摘?要：目前，法律層面的經(jīng)營(yíng)者集中需要受到《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中制度幫助認(rèn)定并判斷是否應(yīng)該加以規(guī)制，但在執(zhí)法實(shí)踐中卻面臨著諸多實(shí)際的問(wèn)題，如缺乏明確的基本控制標(biāo)準(zhǔn)、缺少完整的審查因素規(guī)定、欠缺具體的豁免情形適用范圍等。上述問(wèn)題使得我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中的監(jiān)管制度難以在現(xiàn)實(shí)層面得到順利實(shí)施，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的態(tài)勢(shì)造成了影響，亟待完善。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營(yíng)者集中;經(jīng)營(yíng)者集中審查制度;反壟斷審查

中圖分類(lèi)號(hào)：DF414?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-4428（2019）11-0159-04

一、 經(jīng)營(yíng)者集中審查制度概述

（一）經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的概念

我國(guó)《反壟斷法》在第20條中列舉了構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中的行為《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第20條：“經(jīng)營(yíng)者集中是指下列情形：（一）經(jīng)營(yíng)者合并;（二）經(jīng)營(yíng)者通過(guò)取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán);（三）經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響?！?，從規(guī)范解釋論的角度出發(fā)，經(jīng)營(yíng)者集中指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者之間通過(guò)互相購(gòu)買(mǎi)、合并或者取得其他經(jīng)營(yíng)者控制權(quán)的方式直接或間接地對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行控制的行為。而經(jīng)營(yíng)者集中審查制度則是指我國(guó)《反壟斷法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中，對(duì)于判斷經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)、審批等過(guò)程的法律規(guī)范的總稱(chēng)，它是判斷一項(xiàng)集中行為是否違反《反壟斷法》所規(guī)定的實(shí)體規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管企業(yè)合并的法律依據(jù)。經(jīng)營(yíng)者集中審查制度可以分為實(shí)體制度和程序制度，它是經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管制度下的重要分支，但并非所有類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)者集中行為都會(huì)受到《反壟斷法》的約束;審查經(jīng)營(yíng)者集中行為時(shí)，要先分析該經(jīng)營(yíng)者集中行為是否存在排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果或可能。

（二）經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的特點(diǎn)

作為實(shí)體性和程序性法律制度的結(jié)合，經(jīng)營(yíng)者集中審查制度中貫穿了實(shí)體法規(guī)則和程序性事項(xiàng)。

經(jīng)營(yíng)者集中審查制度中有許多實(shí)體性法律規(guī)范，由于審查經(jīng)營(yíng)者集中行為的煩瑣性，如何確定某一集中行為是否應(yīng)當(dāng)受到《反壟斷法》的監(jiān)管也是十分復(fù)雜的。因此，需要依據(jù)實(shí)體性法律的規(guī)定在審查集中行為的過(guò)程中幫助判斷審查行為的合理性，并據(jù)此對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行初篩和確定。如何正確地劃分相關(guān)市場(chǎng)是經(jīng)營(yíng)者集中審查工作的關(guān)鍵步驟，只有正確界定相關(guān)市場(chǎng)才能正確進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中的判斷。因此，需要先界定清楚相關(guān)市場(chǎng)，并根據(jù)劃分出來(lái)的相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行資料和信息的采集，分析當(dāng)前的集中是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不利的競(jìng)爭(zhēng)影響。

除了實(shí)體性規(guī)則外，經(jīng)營(yíng)者集中審查制度還有一些程序性規(guī)定，這些程序性規(guī)定的設(shè)置是為了保障經(jīng)營(yíng)者集中過(guò)程的透明度和公眾的知情權(quán)，如設(shè)立權(quán)責(zé)分明的審查機(jī)構(gòu)、劃分各階段的審查任務(wù)，引入聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)等救濟(jì)方式等。

（三）經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的意義

經(jīng)營(yíng)者集中有著其獨(dú)特的優(yōu)越性，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)集中能夠在生產(chǎn)要素得以聚集的情況下形成良好的產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)，使得經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)更加合理化，并在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得更好的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，經(jīng)營(yíng)者集中也有一定的不良影響，最直接的危害就是可能形成威脅市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷。由于集中的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者的經(jīng)營(yíng)行為造成影響，并可能對(duì)新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)形成障礙。因此，主導(dǎo)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者可以利用這種優(yōu)勢(shì)形成壟斷，最終排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序產(chǎn)生負(fù)面影響。經(jīng)營(yíng)者集中有利有弊，而市場(chǎng)具有其無(wú)法克服的弊病，為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者集中審查制度則顯得尤為必要。

