■ 位 欣

關(guān)于“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”，在我國(guó)首次作為文件出現(xiàn)是2006年《城市規(guī)劃實(shí)施編制辦法》，之后2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合確定全國(guó)14個(gè)城市開展劃定開發(fā)邊界試點(diǎn)工作，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界從學(xué)術(shù)走向具體操作。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”；2019年1月，中央《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，再次強(qiáng)調(diào)科學(xué)劃定“三線”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，已經(jīng)從單純控制城市蔓延、保護(hù)耕地，轉(zhuǎn)向兼有控制城市擴(kuò)張、促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、塑造新形勢(shì)下國(guó)土空間的綜合作用。

三條控制線中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是最需要?jiǎng)澏ê凸芸氐木€，也是與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展有緊密互動(dòng)關(guān)系的一條控制線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅僅是一根“空間線”，更是一條“公共政策線”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一旦確定，地方政府就必須盡力滿足規(guī)劃期末居住、工業(yè)、商業(yè)、娛樂及其他建設(shè)用地的需要。

那么，開發(fā)邊界如何劃定、劃定后如何管控都是需要考慮的問題。本文認(rèn)為，遵循一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)的體制，基于省級(jí)政府和市縣地方政府的核心事權(quán)、空間管控職責(zé)來考慮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與管控，更有利于發(fā)揮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的效用。

一、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界解析

（一）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

1.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鎮(zhèn)適宜建設(shè)空間

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是綜合城鎮(zhèn)發(fā)展的需要和不確定性因素，劃定的在一定時(shí)期內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和城鎮(zhèn)集中建設(shè)的區(qū)域邊界。城鎮(zhèn)適宜建設(shè)空間是指通過“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別出的適宜開發(fā)建設(shè)的國(guó)土空間。在適宜建設(shè)城鎮(zhèn)空間內(nèi)劃定開發(fā)邊界，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

2.城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)三個(gè)層次。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界空間劃定體系示意圖

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間；城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定的，在滿足特定條件下方可進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間；特別用途區(qū)，為完善城鎮(zhèn)功能、提升環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，需加強(qiáng)規(guī)劃管控的地區(qū)。包括與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離、自然和歷史文化保護(hù)等地域空間。

（二）目前劃定的思路

我國(guó)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相對(duì)成熟的地區(qū)主要有廣州、廈門、武漢等地，同時(shí)福建省、陜西省、湖南省等也出臺(tái)了各自的邊界劃定技術(shù)要點(diǎn)或技術(shù)指引。

有城市把各個(gè)部門管理下的控制線采取“多規(guī)合一”手段，合并出“最大公約數(shù)”，劃定“生態(tài)控制線”，并且與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界二線合一。有城市匯總各部門的用地需求，再扣除其中需要限制開發(fā)的空間，在適宜開發(fā)的空間中界定出一定范圍作為城鎮(zhèn)開發(fā)的邊界。有城市以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩規(guī)銜接為基礎(chǔ)，將土地利用規(guī)劃中的擴(kuò)展邊界即允許建設(shè)區(qū)，加上有條件建設(shè)區(qū)作為具有一定規(guī)劃期限的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的1.2倍左右來控制。還有城市，采用的是數(shù)字化支持系統(tǒng)進(jìn)行空間增長(zhǎng)情境模擬來劃定開發(fā)邊界。

總的來說，不論是正向需求思路還是反向需求思路，各地都采取了剛性加彈性邊界的劃定和管控思路，只是剛、彈的力度和方式各有差異。

（三）劃定與管控的事權(quán)主體

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定管控包括技術(shù)過程與行政協(xié)商過程。但行政協(xié)商則是超越技術(shù)本身的關(guān)鍵問題。對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，地級(jí)市政府本質(zhì)上是區(qū)域政府而非城市政府，地級(jí)市政府在空間治理上與轄縣之間的關(guān)系比較松散，反而缺乏抓手。因此縣市級(jí)政府才是真正實(shí)施和管控的主體。而省級(jí)政府作為上級(jí)政府，具有明確協(xié)商規(guī)則和分配下發(fā)指標(biāo)的權(quán)限，也是開發(fā)邊界劃定中的核心。

