■ 劉 金 李 銘

一、當前停車發(fā)展面臨的主要問題

（一）停車發(fā)展理念有待轉變

近年來隨著江蘇省“兩個率先”目標戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加，小汽車呈現(xiàn)暴發(fā)式增長態(tài)勢，城市停車難問題日益凸顯。但是當前各級政府仍然實行以無限滿足停車供給為主的停車發(fā)展策略，通過大力推進路內(nèi)停車設置增加停車泊位，大量占用道路公共資源，加重了城市中心區(qū)的交通壓力，加劇了機動車和行人、非機動車交通間的干擾。停車規(guī)劃理念亟待調整，規(guī)劃仍然以解決停車矛盾、充分供給設施為主要理念，缺乏停車設施供需統(tǒng)籌校核以及停車設施和土地利用、公共交通、城市路網(wǎng)的綜合評價，規(guī)劃后續(xù)可實施性不強，路外公共停車設施布局難以落實。市民用車、停車觀念需要引導，私人汽車使用過于頻繁，中短距離出行也大都利用機動車，許多市民仍然認為停車設施是政府應當提供的基本公共服務，違章停車現(xiàn)象十分突出。

（二）停車供給和交通運行、城市用地、低碳發(fā)展的矛盾逐漸突顯

首先，停車供給和動態(tài)交通在城市特定區(qū)域矛盾開始顯現(xiàn)，以南京、蘇州舊城區(qū)為例，調查數(shù)據(jù)表明高峰時間平均行程車速低于20公里/小時，大量的停車設施供給已經(jīng)對動態(tài)交通產(chǎn)生一定干擾，如繼續(xù)大量增加停車供給必然矛盾更加突出。其次，停車設施建設和土地利用、工程造價、施工難度等矛盾突出，如停車設施占用地上空間建設，在用地供給、經(jīng)濟性等方面均存在較大問題；如采用地下建設形式，地下深基坑施工的造價、施工難度以及對周邊建筑安全影響等方面暴露的問題也越來越多。第三，停車設施過量供給和對小汽車交通出行的刺激也同綠色低碳交通發(fā)展背道而馳。

（三）三舊區(qū)域停車問題緩解難度極大

舊城區(qū)、舊小區(qū)、舊公建區(qū)域是當前城市停車矛盾最為突出的區(qū)域，也是緩解停車問題難度最大的區(qū)域。以南京、蘇州等城市為代表，舊城區(qū)停車問題主要與其城市功能和土地利用高度集中有關，舊城區(qū)仍然聚集了大量城市人口，同時可供建設和挖潛建設停車設施的用地十分有限，導致停車問題最突出。舊小區(qū)和舊公建基本未配建或只少量配建停車設施，可挖潛空間也較小。

（四）停車設施建設推進困難

停車設施建設仍然以政府推動為主，缺乏社會資本的共同參與。地面停車設施由于占地大，在城市中心區(qū)往往難以設置，用地以劃撥或出讓方式均難以實現(xiàn)；地上立體停車和地下停車設施由于造價高，單純依靠政府建設財政難以承受，而社會企業(yè)受到建設成本高、投資回報低的影響，參與熱情不大。停車市場化機制尚未形成，發(fā)展動力不足，現(xiàn)狀省內(nèi)城市從停車設施收費、建設、經(jīng)營管理、投融資等方面都缺乏產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎，缺乏規(guī)模化的停車設施專業(yè)經(jīng)營企業(yè)。

二、城市停車發(fā)展理念的轉變要求

（一）停車問題是復雜的社會問題

停車難、動靜態(tài)交通干擾正成為市民持續(xù)關注的熱點話題。緩解停車難也是一個綜合和復雜的問題，牽涉到包括法律法規(guī)、發(fā)展理念、出行習慣、宣傳引導、規(guī)劃建設、政策措施等社會發(fā)展各個方面，涉及到政府部門、社會、市民等各個層面。由于停車難也引發(fā)了消防、治安等一系列社會問題，并且停車問題本身也具有普遍性、變異性、復合型和周期性的社會問題特征，因此停車問題已經(jīng)不僅僅是交通問題，而是社會問題，以往單純從交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設、管理角度緩解停車問題已經(jīng)難以適應當前發(fā)展需求。緩解停車難必須要納入社會治理體系中統(tǒng)籌考慮，發(fā)動全社會力量，用創(chuàng)新社會治理的方法統(tǒng)籌解決。

（二）城市停車設施不能迎合需求無限供給

停車不是政府必須提供的公共服務。政府應當為居民提供交通方面的基本公共服務是公共交通，而不是私人小汽車出行。停車是汽車擁有和使用過程中必不可少的環(huán)節(jié)，購買車輛是居民個人的事情，停車也是如此，政府沒有必然義務為居民提供停車服務。政府在停車方面的責任應是維護良好的停車秩序，解決亂停車問題，保障停車不影響其他公共利益。

