guān)系成立了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化工作機構(gòu)(標(biāo)準(zhǔn)化委員會),圍繞項目實施流程制定了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),以此規(guī)范項目業(yè)務(wù)工作[5- 6,10]。我國生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作主要體現(xiàn)在以下3個方面：

2.1 建立了以項目實施為主導(dǎo)的工作流程

多年來,我國農(nóng)業(yè)、水利、國土、林業(yè)、采礦和住建等部門實施了一系列山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程,如20世紀(jì)60年代提出的“以中大流域為骨干、小流域為單元實施的山水田林路渠綜合治理”、1979年的“三北”防護(hù)林工程、1989年長江上游防護(hù)林體系建設(shè)與水土流失綜合治理、1997年開始的黃河上中游水土流失區(qū)重點防治工程、1999年實施的退耕還林還草工程、2002年開始的京津風(fēng)沙源治理工程[3,13],以及國土綜合整治、國土綠化、流域水環(huán)境保護(hù)治理、城市雙修、生物多樣性保護(hù)等[1-2,12,19]。這些工程對維護(hù)國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用,為全面推進(jìn)國土空間生態(tài)修復(fù)積累了經(jīng)驗?？傮w看,我國現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要包括礦山生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理、水環(huán)境綜合治理、農(nóng)村土地綜合整治、退化污染土地修復(fù)治理、森林草原生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理、湖泊濕地近海海域生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等項目,涉及生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、生態(tài)調(diào)查監(jiān)測評價、規(guī)劃設(shè)計方案編制、工程技術(shù)、建設(shè)管理等工作序列。

2.2 成立了相對獨立的標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)委員會

我國現(xiàn)有山水林田湖草生態(tài)修復(fù)項目主要分布在自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、交通、工業(yè)等部門。各部門依托業(yè)務(wù)工作成立了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化委員會,涉及土地管理(TD)、地質(zhì)礦產(chǎn)(DZ)、海洋(HY)、環(huán)境保護(hù)(HJ)、水利(SL)、林業(yè)(LY)、農(nóng)業(yè)(NY)、城鎮(zhèn)建設(shè)(CJ)、交通(JT)、能源(NB)、煤炭(MT)、石油化工(SH)、有色金屬(YS)等13個專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會。相關(guān)部門依托項目業(yè)務(wù)成立了標(biāo)準(zhǔn)化委員會及秘書處,專門負(fù)責(zé)本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化工作,組織制定了有關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)等,建立了部門內(nèi)相對獨立的標(biāo)準(zhǔn)體系,指導(dǎo)本部門標(biāo)準(zhǔn)化工作。如在植樹造林、水土流失治理、防風(fēng)固沙、水源地建設(shè)、礦山修復(fù)治理、土地整治等方面,制定了相關(guān)的工程實施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[1,10]。原國土資源部組織開展了土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究,發(fā)布實施了5項國家標(biāo)準(zhǔn)、27項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、150多項地方標(biāo)準(zhǔn),初步建立了以“項目管理”為需求,以“過程控制”為重點,涵蓋調(diào)查、規(guī)劃、設(shè)計、造價、施工、監(jiān)理、驗收、評價等工作序列,由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)共同組成的標(biāo)準(zhǔn)體系[3,5,9-10]。

2.3 頒布實施了多項生態(tài)保護(hù)修復(fù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

按照前述生態(tài)修復(fù)和標(biāo)準(zhǔn)化的理解,經(jīng)對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理,多個部門制定并實施了350多項有關(guān)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的標(biāo)準(zhǔn),其中國家標(biāo)準(zhǔn)85項、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)183項、地方標(biāo)準(zhǔn)83項。針對國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),主要涵蓋礦山、流域水環(huán)境、森林、草原、荒漠、農(nóng)田、湖泊濕地、海洋、生物多樣性、農(nóng)村地區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)等專業(yè)領(lǐng)域,涉及生態(tài)功能分區(qū)、生態(tài)目標(biāo)控制與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估、生態(tài)風(fēng)險評估、實施方案編制、生態(tài)調(diào)查、生態(tài)監(jiān)測、定位觀測等專業(yè)工作,以及水源地保護(hù)、小流域建設(shè)、水土流失綜合治理、土壤修復(fù)、森林撫育、草地建設(shè)、生態(tài)島礁建設(shè)、滑坡防治、泥石流防治、采空塌陷防治、防沙治沙、水污染治理、鎮(zhèn)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境整治等工程技術(shù)。

