王立明

(寧夏回族自治區(qū)水土保持監(jiān)測(cè)總站，寧夏 銀川 750002)

黨的十九大明確新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要在推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要。水利部指出我國(guó)治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾, 轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。水利部黨組多次提出要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管作為水利行業(yè)監(jiān)管的重要組成部分，如何做好生產(chǎn)建項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作，是今后水土保持工作的重心，也是急需解決的問(wèn)題。

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)集中開(kāi)發(fā)、擾動(dòng)范圍和強(qiáng)度加大、植被破壞嚴(yán)重、社會(huì)關(guān)注度不斷提高的特點(diǎn)[1]，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和手段難以滿足新時(shí)期的要求，如何借助新的技術(shù)手段及時(shí)、精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的影響，有效查處“未批先建”“未批先棄”“未驗(yàn)先投”等違規(guī)違法項(xiàng)目，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管和水土保持行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的工作方向[2]。

寧夏回族自治區(qū)于2015年啟動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管示范工作，選取了吳忠市太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管示范區(qū)，2015、2016年連續(xù)兩年利用遙感無(wú)人機(jī)，在示范區(qū)開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)遙感調(diào)查和野外核查工作，取得了初步成效。2017、2018年根據(jù)示范效果，又分別在靈武市和寧東能源化工基地進(jìn)行了推廣性示范，為今后全區(qū)全面實(shí)現(xiàn)“天地一體”信息化監(jiān)管全覆蓋奠定了基礎(chǔ)，監(jiān)管模式也可以為其他地區(qū)提供借鑒。

1 工作情況

為全面落實(shí)水利部提出的推動(dòng)全國(guó)水土保持信息化工作，推進(jìn)水土保持從傳統(tǒng)管理向信息化、現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)變，寧夏回族自治區(qū)按照水利部印發(fā)的《全國(guó)水土保持信息化工作2015—2016年實(shí)施計(jì)劃》《全國(guó)水土保持信息化工作2017—2018 年實(shí)施計(jì)劃》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定(試行)》等文件和技術(shù)規(guī)定，2015年和2016年選取了吳忠市太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管示范區(qū)，2017年和2018年分別在靈武市和寧東能源化工基地進(jìn)行了推廣。

寧夏回族自治區(qū)委托有關(guān)技術(shù)單位，利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、移動(dòng)采集終端等先進(jìn)技術(shù)手段，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)定，通過(guò)收集資料、遙感調(diào)查、成果審核、問(wèn)題反饋、現(xiàn)場(chǎng)核查等，在示范區(qū)和推廣區(qū)開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管工作，摸清了區(qū)域內(nèi)地表擾動(dòng)情況，查明了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目情況，建立了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)情況本底數(shù)據(jù)庫(kù)。按照事權(quán)劃分，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目新增擾動(dòng)情況發(fā)至市、縣級(jí)水行政主管部門(mén)，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)進(jìn)行實(shí)地核查和處置，及時(shí)將結(jié)果上報(bào)省級(jí)水行政主管部門(mén)。通過(guò)多年的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管示范和推廣，全面提升了全區(qū)水土保持監(jiān)管現(xiàn)代化水平和能力，為推進(jìn)區(qū)域資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展創(chuàng)造條件，為防治水土流失、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐。

2 工作模式

2.1 開(kāi)發(fā)管理系統(tǒng)

組織開(kāi)發(fā)寧夏水土保持管理系統(tǒng)和移動(dòng)端系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水土保持方案、資料矢量化、解譯標(biāo)志建立、擾動(dòng)分析、現(xiàn)場(chǎng)核查處置情況等數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存、查詢、傳輸、下載、上報(bào)、統(tǒng)計(jì)、分析等功能。

2.2 建立三級(jí)組織機(jī)構(gòu)

每年在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管工作開(kāi)展初期，建立由自治區(qū)統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、市級(jí)分管、縣級(jí)聯(lián)絡(luò)配合的區(qū)、市、縣三級(jí)組織機(jī)構(gòu)(組織機(jī)構(gòu)見(jiàn)圖1)，組織機(jī)構(gòu)人員由區(qū)、市、縣級(jí)水行政主管部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員和聯(lián)絡(luò)人組成。日常管理人員全程參與項(xiàng)目實(shí)施，避免項(xiàng)目承擔(dān)單位不熟悉、不了解當(dāng)?shù)厍闆r，同時(shí)當(dāng)?shù)厝藛T參與其中不僅能夠深入了解自己轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目情況，還可以向項(xiàng)目承擔(dān)單位人員學(xué)習(xí)，提升自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平。組織機(jī)構(gòu)的建立能夠有效加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效實(shí)行。

