邊道峰

（中國石化集團(tuán)中原石油勘探局有限公司供熱管理處，河南 濮陽 457001）

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域一體化，隨之而來的大氣污染也出現(xiàn)污染的新特點。大氣污染已成為公眾普遍關(guān)注的社會議題，聯(lián)防聯(lián)治大氣污染正逐漸成為部分地方政府的重點工作任務(wù)之一。全面理解大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的基本特質(zhì)，正確認(rèn)知大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律機制，是有效防治大氣污染的重要前提。

一、大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法的基本含義

我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法是具有中國特色的社會主義法律體系中的一個組成部分，其理論基礎(chǔ)和法律精神不能與我國社會主義法律體系相違背，這就要求我國的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治立法必須從我國的基本國情出發(fā)，以具有中國特色的社會主義法律體系為理論建設(shè)依據(jù)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)完善、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)有序、法制健全的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律體系。本研究認(rèn)為，大氣污染聯(lián)防聯(lián)治是指基于我國大氣污染防治總體情況，以我國基本國情為依據(jù)，由全國人大常委會制定的相關(guān)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律，國務(wù)院依授權(quán)制定的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治行政法規(guī)、規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會、較大市的人大及其常委會、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人大及其常委會以及省、自治區(qū)人民政府所在地的人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等所構(gòu)成的具有整合性的法律規(guī)范的總稱。

二、我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法現(xiàn)狀

（一）我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主要法律淵源

關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治工作發(fā)布，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）是中央針對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制定的首個綜合型、管控型行政規(guī)章，標(biāo)志著我國的大氣環(huán)境治理工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。它為《大氣污染防治法》修訂時增設(shè)專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條款做了鋪墊，同時也為今后在其它相關(guān)部門法中和地方法規(guī)、規(guī)章中增設(shè)符合地方大氣污染防治現(xiàn)狀的法律規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。《重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃》發(fā)布，即聯(lián)席會議制度、環(huán)境影響評價會商機制、信息共享機制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機制、預(yù)警應(yīng)急機制等。這些機制為推動各省級地方政府迅速有效地開展“聯(lián)治”行動提供了政策保障，具有突破性意義。

（二）我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的地方立法實踐

自北京成功保障奧運會空氣質(zhì)量后，我國各地借鑒北京奧運會的成功經(jīng)驗以及美國、歐盟保障空氣質(zhì)量的有益措施，同時結(jié)合自身的具體情況，在大氣污染聯(lián)合防治領(lǐng)域開展了多項地方立法實踐。例如：為保障世博會期間的空氣質(zhì)量，環(huán)保部門聯(lián)合制定了長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)合防控工作方案，主要從機動車尾氣污染控制、空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測、應(yīng)急保障等方面進(jìn)行區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治，以專項研究為支撐，以法制規(guī)劃為保障，以“先行先試”為理念，以機動車污染控制為突破口，將多污染物聯(lián)合減排作為主線，短期內(nèi)取得了不錯的效果。

三、構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的立法協(xié)調(diào)機制

（一）立法的協(xié)調(diào)離不開適當(dāng)處理縱向管理關(guān)系與橫向協(xié)調(diào)關(guān)系

縱向管理關(guān)系和橫向協(xié)調(diào)關(guān)系是對立統(tǒng)一的，大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的立法協(xié)調(diào)機制需要處理好二者的關(guān)系。當(dāng)橫向協(xié)調(diào)關(guān)系能達(dá)成相互間立法的統(tǒng)一時，只要不違反縱向管理關(guān)系即可；當(dāng)橫向協(xié)調(diào)關(guān)系難以達(dá)成立法的統(tǒng)一時，需要通過縱向管理關(guān)系加以解決。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的立法協(xié)調(diào)中具體表現(xiàn)為：在劃定的特定區(qū)域內(nèi)，不同區(qū)域在治理大氣污染的標(biāo)準(zhǔn)、治理理念、執(zhí)行力等方面達(dá)成統(tǒng)一；各區(qū)域的立法符合上位法的規(guī)定，在區(qū)域立法相沖突時，能夠通過共同上級機關(guān)的裁決得以解決。

（二）關(guān)于區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

目前學(xué)界在不變更憲法框架與行政區(qū)劃的前提下有兩種觀點，以設(shè)立區(qū)域行政立法委員會為代表，即在特定劃分的行政區(qū)域內(nèi)，通過設(shè)立區(qū)域行政立法委員會來完成不同區(qū)域共同的立法。構(gòu)建和完善行政契約機制為代表，即不必設(shè)立專門的立法機構(gòu)，各省市立法主體直接通過磋商協(xié)調(diào)，簽訂行政協(xié)議，達(dá)成立法的統(tǒng)一。由于區(qū)域行政立法委員會的建立缺乏法律依據(jù)，無法通過法定程序保障此立法委員會人員產(chǎn)生、資金保障、法定職責(zé)、監(jiān)督制約等問題得以妥善解決，因此在現(xiàn)行法律體制下，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的設(shè)立存在很大的障礙。而葉必豐教授的觀點可以應(yīng)用于橫向協(xié)調(diào)機制的建立，各省市間的橫向協(xié)定應(yīng)注意：首先，大氣污染行政契約內(nèi)容應(yīng)該具體明確，并且不得違反相關(guān)的法律規(guī)定；其次，行政契約各方應(yīng)該履行契約規(guī)定的義務(wù)，違約的應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任；另外，行政契約的簽訂不得損害行政區(qū)劃、稅收等強行性法律規(guī)定。由于全國人大為非常設(shè)機構(gòu)，將大氣污染相關(guān)立法協(xié)調(diào)交由其制定，難以應(yīng)對大氣污染治理的緊迫性。國務(wù)院環(huán)保部制定的部門規(guī)章與地方性法規(guī)可能存在沖突，雖然《立法法》規(guī)定部門規(guī)章與地方性法規(guī)相沖突的，由國務(wù)院裁決，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)該適用地方性法規(guī)的適用地方性法規(guī)，認(rèn)為應(yīng)該適用部門規(guī)章的，提請全國人大裁決，但這是立法后沖突的解決方式。國務(wù)院被授權(quán)制定大氣污染聯(lián)防聯(lián)治區(qū)域協(xié)作立法后，由國務(wù)院牽頭對大氣污染進(jìn)行區(qū)域劃分，促成各省市間的橫向協(xié)作機制，對因地方利益而無法達(dá)成一致的大氣污染協(xié)定，由國務(wù)院進(jìn)行裁定。各省市對國務(wù)院的裁定不服的，可以向其申請復(fù)議一次。由于在大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的立法協(xié)調(diào)機制中，國務(wù)院被授權(quán)后實際上由環(huán)保部提出建議，因此，復(fù)議交由國務(wù)院法制辦審查較為合適。

加強大氣污染聯(lián)防聯(lián)治立法的備案審查機制有助于立法信息的交流，同時可有效地減少立法沖突。我國《立法法》對地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等的備案審查作出了規(guī)定，建立了備案審查機制，這不僅有利于法制監(jiān)督，同時有利于實現(xiàn)立法的公平正義，而且能夠有效地解決法律沖突，為立法協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。