靳樂山,楚宗嶺,鄒蒼改

1 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院, 北京 100193 2 中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心, 北京 100193 3 自然資源部國土整治中心, 北京 100812

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,是綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的重要路徑。生態(tài)補(bǔ)償一般分為由政府出資的生態(tài)補(bǔ)償和市場化生態(tài)補(bǔ)償這兩種基本類型,以及基于以上兩種基本類型而衍生出的混合類型等。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作需要大量資金投入,生態(tài)補(bǔ)償是其中一個重要的融資途徑。

國內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?從理論探討到實(shí)踐應(yīng)用,都取得顯著進(jìn)展。關(guān)于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的研究,自習(xí)總書記提出山水林田湖草生命共同體以來,學(xué)者對該理念進(jìn)行了不少探討和分析。文獻(xiàn)主要集中在理論內(nèi)涵與實(shí)踐特征的討論,指出人與自然的關(guān)系緊密化,山水林田湖草各要素之間聯(lián)系普遍化,保護(hù)機(jī)制空間化、綜合化,生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)系統(tǒng)化、整體化[1-3]。地方在山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)實(shí)踐中,結(jié)合自身實(shí)際情況探索出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)的治理理念、模式和路徑,對生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作起到重要作用[4-5]。山水林田湖草理念在流域[6-7]、湖區(qū)[8]、牧區(qū)[9]生態(tài)補(bǔ)償中的實(shí)踐,都提出將山水林田湖草作為整體目標(biāo)開展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。也有學(xué)者以山水林田湖草理念為指導(dǎo),研究完善生態(tài)補(bǔ)償及其市場化途徑,以最終達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的目的[10-12]。然而,針對不同類型生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中作用的研究較少。本文系統(tǒng)分析不同類型生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用,可為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)可持續(xù)融資提供更多借鑒。

下文將分別分析政府出資的生態(tài)補(bǔ)償、市場化生態(tài)補(bǔ)償、政府和社會資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)?種生態(tài)補(bǔ)償途徑在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用。

1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)保護(hù)與修復(fù)資金來源于財(cái)政資金的利益協(xié)調(diào)行為,既是保障國家生態(tài)安全,和生態(tài)服務(wù)供給的重要途徑,也有助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展、社會公平和提高區(qū)域治理能力。包括縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償、政府對單位或個人提供補(bǔ)償3種類型。具體實(shí)施路徑見圖1。

圖1 政府出資生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.1 Implementation approaches of governmental eco-compensation

1.1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償類型

縱向生態(tài)補(bǔ)償,是指上一級政府對下一級政府為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)資金撥付形式可細(xì)分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般轉(zhuǎn)移支付以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為代表,是中央財(cái)政對國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣的地方政府財(cái)政的縱向生態(tài)補(bǔ)償；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的種類較多,包括森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、天然林保護(hù)補(bǔ)助、草原保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制、濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作等。

橫向生態(tài)補(bǔ)償是指一級政府對另一個平行同級政府為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,通常適用于生態(tài)利益關(guān)系密切、不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)之間,參與各方通過自主協(xié)商確定“權(quán)、責(zé)、利”對等[13]。以解決跨流域、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償問題為主,針對性、目標(biāo)性較強(qiáng)。在一定程度上能很好地體現(xiàn)出“誰受益,誰補(bǔ)償”的原則。

政府對單位或個人的補(bǔ)償是指政府支付一定的資金給具體實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)活動的單位或者個人,以補(bǔ)償其為保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境所做出的努力和投入。它是調(diào)動生態(tài)保護(hù)修復(fù)者積極性的重要手段。

1.2 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及成效

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是目前我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主要組成部分。根據(jù)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心的不完全統(tǒng)計(jì),截止到2016年正在實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償案例總數(shù)為157個,生態(tài)補(bǔ)償投入資金由2011年的1056億快速增至2018年的1800億,補(bǔ)償領(lǐng)域涵蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),政策覆蓋區(qū)域占據(jù)我國絕大多數(shù)省份[14]。其中,縱向生態(tài)補(bǔ)償、橫向生態(tài)補(bǔ)償、對單位或個人的補(bǔ)償,3種補(bǔ)償類在國內(nèi)實(shí)踐和投入情況,詳見表1。