按照部門專業(yè)類別劃分的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量分布見圖1。

從功能來看,現(xiàn)行有效的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)主要涉及目標(biāo)管控、調(diào)查監(jiān)測、評估評價、規(guī)劃設(shè)計、工程技術(shù)、建設(shè)管理等。按照功能序列劃分的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量分布見圖2。

圖1 專業(yè)類別Fig.1 Professional categories of standard

圖2 專業(yè)功能Fig.2 Professional functions of standard

其中,綜合類標(biāo)準(zhǔn)主要包括術(shù)語、信息化、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等；目標(biāo)管控類標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、重要生態(tài)系統(tǒng)分級分類等；調(diào)查監(jiān)測類標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)本底條件調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)變化觀測等；評估評價標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估、生態(tài)風(fēng)險評估、生態(tài)健康狀況評價、生態(tài)系統(tǒng)評價等,規(guī)劃設(shè)計類標(biāo)準(zhǔn)包括實施方案編制、土地規(guī)劃編制、水土保持工程設(shè)計、土地整治工程設(shè)計、地質(zhì)災(zāi)害工程設(shè)計等；工程技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)包括山、水、林、田、湖、草、海、村、城等生態(tài)系統(tǒng)單元修復(fù)技術(shù)；建設(shè)管理類標(biāo)準(zhǔn)包括生態(tài)修復(fù)工程的質(zhì)量檢驗、評定、監(jiān)理、驗收和后期管護(hù)等。

3 我國生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問題

本研究收集的350余項生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),并不能全部展示現(xiàn)行有效的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同的專業(yè)理解,還有一些標(biāo)準(zhǔn)沒有放進(jìn)來,特別是流域水環(huán)境、農(nóng)村和城鎮(zhèn)等方面的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還有很多；而且在國家加快生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期,各個部門和標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)委員會均把生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)作為當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)化工作的重點任務(wù),提出了多項生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂計劃,有些標(biāo)準(zhǔn)已編制完成并進(jìn)入征求意見階段,近期將發(fā)布實施。

從標(biāo)準(zhǔn)梳理情況看,現(xiàn)行有效的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)分布在多個標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)委員會,原有各部門立足于工作職責(zé),主要針對生態(tài)系統(tǒng)的單一要素,制定了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,未體現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性要求,不能很好地指導(dǎo)當(dāng)前國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作[1,3,5- 6,8],嚴(yán)重影響了標(biāo)準(zhǔn)的使用效力。主要問題如下：

3.1 標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一,標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交叉重復(fù)

多個部門主導(dǎo)制定的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),主要從工作職責(zé)出發(fā),圍繞生態(tài)系統(tǒng)單一要素而制定標(biāo)準(zhǔn),沒有體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系的系統(tǒng)性、整體性,也割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性；而且,圍繞單一生態(tài)要素制定的標(biāo)準(zhǔn),其標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交叉、重復(fù)普遍存在。比如,有關(guān)生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)類標(biāo)準(zhǔn)中,分類標(biāo)準(zhǔn)多,涉及土地分類、水功能區(qū)劃分、濕地分類、草地分類、自然保護(hù)區(qū)類型劃分、綠地分類、地質(zhì)災(zāi)害分類、天然草地利用單元劃分、濕地分類、荒漠化分類等,而面向生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)少；作為重要生態(tài)功能類型的水土保持工程,水利、林草均制定了多項技術(shù)規(guī)范,標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容重復(fù)；針對礦山土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)治理,自然資源、生態(tài)環(huán)境、工信、林草分別制定了有關(guān)礦山復(fù)墾方案編制、綠色礦山建設(shè)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案及規(guī)劃編制、鐵礦山排土場復(fù)墾、礦山廢棄地植被恢復(fù)、煤炭工業(yè)露天礦土地復(fù)墾等標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容交叉,復(fù)墾方案規(guī)定不統(tǒng)一；針對土壤質(zhì)量檢測,農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源、林草等分別制定了土壤質(zhì)量測定、檢測等規(guī)范,檢測方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容較單一,標(biāo)準(zhǔn)之間不協(xié)調(diào),甚至矛盾

