● 珠海市委編辦

功能區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新是功能區(qū)快速發(fā)展、全面開(kāi)放的重要保障。珠海市功能區(qū)體制面臨的問(wèn)題同國(guó)內(nèi)其他功能區(qū)有一致的地方，也有其特殊之處。積極推動(dòng)理順職能定位、優(yōu)化管理體制、完善運(yùn)行機(jī)制、健全配套措施，為功能區(qū)改革探索了路徑。

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略，是新時(shí)代推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的新舉措。廣東省珠海市委編辦圍繞深入學(xué)習(xí)貫徹《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和探索服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展，開(kāi)展了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（簡(jiǎn)稱功能區(qū)）管理體制機(jī)制、推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的研究，找準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題，提出優(yōu)化珠海功能區(qū)體制機(jī)制的政策建議。

一、目前國(guó)內(nèi)功能區(qū)管理體制機(jī)制的主要模式及利弊分析

區(qū)區(qū)合一模式。即功能區(qū)與所在的行政區(qū)合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”。如廣州開(kāi)發(fā)區(qū)與黃浦區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)均為合署辦公。該模式是相對(duì)成熟功能區(qū)體制機(jī)制改革的一般趨勢(shì)。其優(yōu)點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能集于一體，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既有利于發(fā)揮當(dāng)?shù)卣畬俚鼗芾韮?yōu)勢(shì)，減少經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能分離導(dǎo)致的推諉扯皮問(wèn)題，又有利于綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌使用各類資源，提高行政效率。不足之處是功能區(qū)由所在地政府主導(dǎo)建設(shè)，在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)等方面與所在市整體布局銜接不順，影響功能區(qū)定位的實(shí)現(xiàn)。

區(qū)鎮(zhèn)合一模式。即功能區(qū)作為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，代管從所在行政區(qū)劃出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。如佛山高新區(qū)，珠海橫琴新區(qū)、高新區(qū)、高欄港區(qū)。其優(yōu)點(diǎn)是功能區(qū)獨(dú)立于所在行政區(qū)，職能統(tǒng)一，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和社會(huì)管理職能，有效避免扯皮和業(yè)務(wù)交叉引起的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)、高效，行政資源高度整合，工作效能高。不足之處是隨著園區(qū)不斷發(fā)展，承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)越來(lái)越繁重，機(jī)構(gòu)、人員力量和財(cái)政支出等剛性需求日益增加，不斷擠占功能區(qū)發(fā)展精力和各類資源。

單一功能模式。即由功能區(qū)集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，區(qū)內(nèi)的社會(huì)管理事務(wù)由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)。如山西臨汾經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，珠海市的保稅區(qū)。其優(yōu)點(diǎn)是機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)、人員精、效率高，在不承擔(dān)社會(huì)管理事務(wù)的情況下，能集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有力推動(dòng)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。不足之處是隨著功能區(qū)的發(fā)展，社會(huì)管理事務(wù)日益增加，功能區(qū)與所在行政區(qū)的矛盾增多，易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象和管理缺位，制約功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

法定機(jī)構(gòu)模式。即依特定立法設(shè)立具有獨(dú)立法人地位的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)按照法定職能、權(quán)限對(duì)功能區(qū)進(jìn)行管理。如深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)。這一模式仍處于試點(diǎn)探索階段。其優(yōu)點(diǎn)是法定機(jī)構(gòu)的設(shè)定、權(quán)限、治理模式等由立法明確，其運(yùn)作資金來(lái)源和用人薪酬等運(yùn)作機(jī)制靈活，決策快，執(zhí)行有力，工作效率高。不足之處是難以擺脫傳統(tǒng)體制的羈絆，與所在行政區(qū)的權(quán)責(zé)難以清晰劃分，人事、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入、社會(huì)保障等配套制度有待更好銜接。