表1 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償類型及實(shí)踐

政府出資的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對我國的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作起著重要的作用,且取得了比較顯著的成效。森林生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面,全國已有29 個省( 直轄市、自治區(qū)) 建立了地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,政策覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地作出調(diào)整[14]。第一輪退耕還林項(xiàng)目完成退耕地造林926．7萬hm2,配套荒山荒地造林和封山育林2060 萬hm2,涉及0.32億農(nóng)戶、1．24 億農(nóng)民,新一輪退耕還林安排退耕還林257.9hm2[25]。草原生態(tài)保護(hù)方面,草原面積穩(wěn)定在2619萬hm2,草原綜合植被覆蓋度達(dá)到55.3%,較2011年提升43%,草原超載率、鼠害蟲害發(fā)生率、火災(zāi)發(fā)生率較2010年分別降低18.3%、39%、69%。流域生態(tài)補(bǔ)償方面,投入資金累計(jì)增加,全國主要流域均已引入橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)效果顯著[17]。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大,截止到2018年享受國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣達(dá)到818個。濕地生態(tài)保護(hù)于修復(fù)也于2014年展開試點(diǎn)工作,截止到2017年國家累計(jì)投入濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金55.6億元[15]。耕地、海洋、荒漠生態(tài)補(bǔ)償屬較新領(lǐng)域,中央及地方政府也都展開了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的工作并取得一定的成效。

1.3 政府出資的生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

盡管政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在多年來的實(shí)踐中取得顯著成效,但仍面臨諸多困境。

從資金來源渠道來看,我國生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一,主要依靠政府財(cái)政支持。據(jù)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心統(tǒng)計(jì),2016年中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的87.7%,地方財(cái)政資金占比為12%,其他資金來源占比不到1%[25]。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)需要龐大的資金量,僅《水污染防治行動計(jì)劃》(“水十條”)[26]、《大氣污染防治行動計(jì)劃》(“大氣十條”)[27]、《土壤污染防治行動計(jì)劃》(“土十條”)[28],所列投資需求總計(jì)高達(dá)7.64萬億元,僅僅依靠中央財(cái)政和地方財(cái)政顯然難以支撐。近年來,盡管各級財(cái)政用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金不斷增加,但目前每年約1800億的生態(tài)補(bǔ)償資金[29],與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金需求相差甚遠(yuǎn)。

從補(bǔ)償資金的去向和覆蓋領(lǐng)域來看,不同領(lǐng)域支持力度失衡。政府出資的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐案例和投入資金量雖呈逐年遞增趨勢,但從案例和資金量的覆蓋情況來看,主要偏重森林、草原、流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域,濕地、耕地、海洋等重要領(lǐng)域的財(cái)政支持力度相對薄弱。

從補(bǔ)償效果來看,政府出資的生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過程中,效率低下[30]。具體表現(xiàn)為：主要以政府“行政管控”為主,靈活性較低,雖可降低交易成本,但效果較差；政策涉及部門多、資金量大,溝通協(xié)調(diào)過程造成效率低下；在政策實(shí)施過程中,靶向性較差,往往會出現(xiàn)重復(fù)補(bǔ)償或者補(bǔ)償不到的情況,難以完全達(dá)到政策預(yù)期。

2 市場化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

隨著生態(tài)資源的稀缺性、增值性和產(chǎn)權(quán)條件日益顯化,許多生態(tài)資源成為可以帶來一定收益的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中引入市場機(jī)制,探索市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,既是順應(yīng)黨的十九大報(bào)告“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的應(yīng)有之義,也是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)可持續(xù)發(fā)展的重要突破方向。2018年12月,國家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》(以下簡稱《行動計(jì)劃》)[31],提出市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木糯笾攸c(diǎn)任務(wù),為建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了行動指南和方向。當(dāng)前,國內(nèi)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的市場化手段主要包括土地優(yōu)惠政策吸引、水權(quán)交易、林業(yè)碳匯、綠色標(biāo)識、綠色金融等模式,國際市場化生態(tài)補(bǔ)償手段比較成熟模式的有美國濕地銀行。具體實(shí)施路徑見圖2。