二、 我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的立法缺陷

（一）缺乏明確的基本控制標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)營(yíng)者集中審查的基本控制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在我國(guó)《反壟斷法》第28條之中《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第28條：“經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定。但是，經(jīng)營(yíng)者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定?！?，但在實(shí)踐中，該標(biāo)準(zhǔn)的清晰度不足，界限含糊。如果在實(shí)踐中此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格執(zhí)行，則幾乎所有的經(jīng)營(yíng)者集中行為都將受到《反壟斷法》的規(guī)制，能徹底得到批準(zhǔn)的集中行為便不會(huì)存在。面對(duì)基本控制標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)法中過(guò)于嚴(yán)苛的問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者也會(huì)對(duì)如何在法律的指引下規(guī)范自己的行為產(chǎn)生疑慮，即究竟何種經(jīng)營(yíng)者集中行為才不具排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能。此外，這樣模糊的基本控制標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際運(yùn)用時(shí)還產(chǎn)生了自相矛盾的情形。在利用《反壟斷法》的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行定義和評(píng)價(jià)時(shí)，僅僅考察合并、集中行為對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果及可能性，據(jù)此將其納入違法的軌道并加以禁止、處罰，但忽略了集中、合并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。

（二）缺少完整的審查因素規(guī)定

我國(guó)《反壟斷法》在第27條中規(guī)定了審查經(jīng)營(yíng)者集中應(yīng)當(dāng)考慮的因素《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第27條：“審查經(jīng)營(yíng)者集中，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：（一）參與集中的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力;（二）相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)集中度;（三）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響;（四）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的影響;（五）經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響;（六）國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的其他因素。”，商務(wù)部出臺(tái)的《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中的競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》也對(duì)審查因素進(jìn)行了更明確具體的規(guī)定。然而，兩者對(duì)于審查因素的規(guī)定可操作性差，僅對(duì)審查因素進(jìn)行了簡(jiǎn)單羅列與解釋?zhuān)鄙俣嗑S度的分析，缺乏分析市場(chǎng)集中度時(shí)的量化標(biāo)準(zhǔn)，也未對(duì)集中行為給經(jīng)營(yíng)者以外的因素造成的影響進(jìn)行考量。此種立法缺陷使得參與集中行為的經(jīng)營(yíng)者和審查集中的執(zhí)法者在判定經(jīng)營(yíng)者集中行為時(shí)缺乏明確指引。這樣相對(duì)模糊的關(guān)于審查因素的規(guī)定，給執(zhí)法者在經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管過(guò)程中賦予了較大的自由裁量權(quán)，執(zhí)法裁量時(shí)也具有一定的主觀性，如何保障市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益成了急需解決的問(wèn)題。

（三）欠缺具體的豁免情形適用范圍

經(jīng)營(yíng)者集中行為有利有弊，經(jīng)營(yíng)者有可能通過(guò)集中形成壟斷地位，排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也有可能通過(guò)集中提高生產(chǎn)效率，提升經(jīng)濟(jì)效益。因此，我國(guó)《反壟斷法》并沒(méi)有一刀切地全面禁止經(jīng)營(yíng)者集中行為，而是在第28條后半部分規(guī)定了豁免情形。出于價(jià)值位階的考量，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者能夠證明其集中行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)效率的提高有利，并不會(huì)損害消費(fèi)者和其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便需要綜合考量其中的各種因素，可以不對(duì)該項(xiàng)集中行為予以禁止。但是，即便有了關(guān)于豁免情形的規(guī)定，仍缺乏具體的適用范圍，缺乏明確的適用標(biāo)準(zhǔn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)明確定義集中行為對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生的影響，無(wú)法明確界定法律規(guī)定的有利影響和不利影響，也沒(méi)有厘清應(yīng)該考慮的社會(huì)公共利益的概念，難以在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)公共利益等概念中進(jìn)行具體的價(jià)值衡量，同樣也存在執(zhí)法者主觀因素可能損害競(jìng)爭(zhēng)者權(quán)益的問(wèn)題。

三、 比較法視野下經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的立法借鑒

與我國(guó)相比，西方國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中這一問(wèn)題的立法研究更為完善，通過(guò)研究西方國(guó)家如美國(guó)、歐盟等的立法經(jīng)驗(yàn)，可以為改善我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度提供有益的參考。