圖1 區(qū)、市、縣三級(jí)組織機(jī)構(gòu)示意

2.3 制訂實(shí)施方案

按照水利部與流域管理機(jī)構(gòu)要求，結(jié)合上年度工作成果和問(wèn)題，每年年初編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)、技術(shù)路線、職責(zé)分工、組織實(shí)施、進(jìn)度安排、質(zhì)量控制等重要內(nèi)容，經(jīng)討論后報(bào)自治區(qū)水利廳批復(fù)。按照水利廳批復(fù)要求實(shí)施，同時(shí)批復(fù)文件為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障和項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.4 組織實(shí)施

項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)確定承擔(dān)單位，要求承擔(dān)單位成立項(xiàng)目部，組建以水土保持專(zhuān)業(yè)組為核心，遙感與地理信息系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)、計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)、無(wú)人機(jī)專(zhuān)業(yè)為輔的項(xiàng)目組，實(shí)現(xiàn)利用遙感、無(wú)人機(jī)等高新技術(shù)完成生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管，確保項(xiàng)目成果的專(zhuān)業(yè)性和可靠性。項(xiàng)目承擔(dān)單位嚴(yán)格按照有關(guān)技術(shù)規(guī)定完成資料收集處理、資料矢量化、解譯標(biāo)志建立、擾動(dòng)圖斑勾繪和屬性錄入等環(huán)節(jié)。

2.5 分發(fā)擾動(dòng)圖斑

通過(guò)建立的水土保持管理系統(tǒng)，將擾動(dòng)圖斑、防治責(zé)任范圍矢量圖和遙感影像疊加后，分發(fā)給所屬地水行政主管部門(mén)，水行政主管部門(mén)技術(shù)人員利用移動(dòng)端系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。

2.6 現(xiàn)場(chǎng)核查

地方水行政部門(mén)利用移動(dòng)端進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑，利用定位軟件到達(dá)圖斑位置，核查人員通過(guò)座談、質(zhì)詢、查看資料等方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，在手持終端內(nèi)填寫(xiě)和勾繪圖斑信息、項(xiàng)目信息及核查處置情況表、棄渣場(chǎng)信息表等相關(guān)表格，核查人、建設(shè)單位負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)簽字確認(rèn)，實(shí)時(shí)同步上傳數(shù)據(jù)至管理系統(tǒng)。非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目圖斑經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)后，填寫(xiě)信息表同步上傳至管理系統(tǒng)。系統(tǒng)將現(xiàn)場(chǎng)核查存在問(wèn)題的圖斑派發(fā)給當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)，地方水行政主管部門(mén)以項(xiàng)目為單位進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)存在問(wèn)題的提出限期整改要求，對(duì)違法違規(guī)的進(jìn)行處罰，并將處理結(jié)果反饋至管理系統(tǒng)。

3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與存在問(wèn)題

3.1 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由寧夏回族自治區(qū)水土保持監(jiān)測(cè)總站組織實(shí)施的太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)、靈武市、寧東能源化工基地生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管，以查清生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)為目的，利用遙感、無(wú)人機(jī)、開(kāi)發(fā)的管理系統(tǒng)和移動(dòng)端等技術(shù)手段，高效快速地完成了示范區(qū)和推廣區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作，總結(jié)了一套適合寧夏地區(qū)監(jiān)管的方法、技術(shù)和模式，使監(jiān)管向高效化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化推進(jìn)。

一是成立區(qū)、市、縣三級(jí)人員組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極協(xié)調(diào)各市、縣(區(qū))水土保持機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熟悉項(xiàng)目的技術(shù)人員協(xié)助項(xiàng)目承擔(dān)單位快速、高效地發(fā)現(xiàn)擾動(dòng)情況，加強(qiáng)組織保障，提高工作效率；二是開(kāi)發(fā)水土保持管理系統(tǒng)和移動(dòng)端，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息錄入、管理，以及擾動(dòng)圖斑及時(shí)發(fā)現(xiàn)、核查、處理等過(guò)程，利用移動(dòng)端完成現(xiàn)場(chǎng)辦公、信息確認(rèn)、負(fù)責(zé)人簽字等功能，實(shí)現(xiàn)核查和執(zhí)法信息的現(xiàn)場(chǎng)記錄，為處罰處置提供有力證據(jù)支撐；三是每年制訂實(shí)施方案，經(jīng)充分討論后報(bào)自治區(qū)水利廳批復(fù)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施和經(jīng)費(fèi)保障；四是基本形成了一套完整可行的寧夏生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)狀況識(shí)別、信息確認(rèn)、違規(guī)處置等工作流程和技術(shù)路線。五是利用移動(dòng)端快速到達(dá)核查圖斑位置，利用同步的數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，實(shí)時(shí)采集傳輸現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)，極大地提高了工作效率，實(shí)現(xiàn)了工作留痕和資料儲(chǔ)存，為監(jiān)督執(zhí)法提供有力支撐。

