馮丹陽(yáng)?吳文良

[摘 要]京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。為促進(jìn)三地一體化發(fā)展，保障京津冀地區(qū)的“藍(lán)天白云”“兩池清水”，各地區(qū)做出了很大貢獻(xiàn)，但仍面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)京津冀的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，應(yīng)考慮生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化協(xié)同發(fā)展的路徑，突破發(fā)展瓶頸，通過(guò)政府與市場(chǎng)相結(jié)合，探索和構(gòu)建京冀與津冀之間可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效區(qū)域合作機(jī)制，在全國(guó)樹(shù)立生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫蜆影濉?/p>

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展;生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)經(jīng)濟(jì);生態(tài)環(huán)境;生態(tài)文化

[中圖分類號(hào)]X2 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1674-0599（2019）06-0041-06

[基金項(xiàng)目]本文系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)研究項(xiàng)目“京津冀水安全與生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015TC035）的階段性研究成果。

京津冀是中國(guó)的“首都經(jīng)濟(jì)圈”，京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。京津冀生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展既是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。黨的十九屆四中全會(huì)提出，生態(tài)文明建設(shè)要“落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”[1]。水資源利用與水安全保障是京津冀協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)[2]，也是探討上下游地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾较颉？諝赓|(zhì)量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)成為北京市的一項(xiàng)新舉措，也會(huì)成為京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的新路徑。京津冀協(xié)同發(fā)展將會(huì)促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展互補(bǔ)互促，區(qū)域交通互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共建共享，其意義并不只限于發(fā)展本地區(qū)，它在探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，提高中國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力方面具有更為重要的意義。

一、生態(tài)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景

京津冀地區(qū)總面積為216萬(wàn)平方公里，北與遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)相接壤，西與山西省交界，南與河南、山東兩省相鄰，東緊傍渤海。京津冀城市土地利用以耕地為主，林地為輔，建設(shè)用地占有比重較大。京津冀地區(qū)森林資源匱乏，人均森林面積僅有07畝，是全國(guó)平均水平的30%，平均每公頃蓄積僅為全國(guó)平均水平的1/3，而且分布不均。據(jù)第七次全國(guó)森林資源普查結(jié)果，河北省是京津冀地區(qū)森林資源分布的主要區(qū)域，占三地區(qū)森林資源總量的8591%。京津冀地區(qū)水資源總量?jī)H占全國(guó)的086%，是典型的資源性缺水地區(qū)。目前京津冀地區(qū)的常住人口約占全國(guó)的81%。

京津冀三地各自承擔(dān)著不同的區(qū)域功能定位。北京市是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心，天津市是全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)和改革開(kāi)放先行區(qū)，河北省是全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。京津冀三地不僅是中國(guó)的政治文化中心，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具潛力、交通物流網(wǎng)絡(luò)最為密集的區(qū)域之一。

生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展需要盡快補(bǔ)齊的突出短板。[3]早在2014年，習(xí)近平在聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)就強(qiáng)調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是重大國(guó)家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。同年7月，《京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案》出臺(tái)，提出了五項(xiàng)基本原則：一是重點(diǎn)保護(hù)首都及周邊地區(qū)生態(tài)的原則，二是重點(diǎn)保護(hù)大氣和水環(huán)境的原則，三是空間開(kāi)發(fā)利用格局一體化原則，四是功能與用途管制原則，五是約束與激勵(lì)并重原則。2015年4月，中共中央政治局審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。生態(tài)環(huán)境的“外部性”決定了京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)必須區(qū)域共建，探索和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)協(xié)同的區(qū)域合作機(jī)制是京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化的基礎(chǔ)[4]，也是實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效途徑。