從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來看,有關(guān)目標(biāo)管控的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)35項,生態(tài)調(diào)查監(jiān)測類的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)49項,生態(tài)評估評價的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)33項,標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容較單一,缺少整體評價的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)分類和生態(tài)調(diào)查、監(jiān)測、觀測、評估、評價等標(biāo)準(zhǔn)多,標(biāo)準(zhǔn)之間不協(xié)調(diào)、矛盾問題突出。比如,針對耕地質(zhì)量評定,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部分別制定了耕地質(zhì)量等級、農(nóng)用地定級、農(nóng)用地質(zhì)量分等等國家標(biāo)準(zhǔn),對于耕地質(zhì)量的規(guī)定不統(tǒng)一；針對場地、沙地、土壤、地下水、地表水、污水、污染物、海水、沉積物、生物體、紅樹林、防護(hù)林、森林、草地、荒漠、海洋、濕地、湖泊、農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境要素,以及土地復(fù)墾、土地整治、水土保持、石漠化治理、風(fēng)沙源治理等項目類型,分布制定了調(diào)查監(jiān)測觀測規(guī)范,調(diào)查監(jiān)測內(nèi)容單一,而調(diào)查方法、指標(biāo)不統(tǒng)一；圍繞森林城市、園林綠化、綠色城市、草原健康狀況、森林可持續(xù)狀況、水生態(tài)文明城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境狀況、綠色礦山、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地質(zhì)量地球化學(xué)、紅樹林濕地健康、生態(tài)公益林等制定了評價規(guī)范,針對森林、荒漠、戈壁、巖溶石漠、濕地等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)制定了評估規(guī)范,缺少針對整個生態(tài)系統(tǒng)的評價規(guī)范。

3.3 部分標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布時間長,內(nèi)容老化,時效性差

現(xiàn)有山水林田湖草生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)中,有些標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施時間較長,沒有根據(jù)新的科學(xué)技術(shù)進(jìn)展和質(zhì)量目標(biāo)對標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行及時更新,影響了標(biāo)準(zhǔn)的效力和效率。比如,《鋁礦山土地復(fù)墾工程設(shè)計規(guī)程》由有色金屬協(xié)會組織制定,發(fā)布實施于1996年9月；《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》由原國家環(huán)?？偩纸M織制定,發(fā)布實施于1998年7月；《生態(tài)公益林建設(shè)通則》《生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)劃設(shè)計通則》《生態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)程》《生態(tài)公益林建設(shè)檢查驗收規(guī)定》《生態(tài)公益林建設(shè)效益評價方法》由原國家林業(yè)局制定,發(fā)布實施于2001年5月；國家標(biāo)準(zhǔn)《土壤質(zhì)量六六六和滴滴涕的測定氣象色譜法》《土壤質(zhì)量總汞、總砷、總鉛的測定原子熒光法》《水、土中有機磷農(nóng)藥測定的氣相色譜法》等由原農(nóng)業(yè)部制定,發(fā)布實施于2004年4月；《土壤檢測》(含樣品制備、19種元素測定,20個標(biāo)準(zhǔn))發(fā)布實施于2006年6月；《江河入海污染物總量監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《河口生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《海灣生態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《紅樹林生態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》由原國家海洋局組織制定,發(fā)布實施于2005年5月。上述標(biāo)準(zhǔn)均具有很強的技術(shù)時效性,技術(shù)更新快,如不及時修訂,將會影響到標(biāo)準(zhǔn)的使用。