圖2 市場化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.2 Implementation approaches of market based eco-compensation

2.1 市場化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的應(yīng)用模式

利用土地優(yōu)惠政策吸引社會資金參與生態(tài)保護(hù)和修復(fù),是市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N常見形式。例如天津薊州區(qū)為保護(hù)和修復(fù)天津水源地于橋水庫及其南岸區(qū)域,引進(jìn)新城公司,負(fù)責(zé)拆遷南岸43個村莊,復(fù)墾原建設(shè)用地,獲得建設(shè)用地指標(biāo)[32]。新城公司用一部分指標(biāo)安置拆遷戶,另一部分指標(biāo)有償出讓,獲得安置房的建設(shè)資金。同時,水庫南岸復(fù)墾的46.6hm2土地用來種植國家儲備林、生態(tài)觀賞林、經(jīng)濟(jì)林等也能取得一定的收益。

水權(quán)交易可有效促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置,通過國家源頭調(diào)控配額和消費(fèi)終端調(diào)節(jié)流通,實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。東陽-義烏水權(quán)交易是我國水權(quán)交易的首次嘗試,經(jīng)濟(jì)增速較快的義烏地區(qū)從水資源豐富的東陽地區(qū)協(xié)議購買取水權(quán),滿足義烏地區(qū)用水需求的同時,一定程度上幫助東陽地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 全國范圍內(nèi)也積極推動水權(quán)交易開展,截止2018年10月由水利部牽頭成立的中國水權(quán)交易所平臺,促成88單水權(quán)交易,累計(jì)實(shí)現(xiàn)交易水量22.6億m3[33]。

林業(yè)碳匯交易具有適應(yīng)與減緩氣候變化,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[34],保護(hù)生物多樣性、改善環(huán)境和自然景觀、提高林區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營收入等多重效益[35]。我國林業(yè)碳匯項(xiàng)目可以參與溫室氣體自愿減排交易和碳排放權(quán)交易兩種類型的碳市場交易。河北豐寧千松壩林業(yè)碳匯項(xiàng)目,將公司、農(nóng)戶手中分散的林地與市場化生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合,兼顧農(nóng)民增收、林業(yè)增效、森林可持續(xù)利用。千松壩林場項(xiàng)目2014年上市交易,截止到2016年8月獲得碳匯收益金150 多萬元[36]。我國碳交易市場從2013年開始在七省市試點(diǎn),到2017年形成全國統(tǒng)一市場,市場規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年全國碳市場配額二級市場現(xiàn)貨累計(jì)成交總量2.63億t,交易額達(dá)到53.79億元[37]。

農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的綠色標(biāo)識制度,是保護(hù)產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境,利用市場機(jī)制保護(hù)修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的重要手段。消費(fèi)者通過直接支付高于常規(guī)產(chǎn)品價格的溢價,間接支付了綠色食品產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用。既關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,又關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù),已成為推動我國安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的主要力量[38]?！缎袆佑?jì)劃》也強(qiáng)調(diào)要完善綠色標(biāo)識制度,完善綠色產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、推廣和監(jiān)管體系,發(fā)揮綠色標(biāo)識在促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的重要作用。截至2018年底,全國“三品一標(biāo)”獲證單位總數(shù)為58422家,產(chǎn)品總數(shù)121743個,其中,綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志總數(shù)37778個[39],例如黑龍江的有機(jī)大米、云南省哈尼梯田保護(hù)與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、普洱有機(jī)茶葉等。