（一）美國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的規(guī)定

美國(guó)是世界范圍內(nèi)第一個(gè)以成文法形式頒布施行反壟斷法的國(guó)家，《謝爾曼法》是美國(guó)第一部反壟斷性質(zhì)的法律。美國(guó)的《謝爾曼法》《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》等，都對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行了規(guī)定。美國(guó)《克萊頓法》在第7條中規(guī)定“若某一并購(gòu)行為具有實(shí)質(zhì)性的減少競(jìng)爭(zhēng)的相應(yīng)效果，則任何主體不得參與并購(gòu)”，以及“如果該占有實(shí)質(zhì)上減少競(jìng)爭(zhēng)或旨在形成壟斷”。此時(shí)，規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該禁止此種可能損害消費(fèi)者權(quán)益的集中行為，前述標(biāo)準(zhǔn)由于涉及實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)的效果，因此又被稱(chēng)為“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”。在具體應(yīng)用方面，首先，需要先界定相關(guān)市場(chǎng)。在確定相關(guān)市場(chǎng)后，判斷該項(xiàng)集中對(duì)市場(chǎng)集中度的增加所產(chǎn)生的影響是否關(guān)鍵，再依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況判斷該項(xiàng)集中可能產(chǎn)生的排除競(jìng)爭(zhēng)的效果。其次，要判斷市場(chǎng)準(zhǔn)入的資格會(huì)否因?yàn)榧卸咭约凹袑?duì)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的消極影響能否被排除或豁免，并在此基礎(chǔ)上預(yù)估此次集中所帶來(lái)的收益。但如果經(jīng)過(guò)分析，認(rèn)為不存在經(jīng)營(yíng)者集中的情形時(shí)，則要考慮實(shí)施集中的經(jīng)營(yíng)者是否會(huì)因破產(chǎn)而退出相關(guān)市場(chǎng)。在《克萊頓法》頒布之后，“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”一直是審查美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者企業(yè)并購(gòu)行為的標(biāo)準(zhǔn)，至今仍在使用。

在其他法律中，也能看到美國(guó)不少關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的規(guī)定。例如，1976年出臺(tái)了《哈特—斯科特—羅迪諾反托拉斯改進(jìn)法》，該法由美國(guó)司法部頒布，確立了一些重要的程序要求。在集中實(shí)施前，經(jīng)營(yíng)者必須向反壟斷執(zhí)法部門(mén)申報(bào)，并在實(shí)施相關(guān)集中行為通過(guò)審查并獲得批準(zhǔn)，方可實(shí)施集中行為。1992年《橫向并購(gòu)指南》出臺(tái)后，幾經(jīng)修改，使“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范化與法定化，由此成為眾多國(guó)家經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的參考指南。

（二）歐盟對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的規(guī)定

歐洲聯(lián)盟法是法律模式的新發(fā)展，體現(xiàn)了大陸法系文明和英美法系文明的融合，在兩者的共同作用和影響下形成和發(fā)展。在英美法系法律制度的影響下，歐盟反壟斷性質(zhì)的法律法規(guī)體系包括《歐共體條約》的規(guī)定以及其他的條例、決議等，同時(shí)還包括法院做出的生效司法判決，如各種判例、裁定等。歐盟各成員國(guó)大多都設(shè)有各自的《反壟斷法》和配套的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此歐盟國(guó)家內(nèi)部存在著兩套司法制度同時(shí)規(guī)制著經(jīng)營(yíng)者集中行為。歐盟法和成員國(guó)國(guó)內(nèi)法之間互相配合，共同維護(hù)著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展。由于歐盟的政策、原則、綱領(lǐng)等比成員國(guó)內(nèi)部的政策、原則、綱領(lǐng)更具有優(yōu)先性。因此，當(dāng)且僅當(dāng)一國(guó)境內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者集中行為與其他國(guó)家不存在利害關(guān)系時(shí)，該國(guó)才可以脫于歐盟的監(jiān)管，單獨(dú)負(fù)責(zé)該項(xiàng)集中行為。