企業(yè)管理模式。即設(shè)立企業(yè)，由企業(yè)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理功能區(qū)，區(qū)內(nèi)社會(huì)管理事務(wù)等政府職能仍由所在區(qū)負(fù)責(zé)。如上海閔行開(kāi)發(fā)區(qū)、漕河涇微電子開(kāi)發(fā)區(qū)。其優(yōu)點(diǎn)是開(kāi)發(fā)公司作為平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，實(shí)行企業(yè)化管理，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，有利于通過(guò)資本市場(chǎng)籌措發(fā)展資金，降低管理成本，提高運(yùn)作效率。不足之處是開(kāi)發(fā)公司收入來(lái)源單一，無(wú)法從稅收收入中獲得必要投資補(bǔ)償，易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，且基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)水平較低、債務(wù)較重，發(fā)展后勁不足。

二、珠海市功能區(qū)體制機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

一是整體統(tǒng)籌有待進(jìn)一步強(qiáng)化。設(shè)置分布碎片化。珠海市各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分散、規(guī)模小、數(shù)量多，產(chǎn)業(yè)日漸趨同，難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。協(xié)同發(fā)展統(tǒng)籌不夠。功能區(qū)與行政區(qū)間利益協(xié)調(diào)難，兩者職能分工和配合協(xié)作難以完全落實(shí)到位。重復(fù)招商、“競(jìng)相壓價(jià)”等同質(zhì)化無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題一定程度存在。權(quán)責(zé)利有待理順。事權(quán)不斷增加，相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)未增加。功能區(qū)與行政區(qū)責(zé)任分擔(dān)不均衡，行政區(qū)承擔(dān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市管理等屬地責(zé)任日益加重，支出隨之增加，但功能區(qū)與行政區(qū)間沒(méi)有完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，行政區(qū)面臨的財(cái)政壓力增大。

二是管理架構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。職責(zé)分工不夠完善。原由市級(jí)統(tǒng)籌的規(guī)劃、土地、招商等有關(guān)職責(zé)下放后，各區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，履行不到位。功能區(qū)承擔(dān)的文化教育、衛(wèi)生健康、公共環(huán)境、治安維穩(wěn)等社會(huì)管理事務(wù)越來(lái)越繁重。機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化。原以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能為中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置已不能很好滿足現(xiàn)實(shí)需要。部分鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置虛化，沒(méi)有實(shí)體運(yùn)作，未能有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。人員力量嚴(yán)重不足。功能區(qū)承擔(dān)的實(shí)際任務(wù)不斷增加，人員編制供給與需求矛盾突出。

三是運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步健全。簡(jiǎn)政放權(quán)不到位。一些保留的審批事項(xiàng)辦事流程不夠優(yōu)化，審批時(shí)間仍然過(guò)長(zhǎng)，中介服務(wù)多等問(wèn)題尚未徹底解決。社會(huì)組織發(fā)育不全，規(guī)模數(shù)量、專業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力不足，政府職能難以向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。數(shù)字政府建設(shè)仍需加強(qiáng)?！靶畔⒐聧u”問(wèn)題依然存在，數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打破，利用“大數(shù)據(jù)”等信息手段創(chuàng)新政府管理服務(wù)、提升治理能力等方面仍然不夠?？己藱C(jī)制不完善。對(duì)功能區(qū)實(shí)行與行政區(qū)相同的考核辦法，功能區(qū)將更多精力投入到社會(huì)治理、公共服務(wù)、民生保障等方面，難以體現(xiàn)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地的初心。

三、對(duì)優(yōu)化珠海市功能區(qū)體制機(jī)制的對(duì)策建議

一是理順職能定位。圍繞珠海市“大灣區(qū)重要門戶樞紐、珠江口西岸核心城市和沿海經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展典范”的戰(zhàn)略定位，重新調(diào)整市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)的職責(zé)和權(quán)限。強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌能力。功能區(qū)的規(guī)劃編制、土地管理、城市設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)政策、招商引資等由市統(tǒng)籌。調(diào)整功能區(qū)布局，破解功能區(qū)碎片化困局。突出各功能區(qū)特色。根據(jù)功能區(qū)不同情況，賦予不同職能任務(wù)。發(fā)揮功能區(qū)的主體作用，做好本區(qū)特色領(lǐng)域的政策研究、項(xiàng)目推進(jìn)、企業(yè)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管。比如，橫琴新區(qū)要精準(zhǔn)有效“服務(wù)澳門、融合澳門、拓展澳門、提升澳門”，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，推動(dòng)澳門更好融入國(guó)家發(fā)展大局。強(qiáng)化鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，讓功能區(qū)從事務(wù)纏身中解脫出來(lái)，集中更多精力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度創(chuàng)新。