綠色金融是保障生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的重要手段,包括綠色債券、綠色保險、綠色信貸、綠色基金等綠色金融工具。綠色金融可以投資于特色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、森林康養(yǎng)、鄉(xiāng)村旅游、垃圾或秸稈發(fā)電、碳匯林營造、濕地銀行、潮汐發(fā)電等,從而成為產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的催化劑和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的助推器[40]。國家發(fā)改委《綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄(2019年版)》鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對綠色產(chǎn)業(yè)、低碳領(lǐng)域的支持。綠色金融發(fā)展勢頭迅猛,綠色債券發(fā)行量呈明顯上升趨勢,截止2017年6月,我國21家主要銀行綠色信貸余額達(dá)到8.22萬億元,2017年中國綠色債券的發(fā)行量達(dá)2486億元, 中國約占全球綠色債券發(fā)行規(guī)模的22%,在世界排名第二[41]。

美國使用濕地銀行這種市場化的方式來修復(fù)和保護(hù)濕地。美國在1988年提出濕地“零凈損失”的目標(biāo)。土地開發(fā)使用者在盡量減少占用濕地的條件下,如果仍不得不占用濕地,這時,經(jīng)政府部門批準(zhǔn),占用濕地的土地開發(fā)使用者可以購買“濕地信用”來抵消對濕地的占用。另外一些專業(yè)企業(yè)則專門出資修復(fù)或恢復(fù)濕地,經(jīng)政府部門認(rèn)證獲得“濕地信用”,用于出售給占用濕地的土地開發(fā)使用者,這樣就構(gòu)成了“濕地銀行”。截止2018年美國建立3365家濕地銀行,近年年度交易額約36億美元[42]。

2.2 市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用條件

不同的市場化生態(tài)補(bǔ)償模式適用條件不盡相同,但總體而言,市場化生態(tài)補(bǔ)償依托于市場機(jī)制,其本質(zhì)是一種市場交易行為,必須有交易的賣方和買方,就某一種特定的生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品,基于自主協(xié)商和自愿的原則達(dá)成交易。賣方必須擁有一種或多種生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品,對買方而言是一種稀缺性的資源,需要通過購買獲得或購買成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自身努力獲得而付出的機(jī)會成本。

就具體的市場化生態(tài)補(bǔ)償模式適用條件而言,除需滿足基本的市場機(jī)制條件外,還需滿足一些特定的條件。水權(quán)交易模式,適用于相鄰或相近,且水資源相對豐富和匱乏的兩個區(qū)域,通過水權(quán)交易,水資源匱乏區(qū)域用水得以滿足并且不會影響水資源豐富地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水。林業(yè)碳匯模式,適用于森林資源豐富或擁有再造林條件的地區(qū),把森林固碳的核定當(dāng)量用以出售給需要強(qiáng)制性節(jié)能減排的企業(yè)。綠色標(biāo)識模式,適用于生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品銷售,通過“三品一標(biāo)”標(biāo)識,提升農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品的附加值。綠色金融模式,適用于綠色企業(yè)的發(fā)展,凡是符合我國綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄的企業(yè),均可通過綠色金融模式獲得融資,提升企業(yè)發(fā)展力和競爭力。

雖然我國市場化生態(tài)補(bǔ)償在不斷探索中取得了一定的成效,但目前我國山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)所需的資金來源仍主要以中央財(cái)政和地方財(cái)政為主,通過市場化生態(tài)補(bǔ)償籌集到的用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金較少,離生態(tài)保護(hù)修復(fù)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍有很大差距。主要原因是市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不健全,未形成公眾廣泛參與的格局；缺乏法律層面的支撐,相較于市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐,相關(guān)立法滯后；缺乏管理機(jī)制和統(tǒng)一的核定標(biāo)準(zhǔn)；市場激勵機(jī)制不足、市場行為不規(guī)范,難以吸引社會資本參與。因此,《行動計(jì)劃》對我國市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),說明發(fā)展市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的必要性和重要性,對山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)必將起到?jīng)Q定性支撐作用。