歐盟的反壟斷法在規(guī)定經(jīng)營(yíng)者集中方面歷經(jīng)兩個(gè)階段，傳統(tǒng)的“市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)”已被現(xiàn)階段的“嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”所取代，這使得目前的經(jīng)營(yíng)者集中制度更為科學(xué)合理。2004年，歐盟對(duì)“第4064/89號(hào)并購(gòu)條例”進(jìn)行了修改，提出了經(jīng)營(yíng)者集中審查的“嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)提出要求對(duì)于將嚴(yán)重影響共同體市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者集中行為，尤其是因此會(huì)產(chǎn)生抑或增強(qiáng)部分占市場(chǎng)支配地位的集中行為，應(yīng)予禁止;若產(chǎn)生相反效果，則允許?！皣?yán)重妨礙有效競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”的出臺(tái)促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管制度的完善，使得原“市場(chǎng)支配地位標(biāo)準(zhǔn)”下行業(yè)巨頭壟斷并進(jìn)行非共謀式并購(gòu)的制度缺位得到填補(bǔ)。

四、 我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的立法完善

（一）制定明確的基本控制標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《反壟斷法》禁止對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生威脅或者威脅可能的集中行為，則對(duì)于未對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)減少影響或者重大影響的市場(chǎng)集中行為，便無(wú)須對(duì)其進(jìn)行限制。在世界范圍內(nèi)，美國(guó)通過(guò)“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”建立經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的具體審查標(biāo)準(zhǔn)。作為一項(xiàng)結(jié)果型標(biāo)準(zhǔn)，它重在強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性損害結(jié)果，在此基礎(chǔ)上判定是否應(yīng)禁止該項(xiàng)集中行為，并在涉及反競(jìng)爭(zhēng)分析時(shí)，兼顧考慮經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額和地位。作為現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)者集中審查制度審查標(biāo)準(zhǔn)的典型代表，美國(guó)在此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中明晰了何種經(jīng)營(yíng)者集中行為將被納入執(zhí)法者的監(jiān)管視野，更科學(xué)有效地規(guī)范經(jīng)營(yíng)者集中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，為了保障相關(guān)群體的利益，建立公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，我國(guó)可以借鑒美國(guó)“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)法規(guī)，在合理且具體的范圍內(nèi)確定基本控制標(biāo)準(zhǔn)，完善對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為的監(jiān)管體系。具體說(shuō)來(lái)，在我國(guó)《反壟斷法》第27條規(guī)定的考慮因素之外，還應(yīng)當(dāng)界定相關(guān)市場(chǎng)、分析經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)集中度、考慮市場(chǎng)進(jìn)入的難度、評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者集中行為的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益考量等。

另外，我國(guó)《反壟斷法》還應(yīng)考慮必要的非競(jìng)爭(zhēng)性因素。目前，我國(guó)的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，已經(jīng)體現(xiàn)出將非競(jìng)爭(zhēng)因素納入考慮范圍的趨勢(shì)，典型案例如商務(wù)部在2015年通過(guò)的中國(guó)南車(chē)與中國(guó)北車(chē)之間的經(jīng)營(yíng)者集中審查。在此類(lèi)案例中，可以發(fā)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在審查經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)，將社會(huì)公共利益、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)水平、國(guó)際影響力等非競(jìng)爭(zhēng)因素納入了考量范圍，在一定程度上已經(jīng)考慮了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局。經(jīng)營(yíng)者集中有利有弊，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合并可以在短期內(nèi)取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，但是其長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)后的弊端也將逐步顯現(xiàn)。因此，反壟斷執(zhí)法部門(mén)在審查經(jīng)營(yíng)者集中的過(guò)程中必須衡量好非競(jìng)爭(zhēng)因素和競(jìng)爭(zhēng)因素之間的利弊得失。建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制離不開(kāi)經(jīng)營(yíng)者集中的監(jiān)管，所以只有平衡好各方利益，才能使得經(jīng)營(yíng)者集中不被濫用。而在實(shí)踐中，為了防止濫用情形的出現(xiàn)，應(yīng)依法對(duì)公共利益的界限進(jìn)行界定，同時(shí)利用完善聽(tīng)證制度以及健全公開(kāi)制度的方法提高公眾透明性與參與性。

（二）出臺(tái)明確的審查標(biāo)準(zhǔn)和因素

目前，我國(guó)立法上仍缺乏較為明確的經(jīng)營(yíng)者集中審查因素，且具體判斷標(biāo)準(zhǔn)較為模糊。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒國(guó)外的制度設(shè)計(jì)，明確各項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分審查因素，以更準(zhǔn)確判斷經(jīng)營(yíng)者集中行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響。