二是優(yōu)化管理體制。建立功能區(qū)與所在行政區(qū)的互動(dòng)發(fā)展新機(jī)制，理清功能區(qū)管委會(huì)與上級(jí)政府、所在區(qū)政府的關(guān)系，采取不同的運(yùn)作模式，夯實(shí)推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的平臺(tái)載體。如，可利用總體發(fā)展規(guī)劃修訂編制契機(jī)，爭(zhēng)取將目前隸屬不同區(qū)的范圍納入規(guī)劃內(nèi)，推動(dòng)功能區(qū)實(shí)質(zhì)性擴(kuò)容；可成立高新產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一研究發(fā)展政策，建立健全“一區(qū)多園”聯(lián)合招商、平臺(tái)共建、利益共享、考核評(píng)價(jià)機(jī)制。完善“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制。將已虛化的橫琴鎮(zhèn)、南水鎮(zhèn)、唐家灣鎮(zhèn)等做強(qiáng)做實(shí)，提高鎮(zhèn)的工作能力，切實(shí)把社會(huì)管理和公共服務(wù)承接起來(lái)。

三是完善運(yùn)行機(jī)制。圍繞大灣區(qū)建設(shè)中的突出問(wèn)題和制約環(huán)節(jié)，完善機(jī)制，改進(jìn)方式，加強(qiáng)服務(wù)。統(tǒng)籌功能區(qū)黨委和管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立扁平高效、職能有機(jī)統(tǒng)一的組織架構(gòu)，科學(xué)定位各機(jī)構(gòu)職能屬性和工作流程，做到承接有平臺(tái)、對(duì)接有路徑。整合設(shè)置各鎮(zhèn)綜合性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)絡(luò)化管理。繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革。發(fā)揮各功能區(qū)就近管理優(yōu)勢(shì)，依法有序向功能區(qū)下放大灣區(qū)建設(shè)中迫切需要且又能夠接得住、管得好的工程審批、項(xiàng)目管理等行政職權(quán)，確保精準(zhǔn)落地。深入推進(jìn)便民服務(wù)。進(jìn)一步整合基層公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，完善“一門式一網(wǎng)式”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面推行全城通辦，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。拓寬公共服務(wù)渠道，大力發(fā)展社會(huì)組織，鼓勵(lì)和公平對(duì)待社會(huì)力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、公益慈善等公共服務(wù)。

四是健全配套措施。借鑒港澳自由港制度和政策體系，建立健全功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的配套政策制度。優(yōu)化政策體系。在選人、用錢、薪酬、社會(huì)保障、監(jiān)管等方面賦予功能區(qū)更靈活的自主權(quán)。加強(qiáng)人才管理，引進(jìn)精通大灣區(qū)建設(shè)政策、把握世情、熟知灣區(qū)、善于合作的灣區(qū)建設(shè)內(nèi)行人，建設(shè)具有管理能力、懂得專業(yè)技術(shù)、懂國(guó)際化運(yùn)作方式的高素質(zhì)行政管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)。合理匹配資源。完善財(cái)政分配體制，合理界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，建立均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，改善各區(qū)之間財(cái)政負(fù)擔(dān)苦樂(lè)不均的狀況。創(chuàng)新管理方式。整合考核事項(xiàng)，優(yōu)化考核指標(biāo)體系，圍繞大灣區(qū)建設(shè)政策落地、項(xiàng)目建設(shè)、制度創(chuàng)新等要求設(shè)置考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)功能區(qū)開(kāi)展差異化考評(píng)。推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，由社會(huì)力量承接政府公共服務(wù)事項(xiàng)；探索實(shí)行同工同酬、員額制，彌補(bǔ)編制資源不足，提高工作效能。