二、京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕厩闆r

（一）京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量狀況

京津冀地區(qū)西臨太行山山脈，北靠燕山山脈，東臨渤海，構(gòu)成復(fù)雜的山地、平原、城市和海陸地理環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，京津地區(qū)飽受風(fēng)沙危害，來(lái)自蒙古國(guó)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的荒漠沙塵跟隨氣流侵襲北京和天津。同時(shí)，受山谷風(fēng)和城市熱島環(huán)流的影響，華北地區(qū)大氣污染呈現(xiàn)面域擴(kuò)展、轉(zhuǎn)移和復(fù)合加重態(tài)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，京津冀地區(qū)的風(fēng)沙源治理和大氣污染防控任務(wù)并存。國(guó)家出臺(tái)了不同階段的政策來(lái)促進(jìn)大氣環(huán)境的改善、沙塵和霧霾天氣的減少。

2000年啟動(dòng)、2002年全面實(shí)施的京津風(fēng)沙源治理工程是黨中央、國(guó)務(wù)院為固土防沙、減少京津沙塵天氣而出臺(tái)的一項(xiàng)針對(duì)京津周邊地區(qū)土地沙化的治理措施。[5]P64-65此項(xiàng)工程包括北京、天津、河北、山西以及內(nèi)蒙古五省（市、自治區(qū)）的75個(gè)縣（旗），涉及沙化土地面積1012萬(wàn)km2，總面積為46萬(wàn)km2。2000年春季，中國(guó)北方地區(qū)連續(xù)發(fā)生多次較大的浮塵、揚(yáng)沙和沙塵暴天氣，引起了中央的重視，并指出防沙止漠刻不容緩，生態(tài)屏障勢(shì)在必建，決定實(shí)施京津風(fēng)沙源治理工程。

與此同時(shí)，京津冀地區(qū)大氣污染問(wèn)題一直不容樂(lè)觀。京津冀地區(qū)是中國(guó)大氣污染跨區(qū)域傳輸非常嚴(yán)重的區(qū)域，也是較早開(kāi)展大氣污染跨域協(xié)同治理實(shí)踐的地區(qū)。2010年5月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委等9大部委共同發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2019]33號(hào)）。在2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱《大氣十條》）中明確提出“建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問(wèn)題”，并將治理任務(wù)完成情況納入政府考核體系。區(qū)域發(fā)展不平衡、治理主體間的利益競(jìng)爭(zhēng)以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔У扔绊懥舜髿馕廴緟f(xié)同治理的積極性。[6]

（二）京津冀地區(qū)水安全現(xiàn)狀

水安全問(wèn)題是京津冀面臨的一大難題。京津冀地區(qū)處于半濕潤(rùn)向半干旱過(guò)渡的地帶，降水年內(nèi)分布不均，多年平均降水量在532—585 mm，約為長(zhǎng)三角地區(qū)的1/2，珠三角地區(qū)的1/3，且年際變幅很大。京津冀大部分屬于海河流域，多年平均水資源量250億m3，水資源總量為全國(guó)1%，人均水資源量?jī)H有286 m3，為全國(guó)平均水平的13%，遠(yuǎn)低于國(guó)際上人均500 m3的極度缺水線標(biāo)準(zhǔn)。京津冀地區(qū)水資源匱乏、地下水面臨著嚴(yán)重超采[7]，大約70億m3，近幾十年間形成了33萬(wàn)km2淺層地下水和48萬(wàn)km2深層地下水的超采區(qū)，也是全國(guó)最大的地下漏斗區(qū)。