首先，合理考察經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額及市場(chǎng)控制力。一般而言，與現(xiàn)實(shí)的壟斷行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害相比，經(jīng)營(yíng)者集中所產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的危險(xiǎn)更大。因此，經(jīng)營(yíng)者集中審查過(guò)程中，需要通過(guò)判斷經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占有的市場(chǎng)份額推斷出經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的控制能力，并且對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中過(guò)程中市場(chǎng)份額的審查也應(yīng)該比濫用市場(chǎng)支配地位時(shí)對(duì)市場(chǎng)份額的審查嚴(yán)格。目前，國(guó)外許多國(guó)家將市場(chǎng)份額的“安全港”標(biāo)準(zhǔn)定在了35%，結(jié)合我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，建議我國(guó)立法對(duì)市場(chǎng)集中度的“安全港”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為20%～35%。同時(shí)，應(yīng)該在立法中規(guī)定豁免情形。在一些由國(guó)家?guī)ь^開(kāi)發(fā)或國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域等，應(yīng)該排除適用此類(lèi)對(duì)市場(chǎng)份額進(jìn)行規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，如石油、通信行業(yè)等。

其次，借鑒SSNIP分析法界定相關(guān)市場(chǎng)在《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》中介紹了“假定壟斷者測(cè)試”的方法來(lái)界定相關(guān)市場(chǎng)，即SSNIP分析法。分析相關(guān)市場(chǎng)是整個(gè)經(jīng)營(yíng)者集中審查過(guò)程中最重要的部分之一，也是我國(guó)整個(gè)反壟斷分析過(guò)程中的必要一環(huán)。。分析經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的支配程度及市場(chǎng)集中度需要界定相關(guān)市場(chǎng)，并以此為基礎(chǔ)，分析反競(jìng)爭(zhēng)效果與抗辯事由等情況。相關(guān)市場(chǎng)的假定對(duì)于反壟斷法來(lái)說(shuō)具有關(guān)鍵的作用，市場(chǎng)界定方法直接決定了市場(chǎng)界定結(jié)果，也直接影響著經(jīng)營(yíng)者集中審查制度。從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)的釆集成為應(yīng)用SSNIP測(cè)試法對(duì)市場(chǎng)集中度進(jìn)行評(píng)估時(shí)的最大難題。因此，在這種情況下應(yīng)用SSNIP測(cè)試，可以采用通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算的形式。此外，由于SSNIP測(cè)試法更多關(guān)注消費(fèi)者的需求彈性，但這在實(shí)踐中尚不足以得出較為科學(xué)合理的結(jié)論，還應(yīng)該將消費(fèi)者偏好、供給替代性等納入考量范圍。在界定相關(guān)市場(chǎng)時(shí)，要合理利用并完善SSNIP方法，考慮消費(fèi)者的消費(fèi)喜好、產(chǎn)品替代可能性、產(chǎn)品價(jià)格、用途等，用于需求替代分析或供給替代分析。

再次，運(yùn)用合理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定相關(guān)市場(chǎng)的集中度CRn指數(shù)和HHI指數(shù)是衡量市場(chǎng)集中度的重要指標(biāo)，而市場(chǎng)集中度又是判斷行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)集中程度的重要指標(biāo)。目前，我國(guó)的《反壟斷法》尚未明確規(guī)定市場(chǎng)集中度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但在《反壟斷法》第19條中列舉了推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的情形，據(jù)此可以判斷我國(guó)使用了CRn指數(shù)，用于衡量市場(chǎng)集中。。在評(píng)估市場(chǎng)集中度時(shí)，雖然各國(guó)采取的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)并不完全相同，但HHI指數(shù)確是發(fā)達(dá)國(guó)家之間評(píng)價(jià)市場(chǎng)集中度的主要標(biāo)準(zhǔn)。HHI指數(shù)作為一項(xiàng)應(yīng)用廣泛且重要的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)適用中能較為準(zhǔn)確、全方位地反映經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)地位和相關(guān)市場(chǎng)的集中度。根據(jù)美國(guó)、歐盟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)也可以充分利用HHI指數(shù)來(lái)衡量市場(chǎng)集中程度，形成以CRn標(biāo)準(zhǔn)為主，HHI指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)為輔，二者相結(jié)合的市場(chǎng)集中度評(píng)估模式。為了能夠準(zhǔn)確評(píng)估相關(guān)市場(chǎng)的集中度，可參考?xì)W美等發(fā)達(dá)國(guó)家的設(shè)置HHI指數(shù)的經(jīng)驗(yàn)，將不同的數(shù)值對(duì)應(yīng)到不同等級(jí)的集中程度。具體實(shí)踐時(shí)，利用HHI指數(shù)界定兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為前的市場(chǎng)集中標(biāo)準(zhǔn)，二為經(jīng)營(yíng)者集中后的市場(chǎng)集中程度，通過(guò)比較這兩個(gè)數(shù)值，判斷出市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)者集中后的具體情況，得出經(jīng)營(yíng)者集中行為對(duì)市場(chǎng)集中度的影響，更好地輔助判斷該項(xiàng)集中行為應(yīng)否被禁止。