停車設施的超量供給會刺激新的需求產(chǎn)生。國內(nèi)外大城市交通發(fā)展經(jīng)驗表明，單純增加停車設施并不能解決停車問題，只會刺激更多的人購買和使用小汽車，進一步加劇交通擁堵和停車難問題。停車設施的供應量必須和城市綜合交通系統(tǒng)進行協(xié)調平衡。

停車設施供應總量應受到用地、交通、環(huán)境條件的制約。首先，土地資源不足，人多地少是江蘇省各城市面臨的突出矛盾，停車設施供應所產(chǎn)生的大量用地需求都能得到充分滿足并不現(xiàn)實。其次，動態(tài)交通難以承受，停車設施的超量供給會導致城市動態(tài)交通壓力增大，交通擁堵更為嚴重，尤其在城市交通矛盾已經(jīng)突出的舊城區(qū)，更應對停車設施的供應規(guī)模進行限制。第三，從能源、環(huán)境等方面考慮，小汽車出行也是不可持續(xù)的出行方式，不應鼓勵和倡導，必須對使用小汽車進行一定的限制和引導。

（三）以交通影響分析評價的理念開展停車問題研究

面對當前江蘇城市在交通、土地、環(huán)境等方面的形勢，必須轉變停車發(fā)展理念，用新的思路緩解城市停車問題。

以城市綜合交通系統(tǒng)治理的思路統(tǒng)籌解決停車問題。面對日益嚴峻的停車矛盾，單純從停車問題本身已經(jīng)難以解決，必須以綜合交通系統(tǒng)治理的思路統(tǒng)籌停車問題。通過交通方式結構優(yōu)化促進居民選用公共交通和慢行交通出行，通過土地利用調整、停車調控、削峰填谷、擁堵收費等交通需求管理手段，大力促進綠色交通發(fā)展，加大停車秩序管理力度等綜合措施才能有效緩解停車問題。

以交通影響評價分析理念確定停車供給。改變現(xiàn)狀以充分供給為理念的停車規(guī)劃和建設思路，充分研究城市不同區(qū)域的土地利用、交通需求、交通設施容量和停車設施供給的關系，以交通影響分析評價的理念深入研究確定不同區(qū)域的停車供給。

以停車差別化供給調控停車需求。充分發(fā)揮停車設施供給和收費對交通方式結構、交通流分布的調控作用，在城市交通矛盾突出的區(qū)域應當在綜合交通和停車專項規(guī)劃指導下，嚴格限制停車設施建設，減少停車需求，促進居民出行向公共交通和慢行交通方式轉移。

三、緩解城市停車問題的對策建議

（一）以社會綜合治理的思路統(tǒng)籌解決停車問題

強調治理模式的轉變。首先，解決停車問題的主體應實現(xiàn)由單一的政府為主導向以市場為主的復合方式轉變。其次，停車治理手段由平面化向網(wǎng)絡化轉變，既有政府通過行政或者借助市場手段提供停車服務，也有社會資本通過市場化手段提供停車服務。

強化多元主體參與。充分發(fā)揮政府、社會、組織、市民等多方面的力量，共同研究緩解停車問題的思路和方法。政府在解決停車問題方面應發(fā)揮引導作用，通過制定法律制度體系、編制停車規(guī)劃進行合理引導；社會、組織和市民應承擔主體作用，通過市場機制和手段緩解停車難問題。

重視多部門協(xié)同。停車問題涉及到法制、公安、規(guī)劃、建設、城市管理、物價等各部門，必須協(xié)調政府部門在停車方面的理念、思路、政策、措施，共同解決面臨的停車問題。

突出解決措施的系統(tǒng)化。必須在宣傳、立法、教育、工程、政策體系等多方面系統(tǒng)研究停車問題，出臺相關措施。

加強宣傳和引導。加強停車新理念的宣傳，引導居民少用車，實現(xiàn)低碳的生活方式。

（二）充分重視城市綜合交通系統(tǒng)問題

解決停車問題不能僅從停車入手，而是城市綜合交通的系統(tǒng)問題。只有通過促進公交優(yōu)先，發(fā)展慢行交通，建立綠色低碳出行方式結構，改變居民出行觀念才能從根本上緩解停車問題。

推進公交優(yōu)先是解決城市交通擁堵、緩解城市停車難的前提。只有落實公交優(yōu)先，使得公共交通的出行競爭力較小汽車具有優(yōu)勢，才能促使居民放棄小汽車出行，減少停車需求，緩解交通擁堵。在各層次城市規(guī)劃中應落實公交優(yōu)先相關政策和措施。

調控城市小汽車擁有和使用是緩解停車問題的根源。當前機動車擁有政策已經(jīng)成為社會熱點問題，必須加強前瞻性研究，合理制定政策。改變目前擁車、用車成本過低的現(xiàn)象，通過合理制定停車供給、停車收費、使用成本的相關政策措施加強對小汽車使用的調控。加強城市交通需求管理研究，從交通系統(tǒng)角度研究有效優(yōu)化土地利用、減少交通需求、調整交通方式結構的對策和措施。