3.4 關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失

現(xiàn)有部門標(biāo)準(zhǔn)中,缺少統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn),缺少統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)和績效指標(biāo)；缺少針對生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查、生態(tài)問題診斷、生態(tài)變化因子監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境要素指標(biāo)檢測、生態(tài)系統(tǒng)觀測的標(biāo)準(zhǔn)；缺少針對生態(tài)問題區(qū)域和類型的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),如礦山生態(tài)修復(fù)、水源地保護(hù)、河湖濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、退化土地治理、污染場地修復(fù)、海域海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)、人居環(huán)境綜合整治等。林草部門牽頭制定了土地、森林、荒漠、戈壁、巖溶石漠化、濕地等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估規(guī)范,但評估對象單一,缺少面向山地、水體(流域水環(huán)境)、復(fù)合林草植被、農(nóng)田、農(nóng)村、城市等復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)評估標(biāo)準(zhǔn),缺少可量化、可評價的生態(tài)系統(tǒng)評估指標(biāo)。

3.5 標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容規(guī)定過細(xì),限制了技術(shù)創(chuàng)新

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn),生態(tài)修復(fù)已成為我國科技創(chuàng)新的重點領(lǐng)域。一方面,國家不斷加大科技投入,以科技創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展,有關(guān)部門將標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的數(shù)量作為科研項目考核的主要指標(biāo),推動了生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作。但是已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)提出的技術(shù)方法并不十分成熟,有些是為完成科研任務(wù)而做。另一方面,標(biāo)準(zhǔn)是對一定時期內(nèi)科技成果的總結(jié),如果標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不能夠及時更新,將會限制社會科技創(chuàng)新的熱情,限制了企業(yè)技術(shù)發(fā)展。2015年3月,國務(wù)院印發(fā)了《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》,明確了標(biāo)準(zhǔn)化工作改革的行動計劃,提出建立政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)與市場自主制定的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的新型標(biāo)準(zhǔn)體系,整合精簡強制性標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化完善推薦性標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn),搞活企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),提高標(biāo)準(zhǔn)的國際化水平,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、運行高效、政府與市場共治的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制,形成政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動、社會參與、協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化工作格局。未來,應(yīng)重點加強生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā),發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)地位,及時將成熟的科技成果轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)。

4 我國生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建設(shè)想

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方向,建立政府主導(dǎo)與市場自主制定的標(biāo)準(zhǔn)體系,明晰生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容和重要標(biāo)準(zhǔn)計劃。

4.1 總體思路

樹立山水林田湖草生命共同體的理念,按照整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的總要求,科學(xué)劃分生態(tài)保護(hù)修復(fù)的專業(yè)類別和功能序列,制定標(biāo)準(zhǔn)計劃表,明確國家、行業(yè)、地方和團(tuán)體等標(biāo)準(zhǔn)的制修訂范圍,構(gòu)建目標(biāo)清晰、部門統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系。國家標(biāo)準(zhǔn)要加強生態(tài)功能分類、生態(tài)目標(biāo)管控和生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查、問題診斷、環(huán)境監(jiān)測、績效評估及規(guī)劃方案編制等通用性、基礎(chǔ)性規(guī)定；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要加強生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)、環(huán)境要素檢測、生態(tài)質(zhì)量評估、項目驗收等專用性規(guī)定；地方標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合本地實際制定與本地區(qū)生態(tài)本底條件相適應(yīng)的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),并明確項目管理、工程質(zhì)量評定、生態(tài)管護(hù)等規(guī)定；鼓勵社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)聯(lián)盟、企業(yè)等制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。工作思路見圖3。

圖3 標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建思路Fig.3 Technical routes of standard systems construct

4.2 專業(yè)類別

專業(yè)類別即標(biāo)準(zhǔn)體系所涉及的專業(yè)對象,應(yīng)以自然生態(tài)空間所涉及的礦山、水體、森林、草原、農(nóng)田、海洋、湖泊、河流、濕地為主要對象,兼顧農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū),圍繞統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)的總要求,按照生態(tài)問題、修復(fù)措施和科學(xué)技術(shù)規(guī)律,重點開展土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、流域水環(huán)境保護(hù)治理、污染與退化土地修復(fù)治理、生態(tài)多樣性保護(hù)、海岸帶海島保護(hù)修復(fù)、重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)制定,構(gòu)建生態(tài)保護(hù)修復(fù)系列標(biāo)準(zhǔn),見圖4。