多年來(lái)，河北省與山西省實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)布局，在推動(dòng)京津經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了貢獻(xiàn)。官?gòu)d水庫(kù)和密云水庫(kù)是北京的重要水源地，官?gòu)d水庫(kù)位于永定河上，密云水庫(kù)位于潮白河上，兩水庫(kù)上游流域面積的42%和75%在河北境內(nèi)。北京市入境水量的96%來(lái)自永定河和潮白河。為緩解北京水資源緊缺狀況，為保證北京市居民的一池清水，上游發(fā)源自河北和山西的各大水庫(kù)連續(xù)多年向京城調(diào)水。河北省張家口和承德地區(qū)為北京、天津等地的水安全作出了巨大貢獻(xiàn)，是京津冀地區(qū)最適合的“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”。 北京2003年開(kāi)始嘗試探索“退稻還旱”，獲得潮白河流域一瓢清水到京，理論上每年為北京輸水1 270萬(wàn)m3，十年近12億m3，保證了北京市居民的正常供水。而天津市在新中國(guó)成立后先后建設(shè)了引灤、引黃等水源工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了年調(diào)引灤水 10 億m3或 66億m3（視潘家口水庫(kù)蓄水情況），為保證天津市居民用水做出了貢獻(xiàn)。河北省從2015年開(kāi)始建立有利于節(jié)水壓采的補(bǔ)貼補(bǔ)助制度，對(duì)地下水嚴(yán)重超采區(qū)和限采區(qū)實(shí)施休耕輪作和退耕還林還濕的農(nóng)戶給予一定收益補(bǔ)償。2019年出臺(tái)的《關(guān)于地下水超采綜合治理的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)采取“節(jié)、引、調(diào)、補(bǔ)、蓄、管”6大重點(diǎn)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)到2022年，累計(jì)壓減地下水超采量516億立方米，回補(bǔ)地下水8—13億m3的采補(bǔ)平衡。

2014年開(kāi)始通水的南水北調(diào)中、東線工程為京津地區(qū)分別解決年調(diào)水124億m3和202億m3的用量。水利部根據(jù)南水北調(diào)、引黃、引灤、上游水庫(kù)、沿河再生水及其他水源等水源條件，通過(guò)加強(qiáng)水源合理調(diào)配與聯(lián)合調(diào)度，2019年計(jì)劃針對(duì)華北地區(qū)地下水超采生態(tài)補(bǔ)水約221億m3。南水北調(diào)之后雖然可以從一定程度上緩解華北地區(qū)的缺水現(xiàn)狀，但京津冀地區(qū)水資源短缺和地下漏斗問(wèn)題并不能從根本上消解。

（三）京津冀地區(qū)水土保持現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重。根據(jù)第一次全國(guó)水利普查水土保持情況普查成果，京津冀土壤侵蝕面積50534km2，占土地總面積的24%。水土流失造成土地退化，加劇洪澇、干旱、風(fēng)沙等自然災(zāi)害，造成河道和水庫(kù)淤積，并帶來(lái)面源污染。盡管京津冀地區(qū)實(shí)施了水土流失治理工程，累計(jì)治理水土流失面積4萬(wàn)余km2，但隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目增多，造成新的人為水土流失。

（四）京津冀地區(qū)生物多樣性現(xiàn)狀

自然保護(hù)區(qū)是維護(hù)生物多樣性的有效方式。京津冀地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)以森林類型為主，占該區(qū)域自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的5352%。國(guó)家森林公園數(shù)量最多，其次是國(guó)家濕地公園;北京地區(qū)分布較集中，河北南部主要分布在太行山一帶，北部分布較均勻。京津冀地區(qū)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)總面積35092km2，占京津冀總面積的162%。劃定紅線區(qū)域總面積42261km2。[8]

（五）京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策

為保障京津冀地區(qū)的大氣和供水質(zhì)量，國(guó)家制定了生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略。流域上游水源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，且水土流失嚴(yán)重，他們面臨的水土保持生態(tài)建設(shè)任務(wù)非常艱巨，投入資金僅靠地方財(cái)政難以解決，亟待制定相應(yīng)的補(bǔ)償政策。京津冀上風(fēng)口和下風(fēng)口、水源地和受水區(qū)之間有著直接密切的聯(lián)系，探索適宜的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以促進(jìn)風(fēng)源和水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，也是解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的有效途徑。2002年，北京、天津兩市全面啟動(dòng)實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理重大生態(tài)建設(shè)工程;2003年，京冀兩地開(kāi)始對(duì)張家口和承德地區(qū)履行密云水庫(kù)上游潮白河流域生態(tài)補(bǔ)償政策協(xié)議;2012年，北京市出臺(tái)政策對(duì)生態(tài)公益林每年補(bǔ)助600元/hm2;2013年，天津市開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工程;2016年，津冀也嘗試摸索灤河流域上游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[9];2018年6月，北京市印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，提出建立空氣質(zhì)量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。這些生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略與政策極大的促進(jìn)了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的全面鋪開(kāi)。