故強(qiáng)化“省級(jí)—市縣級(jí)政府”的事權(quán)有利于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的有序治理，兩級(jí)政府在劃定、管控過程中的具體事權(quán)需要進(jìn)一步明確。

二、基于事權(quán)的省市職責(zé)界定

（一）省級(jí)明確對(duì)市縣職責(zé)——做好“定標(biāo)準(zhǔn)、下指標(biāo)、留彈性”

省級(jí)自然資源職能部門和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃立足于省級(jí)空間管控職責(zé)，體現(xiàn)省級(jí)的“戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控、技術(shù)指引”。即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，省級(jí)要為市縣確定好劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)開發(fā)邊界指標(biāo)要求，同時(shí)也要為地方城市建設(shè)空間預(yù)留彈性，既防止城市空間蔓延也要引導(dǎo)城市合理適度發(fā)展。

建議結(jié)合各縣市主體功能定位，根據(jù)主體功能的不同，在省級(jí)下達(dá)規(guī)模指標(biāo)的基礎(chǔ)上差異化確定彈性幅度范圍。本文借鑒波蘭城市25%的用地彈性幅度，并結(jié)合福建省、湖南省等地出臺(tái)的技術(shù)規(guī)范以及湖北省、海南省內(nèi)各縣市開發(fā)邊界的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)人口就業(yè)崗位和用地需求的彈性測(cè)算，提出如下地方幅度調(diào)整的參考值（見下表）。

（二）市縣落實(shí)省級(jí)要求——做好“守底線、劃邊界、嚴(yán)管控”

市縣這一級(jí)是國(guó)土空間用途管控的具體實(shí)施者，應(yīng)立足于本級(jí)關(guān)于國(guó)土空間用途管控的具體職責(zé)，遵循省級(jí)制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和下達(dá)指標(biāo)，結(jié)合本城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局和訴求，綜合劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

在劃定開發(fā)邊界時(shí)守住空間保護(hù)和發(fā)展的底線，做好省市聯(lián)動(dòng)，執(zhí)行嚴(yán)格的管控措施，在城市保護(hù)和發(fā)展管控間尋求平衡。

三、事權(quán)體系下的開發(fā)邊界劃定模式

（一）城鎮(zhèn)空間剛性控制要素識(shí)別

結(jié)合主體功能定位的縣市彈性幅度參考表

剛性控制要素包括法律法規(guī)要求必須控制的生態(tài)要素種類和范圍、維護(hù)區(qū)域生態(tài)格局需要保護(hù)和控制的重要廊道和開敞空間、生態(tài)敏感性較高的區(qū)域。包括，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)公益林、水源保護(hù)區(qū)、濕地、森林公園、自然遺產(chǎn)、永久性基本農(nóng)田、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、歷史文物保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、地質(zhì)遺跡區(qū)域等。

（二）“雙評(píng)價(jià)”明確城鎮(zhèn)適宜建設(shè)空間

在分析國(guó)土資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性基礎(chǔ)上，明確城鎮(zhèn)適宜性開發(fā)建設(shè)空間和具有重要生態(tài)功能、重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、重要資源等不適宜用作城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，確定不能開發(fā)建設(shè)的空間以及適宜開發(fā)建設(shè)區(qū)域的優(yōu)先次序。

分析城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)剩余可用空間規(guī)模、利用現(xiàn)狀及空間分布特征，按照土地綜合整治等有關(guān)要求，結(jié)合水資源約束等條件，估算城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模空間。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)