3 政府與社會資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

政府與社會資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可以充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用與市場的資源配置作用,政府利用引導(dǎo)資金并設(shè)計(jì)互利共贏的商業(yè)模式,可以吸引社會資本,共同致力于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。它是政府出資的生態(tài)補(bǔ)償與市場化生態(tài)補(bǔ)償這兩種基本補(bǔ)償形式的各類混合模式,包括在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域的政府與社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)等。具體實(shí)施路徑見圖3。

圖3 政府與社會資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施路徑Fig.3 Implementation approaches of cooperation between governmental and market based eco-compensation

PPP適用于經(jīng)濟(jì)效益較好的私人產(chǎn)品性質(zhì)的或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目。目前PPP模式開展比較多的領(lǐng)域主要是水處理和水環(huán)境治理。例如,長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目總投資約為44.45億元[43]；湖北漢江環(huán)境和啟迪桑德聯(lián)合體中標(biāo)湖北襄陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水收集處理工程,標(biāo)底價43億元人民幣[44]；四川能投集團(tuán)中標(biāo)遂寧市城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全市統(tǒng)一打包建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目,標(biāo)底價40.04億人民幣[45]。以上項(xiàng)目的成功落地,是市場機(jī)制吸引社會資本介入到全域垃圾污水系統(tǒng)治理過程中,提高整個治理的能力和水平,同時改變政府目前的治理方式,用考核付費(fèi)的辦法提高使用效率。

政府購買服務(wù),是政府與社會資本合作的另一種重要方式,它是指政府將本應(yīng)由自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能通過委托、置換、贖買等方式交給社會力量承擔(dān)并按效付費(fèi)的項(xiàng)目運(yùn)作模式,適用于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中純公益性產(chǎn)品性質(zhì)的公共服務(wù)。企業(yè)或個人等社會力量參與防沙治沙,植樹造林等商業(yè)性經(jīng)營行為,通過政府的考核標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到政府購買服務(wù)的要求,可以獲得相應(yīng)的資金補(bǔ)償,既能維護(hù)相關(guān)權(quán)益主體的合理利益,又能達(dá)到生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的目標(biāo)。

4 比較和結(jié)論

生態(tài)補(bǔ)償3種主要類型在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中都發(fā)揮著重要作用,同時,各自在適用條件及局限性等方面又各有不同。政府出資的生態(tài)補(bǔ)償適用于公益性生態(tài)公共服務(wù),但存在資金來源單一、效率低下、監(jiān)管成本高等問題。市場化生態(tài)補(bǔ)償適用于經(jīng)濟(jì)效益較強(qiáng)的準(zhǔn)公益性生態(tài)公共服務(wù),但目前還面臨市場機(jī)制不健全、生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域難覆蓋、交易成本較大等困境。政府和社會資本合作的多元化生態(tài)補(bǔ)償適用于經(jīng)濟(jì)效益較弱的準(zhǔn)公益性生態(tài)公共服務(wù),但有賴于政府引導(dǎo)和監(jiān)管(表2)。

表2 生態(tài)補(bǔ)償3種主要類型在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的作用

生態(tài)補(bǔ)償是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重要融資途徑。3種主要生態(tài)補(bǔ)償類型中,政府出資的生態(tài)補(bǔ)償是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的基礎(chǔ)資金來源,尤其是針對在生態(tài)保護(hù)紅線以內(nèi)進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)活動,市場主體無法通過生態(tài)保護(hù)與修復(fù)而實(shí)現(xiàn)營利,這時主要靠政府出資的生態(tài)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

市場化生態(tài)補(bǔ)償是的生態(tài)補(bǔ)償之外的重要手段,主要適用于能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目,它對于緩解財(cái)政支出壓力,提高資源的合理有效利用,以及拓寬資本市場投資路徑都具有重要作用。要使生態(tài)保護(hù)與修復(fù)能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,這依賴于制度設(shè)計(jì)和政策激勵。政府在其中的作用就是制度和激勵機(jī)制的設(shè)計(jì)者。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作,可以充分發(fā)揮市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?解決目前生態(tài)保護(hù)與修復(fù)資金來源單一和不足的困局。

政府與社會資本合作,可以充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用與市場的資源配置作用,各取所長,相互配合,共同致力于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。