三、京津冀生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同發(fā)展中存在的問(wèn)題

生態(tài)補(bǔ)償也可以稱為生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境服務(wù)付費(fèi)，是一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償是其核心問(wèn)題。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古指出外部性形成的原因在于市場(chǎng)失靈，必須靠政府干預(yù)來(lái)解決;科斯認(rèn)為雙方產(chǎn)權(quán)不清是外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，因此要解決外部性問(wèn)題首先必須明確產(chǎn)權(quán)。庇古手段與外部性補(bǔ)償、科斯手段與產(chǎn)權(quán)明晰是生態(tài)補(bǔ)償理論的基礎(chǔ)。王金南等指出，狹義而言，生態(tài)補(bǔ)償指國(guó)際上生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的行為，或者增加污染者付費(fèi)和受益者補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容;廣義而言，生態(tài)補(bǔ)償指有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，不僅包括對(duì)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的手段，也包括與自然地域環(huán)境相關(guān)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。[10]京津冀地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同發(fā)展面臨著生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化各方面的困境。

（一）生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展存在的問(wèn)題

從生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展角度看待京津冀生態(tài)補(bǔ)償政策及實(shí)踐的現(xiàn)狀，主要有三地區(qū)發(fā)展不平衡、產(chǎn)權(quán)不明晰、地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償資金不足等問(wèn)題。

1.區(qū)域發(fā)展不平衡，“大城市病”突出。京津人均GDP是河北的2倍有余，三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制難以形成。公共服務(wù)水平和社會(huì)保障政策有較大落差，不能對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局形成有效引導(dǎo)和約束。[3]京津兩市資源有限卻承載著超負(fù)荷的人口數(shù)量和社會(huì)需求。河北省資源并不充沛，但作為京津的大后方，卻擔(dān)當(dāng)起資源供給的義務(wù)。三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還存在著不平衡不充分的現(xiàn)狀。

2.產(chǎn)權(quán)不明晰。這主要表現(xiàn)在對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)的劃定不夠清晰，并且對(duì)于使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能限制過(guò)多，不利于參與市場(chǎng)流動(dòng)。由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或權(quán)利的初始分配不同，造成了流域上下游發(fā)展權(quán)利事實(shí)上的不平等，這就需要一種補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的正外部性[11]。盡管中國(guó)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)逐步建立并發(fā)展起來(lái)，但交易市場(chǎng)發(fā)育程度較低，生態(tài)產(chǎn)品交易還處于“政府部門(mén)為主體、市場(chǎng)參與較少”的局面。

3.地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償資金不足。京津冀地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償資金投入不足，來(lái)自社會(huì)各方的資金投入占比更少。補(bǔ)償重點(diǎn)在流域和森林，對(duì)濕地、草原、荒漠和生物多樣性補(bǔ)償關(guān)注不夠。地區(qū)間補(bǔ)償試點(diǎn)推進(jìn)難，上游生態(tài)環(huán)境好、水質(zhì)好的地區(qū)積極要求補(bǔ)償，下游補(bǔ)償意愿不足。[12]P21而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式較單一。

（二）生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展中存在的問(wèn)題

從生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展角度看待京津冀一體化過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，主要是大氣環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源短缺和水環(huán)境水生態(tài)破壞嚴(yán)重、生態(tài)保護(hù)修復(fù)不到位以及缺乏補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制等等。