3.2 存在問(wèn)題

在示范區(qū)和推廣區(qū)實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管工作，取了較好的效果，但也存在一些問(wèn)題：

(1)影像時(shí)效性差。無(wú)論是水利部下發(fā)的遙感影像還是購(gòu)買(mǎi)的影像，由于需要進(jìn)行脫密和技術(shù)處理，導(dǎo)致影像與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際核查時(shí)間相差好幾個(gè)月，加之目前各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)速度快，給現(xiàn)場(chǎng)核查帶來(lái)了不便。

(2)水土保持方案資料不規(guī)范。已批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案中的防治責(zé)任范圍圖質(zhì)量參差不齊，部分項(xiàng)目無(wú)防治責(zé)任范圍圖，部分項(xiàng)目雖然有防治責(zé)任范圍圖，但沒(méi)有任何地理坐標(biāo)，無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)到具體空間位置，且有些防治責(zé)任范圍圖不符合制圖規(guī)范，部分項(xiàng)目經(jīng)過(guò)地理配準(zhǔn)后，從遙感影像上勾繪計(jì)算出的上圖面積與水土保持方案報(bào)告書(shū)防治責(zé)任范圍面積不一致，這些問(wèn)題給監(jiān)管前期工作開(kāi)展和合規(guī)性判斷增加了工作量和難度。

(3)地方水行政主管部門(mén)監(jiān)管能力不足。此次示范區(qū)和推廣區(qū)都選擇在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目集中的寧夏中北部地區(qū)，多數(shù)縣(區(qū))水土保持執(zhí)法人員只有一兩名，人員少、技術(shù)力量薄弱，監(jiān)管的核查與處置任務(wù)量較大，監(jiān)管能力不足問(wèn)題更加突出。

4 思考與展望

通過(guò)2015—2018年實(shí)施的示范區(qū)和推廣區(qū)的示范作用，寧夏生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管取得了較好的成效，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，形成了適合寧夏且可以推廣的監(jiān)管模式，但受信息化程度低、地方監(jiān)管能力不到位、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)地情況復(fù)雜等因素影響，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管工作還存在諸多問(wèn)題需要解決:

(1)提升影像處理能力。每年及時(shí)完成最新影像配準(zhǔn)融合、擾動(dòng)圖斑解譯等處理工作，盡快將每年新增的擾動(dòng)圖斑下發(fā)到所在市、縣(區(qū))水行政主管部門(mén)，迅速完成擾動(dòng)圖斑現(xiàn)場(chǎng)核查工作，確保違法違規(guī)行為能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置，真正提升生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理信息化、現(xiàn)代化水平，提高監(jiān)督管理的工作效能。建議每年獲取兩次高分遙感衛(wèi)星影像用于動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作的時(shí)效性和權(quán)威性。

(2)提高信息化應(yīng)用程度。通過(guò)建立的水土保持管理系統(tǒng)，結(jié)合水土保持方案審查，逐步建成生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防治責(zé)任范圍數(shù)據(jù)矢量化、擾動(dòng)圖斑、項(xiàng)目位置等“一張圖”，不斷提高信息化技術(shù)在水土保持方案管理、監(jiān)督、核查中的應(yīng)用程度，提高資料的準(zhǔn)確性，提升監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的高效、快速、低成本。

(3)加強(qiáng)地方監(jiān)管能力建設(shè)。隨著水土流失治理效果逐漸顯現(xiàn)和水利行業(yè)矛盾的轉(zhuǎn)變，水土保持工作重心由重治理向強(qiáng)監(jiān)管傾斜，水土保持機(jī)構(gòu)人員配置和技術(shù)力量在山區(qū)的縣(區(qū))配備較強(qiáng)，在不易發(fā)生水土流失地區(qū)的平原丘陵區(qū)較少，而這些地方將來(lái)是水土保持工作的重心，建議與人事、財(cái)政等部門(mén)溝通協(xié)商，保障監(jiān)管經(jīng)費(fèi)和人員，提高地方監(jiān)管能力。

(4)加強(qiáng)監(jiān)管成果應(yīng)用，加大動(dòng)態(tài)監(jiān)管核查處置力度。及時(shí)將“天地一體化”監(jiān)管工作成果運(yùn)用到實(shí)際監(jiān)管中，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的“未批先建”等違法違規(guī)問(wèn)題[3]，按照中央和地方事權(quán)劃分的管理職責(zé)與權(quán)限，及時(shí)通報(bào)相應(yīng)水行政主管部門(mén)進(jìn)行處理，進(jìn)一步加大水土保持執(zhí)法力度，提高監(jiān)督執(zhí)法的及時(shí)性、精準(zhǔn)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。