分析城鎮(zhèn)人口發(fā)展趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化水平，落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)模指標(biāo)要求，提出行政轄區(qū)內(nèi)不同城鎮(zhèn)的人口和用地規(guī)模。為保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界最終的科學(xué)性和權(quán)威性，建議根據(jù)實(shí)際情況采用以人定地和以產(chǎn)定地相結(jié)合的方法進(jìn)行測(cè)算。

（四）城鎮(zhèn)空間格局研究

綜合研判城鎮(zhèn)主要發(fā)展方向，平衡全域和局部、近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)、供給和需求，可以運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)等方法，提出城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和功能布局，確定城鎮(zhèn)空間展拓的方向和范圍。

（五）初步確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

在資源環(huán)境承載力、國(guó)土空間開發(fā)適宜性、城市建設(shè)用地規(guī)模、城市發(fā)展方向、彈性空間調(diào)整幅度取值確定的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮范圍內(nèi)剛性控制要素規(guī)模，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)初劃。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，將規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)初劃。在與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)充分銜接、關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，在適宜進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)的地域空間合理劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)。根據(jù)不同縣市的主體功能定位，可參照表中提出的幅度值，差別化確定彈性發(fā)展區(qū)。

特別用途區(qū)初劃。包括對(duì)城鎮(zhèn)功能和空間格局有重要影響、與城鎮(zhèn)空間聯(lián)系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風(fēng)景游憩空間、防護(hù)隔離空間、農(nóng)業(yè)景觀、古跡遺址等地域空間。

（六）校核與協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

依據(jù)初步劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果，與生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田進(jìn)行校核，確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與之不交叉，實(shí)現(xiàn)三線協(xié)調(diào)。同時(shí)，利用國(guó)家有關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查明確的邊界，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界落到實(shí)地，做到清晰可辨、便于管理，并納入到自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

四、“劃管結(jié)合”的開發(fā)邊界管控機(jī)制探索

（一）開發(fā)邊界的縣級(jí)劃定和省級(jí)監(jiān)管機(jī)制

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一旦劃定，將由省級(jí)政府實(shí)施開發(fā)建設(shè)監(jiān)管。具體可采用縣級(jí)政府將開發(fā)邊界等信息上傳到省級(jí)空間平臺(tái)，由省級(jí)政府進(jìn)行“觸線”監(jiān)管的方式。即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界監(jiān)管必須基于省—縣兩級(jí)信息平臺(tái)的建設(shè)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

（二）開發(fā)邊界的空間差異化管理機(jī)制

1.開發(fā)邊界內(nèi)的管理

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式。在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。

2.開發(fā)邊界外的管理

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)和生態(tài)，不得進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)。允許交通、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)設(shè)施及其他線性項(xiàng)目建設(shè)，即主要為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及其它必要的服務(wù)設(shè)施保障項(xiàng)目。

（三）開發(fā)邊界的調(diào)整機(jī)制

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)相應(yīng)核減城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)用地規(guī)模，調(diào)整方案由國(guó)土空間規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級(jí)自然資源主管部門同意。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及特別用途區(qū)原則上不得調(diào)整。因國(guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整等確需調(diào)整的，按國(guó)土空間規(guī)劃的調(diào)整程序進(jìn)行。調(diào)整內(nèi)容要及時(shí)納入自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)注標(biāo)志著我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)的管控由相對(duì)粗放的指標(biāo)管控走向相對(duì)精細(xì)的邊界管控，有利于推動(dòng)存量建設(shè)用地更新和規(guī)范增量建設(shè)用地的使用。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為一條“公共政策線”，其目的是界定城鎮(zhèn)擴(kuò)張的空間。因此相比開發(fā)邊界的劃定工作，管控和監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。省級(jí)層面做好定標(biāo)準(zhǔn)、下指標(biāo)，約束下位城市；市縣做好上下銜接劃定邊界、細(xì)化落實(shí)嚴(yán)格管控。“劃管結(jié)合”“一級(jí)政府管控好本級(jí)事權(quán)”是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定管控的宗旨。