1.資源節(jié)約和綠色發(fā)展不充分，生態(tài)保護(hù)修復(fù)仍然不到位。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展和運(yùn)作模式在一定程度上還不能進(jìn)行根本改觀，比如密云水庫(kù)上游進(jìn)行了“退稻還旱”項(xiàng)目，并取得了一定成效，但還缺乏長(zhǎng)期全面的持續(xù)作業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)張承地區(qū)舊有耕作方式的改造。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型也不能一蹴而就，資源利用不合理現(xiàn)象仍然存在，綠色經(jīng)營(yíng)方式要最終取代原有生產(chǎn)模式還需假以時(shí)日。生態(tài)棲息地遭遇開(kāi)發(fā)困境，水土流失頻發(fā)，生物多樣性受到破壞。

2.大氣污染與水污染問(wèn)題突出。京津冀地區(qū)由于地理位置上的毗連性，處于同一生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)，彼此的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)活動(dòng)都會(huì)影響到整個(gè)區(qū)域的整體環(huán)境。京津冀的大部分地區(qū)空氣質(zhì)量堪憂，大氣污染治理的跨域協(xié)同還處于應(yīng)急式“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同模式，既與現(xiàn)行的制度有關(guān)，也取決于京津冀三地政府之間的利益博弈。[13]京津冀的大部分地區(qū)缺水嚴(yán)重，城市生態(tài)環(huán)境壓力巨大，如何實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用是亟待解決的問(wèn)題。京津冀地區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)廢水大量排放，是中國(guó)水污染最嚴(yán)重的地區(qū)，面臨著水質(zhì)型缺水與資源型缺水的雙重壓力。[14]流域范圍內(nèi)平原區(qū)普遍地表水?dāng)嗔鳎恋赝嘶?、濕地萎縮等生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重。

3.京津冀區(qū)域尚未形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償利益調(diào)節(jié)的長(zhǎng)效機(jī)制，生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同效應(yīng)不明顯。行政區(qū)劃的分割、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾、體制上的障礙等因素仍然比較突出，三地對(duì)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力各不相同，這使得京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展在三地仍然處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，難以降低區(qū)域整體資源消耗和污染排放強(qiáng)度，還存在顧此失彼的情況。環(huán)境監(jiān)管能力弱，在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力有待提高，常規(guī)監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式未全面鋪開(kāi)。

（三）生態(tài)文化協(xié)同發(fā)展中存在的問(wèn)題

從生態(tài)文化協(xié)同發(fā)展角度看待京津冀一體化過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)，主要是法制文化、公民環(huán)保責(zé)任和科技文化建設(shè)幾個(gè)方面有待完善。

1.生態(tài)法制文化有待完善。一些法規(guī)內(nèi)容相互重疊，缺乏可操作性，造成環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較突出，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)較為寬泛、分散，難以有力推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

2.公民生態(tài)環(huán)保責(zé)任意識(shí)淡漠。公民的用水消費(fèi)習(xí)慣及環(huán)保意識(shí)有待改變，生態(tài)文化素質(zhì)有待提高。節(jié)約水資源、綠色消費(fèi)、保護(hù)野生動(dòng)植物的意識(shí)還未形成，缺乏“我為人人，人人為我”的自覺(jué)意識(shí)。

3.生態(tài)科技文化建設(shè)有待提高。一些企業(yè)未將生態(tài)科技文化的理念融入到企業(yè)文化中去，資源節(jié)約和減量排污方面的資金和技術(shù)投入不足，缺乏先進(jìn)適用的綠色凈化技術(shù)，未能達(dá)到節(jié)水減排的要求。

四、京津冀生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同發(fā)展的路徑研究

國(guó)家發(fā)改委2018年8月提出了最新的解釋：生態(tài)補(bǔ)償簡(jiǎn)單地說(shuō)就是生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)價(jià)值提供地區(qū)給予補(bǔ)償，包括資金、項(xiàng)目、人才各方面的補(bǔ)償，讓這些生態(tài)保護(hù)地區(qū)或者生態(tài)價(jià)值提供地區(qū)有積極性，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞。京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同發(fā)展過(guò)程中要真正實(shí)現(xiàn)一體化，就要從生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化各方面尋找發(fā)展路徑。