圖4 標(biāo)準(zhǔn)體系的專業(yè)類別Fig.4 Professional category of standard systems

4.3 功能序列

功能序列即標(biāo)準(zhǔn)體系所涉及的工作序列。從業(yè)務(wù)活動所需要的工作流程進(jìn)行分析,制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),明確工程技術(shù)和方法等。按照山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程特點,將功能序列分解為綜合、目標(biāo)控制、調(diào)查評價、規(guī)劃設(shè)計、工程技術(shù)、維護(hù)管理等,見圖5。

圖5 標(biāo)準(zhǔn)體系的功能序列Fig.5 Professional function of standard systems

4.4 標(biāo)準(zhǔn)體系框架

以專業(yè)類別和功能序列為基礎(chǔ),按照基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、通用標(biāo)準(zhǔn)、專用標(biāo)準(zhǔn)的層次劃分,初步提出山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的框架,見圖6。

圖6 標(biāo)準(zhǔn)體系框架Fig.6 Framework of standard systems

5 結(jié)語

山水林田湖草是自然資源的構(gòu)成要素,也是自然生態(tài)空間的環(huán)境要素。統(tǒng)一山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),對于規(guī)范國土空間用途管制與生態(tài)修復(fù)工作具有重要意義,有利于指導(dǎo)當(dāng)前山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程實施,有利于協(xié)調(diào)各部門生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。研究提出以下結(jié)論：

一是加快建立國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國土空間涵蓋了山水林田湖草生態(tài)各要素,國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)也是對山水林田湖草生態(tài)各要素的保護(hù)修復(fù)。以山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)為核心,以國土空間生態(tài)修復(fù)專業(yè)技術(shù)和學(xué)科建設(shè)為引領(lǐng),細(xì)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)專業(yè)類別和功能序列,編制以山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)為重點的國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)計劃,明確各項標(biāo)準(zhǔn)的名稱、層次、性質(zhì)、級別、狀態(tài)、適用范圍和主要內(nèi)容等；同時整合現(xiàn)有山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),提出需要撤銷、合并、修訂的標(biāo)準(zhǔn),制定當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作。

二是加強重要標(biāo)準(zhǔn)的研制。按照基礎(chǔ)性、通用性、專用性的排序,重點加強生態(tài)功能分類、生態(tài)修復(fù)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測及規(guī)劃方案編制等標(biāo)準(zhǔn)的編制；整合現(xiàn)有山地、河流、林草、荒漠、農(nóng)田、湖泊、濕地、海洋、農(nóng)村、城市等調(diào)查監(jiān)測規(guī)范,統(tǒng)一為土壤、水資源、生物多樣性等生態(tài)要素調(diào)查監(jiān)測觀測標(biāo)準(zhǔn)；整合現(xiàn)有單一生態(tài)要素評估評價規(guī)范,制定復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)評估評價標(biāo)準(zhǔn)；整合現(xiàn)有工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),研制以礦山生態(tài)修復(fù)、水源地保護(hù)、河湖濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、退化土地治理、污染場地修復(fù)、海域海岸帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)、人居環(huán)境綜合整治等為重點的工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(指南),加快科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

三是建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化工作專門機構(gòu)。成立自然資源部是一場整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的變革,統(tǒng)一國土空間生態(tài)修復(fù)更是一次史無前例的工作。當(dāng)前,多個部門參與了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作,并制定了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),形成了多部門業(yè)務(wù)、技術(shù)、項目和資金等融合的工作局面,一定程度上帶來了工作統(tǒng)籌的難度。建議盡快成立國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)委員會,接受全國自然資源標(biāo)準(zhǔn)化委員會統(tǒng)一管理,負(fù)責(zé)國土空間生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),負(fù)責(zé)有關(guān)部門標(biāo)準(zhǔn)化工作協(xié)調(diào)、本領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)計劃制定和標(biāo)準(zhǔn)立項評審等工作。具體執(zhí)行中,建議與現(xiàn)有的土地整治、耕地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化委員會進(jìn)行合并,統(tǒng)一為國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化委員會。