加強城市綜合交通規(guī)劃編制，從系統(tǒng)上研究停車問題。充分重視綜合交通規(guī)劃中的停車設施規(guī)劃研究，確定分區(qū)差別化的停車發(fā)展目標、供需總量和重要停車設施布局，加強城市停車設施與城市土地利用、公共交通發(fā)展、路網(wǎng)設施供給、樞紐換乘系統(tǒng)等相關規(guī)劃的銜接和反饋。

（三）以交通影響分析評價的理念開展停車規(guī)劃編制

轉變規(guī)劃編制理念和思路。更新規(guī)劃理念，開展城市不同區(qū)域的土地利用、公交、路網(wǎng)、停車供需等方面的交通影響分析評價，以“區(qū)域差別化”和“供需統(tǒng)籌、以供定需”為規(guī)劃原則，開展停車規(guī)劃編制，制定差異化停車配建標準，合理布局路外公共停車設施，規(guī)范路內(nèi)停車設施設置。

深入研究停車設施和綜合交通承載力關系。停車設施作為車輛起停點，對土地利用和綜合交通具有調控作用。在停車規(guī)劃編制中應深入分析土地開發(fā)性質和強度、公共交通供給、路網(wǎng)承載力，明確一定區(qū)域范圍內(nèi)的停車設施最大供給量，合理確定停車設施的供給規(guī)模和調控要求。

合理確定停車配建標準。省轄市應在《江蘇省城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》基礎上，結合本市機動化發(fā)展和城市交通運行狀況，以促進公交優(yōu)先為前提，差別化制定各類設施停車位的配建標準。在歷史文化街區(qū)、交通擁堵較為嚴重的舊城區(qū)、公共交通發(fā)達的區(qū)域應嚴格限制停車設施供應。

嚴格落實路外公共停車設施布局。提高停車專項規(guī)劃編制要求，增強規(guī)劃編制的可操作性，規(guī)劃確定的路外公共停車設施應劃定用地控制黃線，并納入到控制性詳細規(guī)劃中報批，嚴格落實停車設施用地選址。對大型停車設施應進行選址階段的交通影響評價，合理確定停車設施出入口數(shù)量、位置和交通組織方式。

規(guī)范路內(nèi)停車設施設置。由公安交通管理部門會同規(guī)劃、停車管理等部門聯(lián)合編制路內(nèi)停車設置方案。按照國家和江蘇省城市路內(nèi)停車設施設置標準設置路內(nèi)停車，嚴格控制路內(nèi)停車設施設置規(guī)模，減少對非機動車、行人交通干擾，并應定期對路內(nèi)停車設置進行評估。

（四）保障規(guī)劃確定的公共停車設施建設

多形式保障規(guī)劃確定的公共停車設施用地?？刂菩栽敿氁?guī)劃確定的公共停車設施用地應當嚴格落實。保障停車設施用地供應，財政投資或政府委托國有企業(yè)投資的公共停車設施用地，采用劃撥方式供地；社會力量投資新建公共停車設施的用地，采用招拍掛方式供地，地價給予優(yōu)惠。對于符合城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定要求的，可利用市政道路、公共綠地的地下空間規(guī)劃布局地下停車場。

重點針對三舊區(qū)域挖潛。舊城區(qū)應根據(jù)交通影響評價研究合理增設公共停車設施，重點利用改造地塊、綠地、廣場等地下空間，積極引導利用地塊改造設置立體停車設施；加強車位錯時使用，提高停車設施利用效率。舊小區(qū)通過內(nèi)部挖潛，充分利用小區(qū)地下空間、小區(qū)改造等設置路外停車設施。舊公建地區(qū)應充分發(fā)展公共交通，建立以公交主導的出行方式結構，嚴格限制停車資源的配置。

促進停車設施對外開放。鼓勵在停車需求大的地區(qū)實施建筑配建停車設施對外共享，在經(jīng)濟上給予實施共享的停車場業(yè)主一定的優(yōu)惠政策。在規(guī)劃設計條件中明確必須對外開放和共享的停車設施配建數(shù)量，并在開發(fā)審批時予以嚴格監(jiān)督。加強停車數(shù)據(jù)研究，建立完善停車數(shù)據(jù)庫，為停車設施共享提供數(shù)據(jù)支撐。建立共享停車設施誘導系統(tǒng)，提高使用效率。

制定配套政策鼓勵規(guī)劃確定的停車設施建設。對公共停車設施建設的資金、土地等進行統(tǒng)籌安排，制定享受相應的政策優(yōu)惠。對停車供需矛盾突出同時符合規(guī)劃要求可建設停車設施的地區(qū)，加大公共財政對公共停車設施建設的扶持力度，吸引社會資本的加入。