（一）生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展路徑

要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，可以從政策協(xié)同保障機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度以及補(bǔ)償模式來(lái)研究其發(fā)展路徑。

1.進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和規(guī)劃，進(jìn)行資源的統(tǒng)籌和優(yōu)化配置，為生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。要牢固樹(shù)立大局觀、全局觀和戰(zhàn)略觀，貫徹落實(shí)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)京津冀資源環(huán)境一體化和生產(chǎn)力布局的區(qū)域優(yōu)化。雄安新區(qū)將與北京城市副中心形成“兩翼”聯(lián)動(dòng)，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供強(qiáng)勁的驅(qū)動(dòng)力，打造京津冀生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展新局面。

2.不以GDP論發(fā)展，開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度。加快推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)每年提供給人類的產(chǎn)品供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支撐服務(wù)等生態(tài)福祉進(jìn)行全部核算。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品付費(fèi)機(jī)制，應(yīng)加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格改革，擴(kuò)大資源稅范圍，逐步健全生態(tài)產(chǎn)品有償使用制度，使生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用能夠反映資源稀缺程度和對(duì)生態(tài)環(huán)境損害和修復(fù)成本。加快生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化，三大產(chǎn)業(yè)的核算過(guò)程應(yīng)考慮生態(tài)產(chǎn)品污染治理成本費(fèi)用和破壞成本費(fèi)用。

3.企業(yè)積極參與，鼓勵(lì)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償模式。根據(jù)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，牢固樹(shù)立生態(tài)經(jīng)濟(jì)理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中的決定性作用，加大生態(tài)技術(shù)研發(fā)投入，推動(dòng)環(huán)保工藝和技術(shù)創(chuàng)新。建立健全綠色標(biāo)識(shí)、綠色采購(gòu)、綠色金融、綠色利益分享機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)投資者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、水資源和水環(huán)境水生態(tài)保護(hù)、風(fēng)源水源區(qū)保護(hù)、退耕還林等領(lǐng)域積極探索生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制和新模式，并加強(qiáng)地方經(jīng)驗(yàn)推廣。

（二）生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展路徑

要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展，可以從生態(tài)產(chǎn)品供給和保障能力、生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局以及建立京津冀區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度來(lái)研究發(fā)展路徑。

1.提升生態(tài)產(chǎn)品供給和保障能力。生態(tài)產(chǎn)品包括提供有形供給服務(wù)的生態(tài)資源產(chǎn)品和提供生態(tài)安全、舒適和文化服務(wù)的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品。[15]P19比如，涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、減少災(zāi)害、生物多樣性維護(hù)等調(diào)節(jié)服務(wù)，干凈的水、清潔的空氣、宜人的環(huán)境、優(yōu)美的景觀（生態(tài)旅游）、安全的食品等舒適性需求。要對(duì)這些資源加以保護(hù)，比如在水資源短缺和水環(huán)境水生態(tài)破壞等方面下大力氣進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)，探明上游入水減少的原因，建設(shè)好張家口、承德上游的“生態(tài)水庫(kù)”，是保證首都水資源安全的一條可行路徑。

2.健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償制度，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和建立生態(tài)資源配置的市場(chǎng)化機(jī)制。同時(shí)構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。京冀之間實(shí)施的退稻還旱工程，北京市每年補(bǔ)貼5665萬(wàn)元支持河北張家口承德地區(qū)，共實(shí)施了103萬(wàn)畝稻改旱。而津冀地區(qū)在2016—2018的三年內(nèi)，河北、天津每年各出資1億元，中央財(cái)政每年補(bǔ)貼3億元，對(duì)上游的潘家口、大黑汀水庫(kù)進(jìn)行治理。但京津兩地都應(yīng)該考慮建立多樣化的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制[11]，對(duì)供水地區(qū)開(kāi)展長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐。