最后，市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻。市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻是由多種因素共同決定的結(jié)果。一方面，占有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者會(huì)阻礙其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，利用其自身已經(jīng)取得的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)壟斷產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)渠道，甚至通過(guò)價(jià)格上的其他優(yōu)勢(shì)壟斷市場(chǎng)，排除其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入。另一方面，新的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)也存在一定的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和沉沒(méi)成本，進(jìn)入一個(gè)新的市場(chǎng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言也要考慮市場(chǎng)本身的風(fēng)險(xiǎn)。因此，經(jīng)營(yíng)者集中審查過(guò)程中也要審查如下因素：首先，該市場(chǎng)現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)者是否對(duì)該市場(chǎng)設(shè)置了進(jìn)入屏障，排除其他新的經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入，如通過(guò)其市場(chǎng)支配地位限制了交易條件、購(gòu)銷(xiāo)選擇等。其次，要考慮該項(xiàng)集中過(guò)后的有利影響會(huì)否成為日后排除或者限制其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)的屏障。最后，要分析該項(xiàng)集中是否使得其他的經(jīng)營(yíng)者在日后進(jìn)入該市場(chǎng)時(shí)的交易成本大大增加。

（三）完善經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的豁免情形

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第28條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中的豁免情形有兩種一是“集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響”，二是“符合社會(huì)公共利益”，且由經(jīng)營(yíng)者舉證證明，滿足上述情形的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以不予禁止。。這些標(biāo)準(zhǔn)含糊不清的界限容易導(dǎo)致問(wèn)題的出現(xiàn)，此種抗辯制度規(guī)定的不明確不可避免地導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者集中審查執(zhí)法中的不確定性。因此，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中將具體的豁免情形加以細(xì)化，明確規(guī)定能得到經(jīng)營(yíng)者集中豁免的情形。要細(xì)化法律中關(guān)于“有利影響明顯大于不利影響”的規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，具體判斷影響的利弊程度。同時(shí)，要明確此法律語(yǔ)境下應(yīng)當(dāng)考慮的“社會(huì)公共利益”，因?yàn)槌笆銮樾沃?，在?shí)際生活中，還應(yīng)該將更多的豁免情形納入其中，如社會(huì)生產(chǎn)力的提高、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等等。

此外，也可以將經(jīng)營(yíng)者集中審查的豁免情形在立法中具體列舉，包括：其一，經(jīng)濟(jì)效率的提高。若通過(guò)集中，相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者可產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)效益，卻不會(huì)嚴(yán)重限制或排除有效競(jìng)爭(zhēng)，則可以批準(zhǔn)。其二，市場(chǎng)的國(guó)際化水平。若經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中是為了國(guó)家的整體利益，響應(yīng)國(guó)家在國(guó)際上的政策、方針，有助于提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際影響力，也可以批準(zhǔn)。其三，經(jīng)營(yíng)者自身運(yùn)行狀況。如果經(jīng)營(yíng)者自身資不抵債，處于破產(chǎn)邊緣，則通過(guò)集中可以集約社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，可以批準(zhǔn)。

五、 結(jié)語(yǔ)

單靠市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)或者經(jīng)營(yíng)者的自覺(jué)，是無(wú)法充分維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展的，必須依靠良好的法律制度加以配套，保護(hù)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。目前，我國(guó)《反壟斷法》中規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中審查制度在立法和實(shí)施上都存在一定不足，應(yīng)當(dāng)在借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合《反壟斷法》的立法目的和宗旨，修訂和完善經(jīng)營(yíng)者集中審查制度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的法律保障。

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作者簡(jiǎn)介：

孫植賢，男，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。