3.優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)的和諧發(fā)展。河北省承擔(dān)了較多工業(yè)企業(yè)的三廢排放污染控制的責(zé)任，京津地區(qū)應(yīng)該對(duì)此展開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償。從技術(shù)、資金、人員等各個(gè)方面進(jìn)行幫扶和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，加快當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，激發(fā)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力和活力，打造綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在生態(tài)扶貧的基礎(chǔ)上加速當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的提升，保障京津冀地區(qū)的“藍(lán)天白云、清水綠岸”為常態(tài)，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4.實(shí)施京津冀區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)、反饋、獎(jiǎng)懲制度。運(yùn)用已開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境5年評(píng)估和全國(guó)生態(tài)環(huán)境10年變化調(diào)查評(píng)估數(shù)據(jù)，按照國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)要求，對(duì)各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估。建立生態(tài)環(huán)境綠色基金，對(duì)于空氣質(zhì)量、河流水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，未達(dá)標(biāo)的地區(qū)給予一定懲罰，形成爭(zhēng)先達(dá)標(biāo)向好趨勢(shì)。

（三）生態(tài)文化協(xié)同發(fā)展路徑

要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)文化協(xié)同發(fā)展，可以從生態(tài)法制文化建設(shè)、生態(tài)行政的保障機(jī)制以及綠色惠民富民來(lái)研究其發(fā)展路徑。

1.完善生態(tài)法制文化建設(shè)。習(xí)近平不僅強(qiáng)調(diào)要“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”[16]，還指出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[17]。政府部門(mén)制定和實(shí)施環(huán)保法規(guī)的過(guò)程中應(yīng)與企業(yè)密切合作，使政府出臺(tái)的法規(guī)能有更好的合理性及適用性，使嚴(yán)格的生態(tài)治理制度建設(shè)和生態(tài)價(jià)值觀的建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。

2.構(gòu)建生態(tài)型政府，完善生態(tài)行政的保障機(jī)制。從源頭上改變傳統(tǒng)的發(fā)展方式，提高資源利用效率，構(gòu)建生態(tài)型政府，是中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的發(fā)展要求。在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)必須遵循自然生態(tài)發(fā)展規(guī)律，秉承生態(tài)優(yōu)先的原則，追求實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生和可持續(xù)發(fā)展。

3.實(shí)施生態(tài)產(chǎn)品綠色教育，生態(tài)補(bǔ)償文化惠民富民。良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。打造綠色產(chǎn)品文化品牌，提高受水區(qū)居民的節(jié)水意識(shí)，使供水區(qū)農(nóng)戶切實(shí)享受到生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)惠，不斷增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感、安全感，不斷推進(jìn)全體人民共同富裕。

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A Study of the Path for Ecological Compensation Coordinated?Development of Beijing，Tianjin and Hebei

FENG Dan-yang WU Wen-liang

（1.Center for Ecological Civilization，Chinese Academy of Environmental Science，Beijing 100012;2.School of Resources and Environment，China Agricultural University，Beijing 100193，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei is a major strategic decision made by the CPC Central Committee，and the protection of ecological environment is an important task for the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei.In order to promote the integrated development of the three regions and ensure the “blue sky and white clouds” and “two pools of clean water” in the Beijing-Tianjin-Hebei region，all regions have made great contributions，but still face serious practical problems.In view of the current situation and characteristics of the Beijing-Tianjin-Hebei region，we should consider the path of coordinated development of ecological economy，ecological environment and ecological culture，break through the bottleneck of development，explore and build a long-term cooperation mechanism for sustainable development between the Beijing-Hebei region and the Tianjin-Hebei region through the combination of government and market，and establish a typical example of ecological compensation in China.

Key words：coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region;ecological compensation;ecological economy;ecological environment;ecological culture

（責(zé)任編輯：鐘亞玲）