邊明慧

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083

一、對(duì)"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)"充當(dāng)起訴主體的理解與適用

根據(jù)“民事訴訟法”的規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是環(huán)境公益訴訟的起訴主體，并根據(jù)比較法的經(jīng)驗(yàn)，“機(jī)關(guān)”一詞應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)兩類(lèi)。[1]但在實(shí)踐中，因?yàn)榛痉ㄊ跈?quán)其他法律對(duì)“機(jī)關(guān)”一詞進(jìn)行具體規(guī)定，所以上述兩類(lèi)機(jī)關(guān)想要獲得起訴主體資格，還需要單行法的進(jìn)一步支持和相關(guān)配套制度的有力保障。

因此在2017年民事訴訟法修訂中，將人民檢察機(jī)關(guān)明確列為起訴主體，但同時(shí)限定了條件。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，在相關(guān)機(jī)關(guān)和組織不履行義務(wù)或不提起訟訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。但與此同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境受到破壞和資源保護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然性的起訴權(quán)，而是在主體不提起訴訟的情況時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能以環(huán)境訴訟的補(bǔ)充性起訴主體，履行一種督促和代負(fù)責(zé)提起訴訟。[2]

二、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的現(xiàn)實(shí)障礙和模式選擇

作為可以充當(dāng)環(huán)境公益訴訟主體的另一個(gè)重要“機(jī)關(guān)”，最高人民檢察院于2015年7月2日發(fā)布了相關(guān)報(bào)告，以落實(shí)中共十八屆四中全會(huì)改革要求。文件中規(guī)定了民事公益訴訟和行政公益訴訟中的試點(diǎn)案件、訴訟參與人、訴前程序、訴訟和訴訟請(qǐng)求的范圍。截至至2017年6月的兩年間，試點(diǎn)地區(qū)的檢察院共辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，涵蓋所有案件類(lèi)型。最終在2017年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改相關(guān)法律，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。

雖然目前從法律角度確立了檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的資格，但在最高人民檢察院姜建初檢察長(zhǎng)任總主編的民事訴訟法適用指導(dǎo)叢書(shū)中指出，檢察院不適合成為環(huán)境公益訴訟的起訴對(duì)象。[3]這也是有充分的道理的。

檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟的障礙。雖然檢察機(jī)關(guān)在介入環(huán)境公益訴訟方面擁有諸多優(yōu)勢(shì)，但從筆者看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟起訴主體也存在一些問(wèn)題：第一，對(duì)比國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與國(guó)外的檢察機(jī)關(guān)在法律地位及性質(zhì)上等各方面存在本質(zhì)區(qū)別，所以基于民事檢察制度所開(kāi)展的檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)不適宜在我國(guó)移植。作為法律監(jiān)督部門(mén)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟，就將面臨角色沖突的尷尬，同時(shí)也可能因?yàn)楸O(jiān)督者的這個(gè)特殊身份而影響法院最終的審判是否公正。第二，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職能主要是事后監(jiān)督，而非直接起訴。這一職能顯然不同于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，更適合作為保障措施使用，一旦檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟，將嚴(yán)重干涉當(dāng)事人的紀(jì)律處分權(quán)，造成公權(quán)干預(yù)私權(quán)的不利影響。第三，檢察機(jī)關(guān)雖然設(shè)有專(zhuān)門(mén)的民行部門(mén)，訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富，但并不具備環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性能力。并且從運(yùn)行情況看，在沒(méi)有確立檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益案件的直接起訴人資格之前，幾乎檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各類(lèi)機(jī)構(gòu)就已經(jīng)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，很難再承擔(dān)新的訴訟職能。第四，檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟需要制度的配合。但從目前來(lái)看，在這方面的障礙比行政機(jī)關(guān)更甚，如果另一方遭受損失或反訴，檢察院會(huì)面臨非常棘手的問(wèn)題。

檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的創(chuàng)新工作模式。綜合上述分析，筆者認(rèn)為應(yīng)弱化檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟的職能，可以借鑒法國(guó)“從當(dāng)事人”的模式，積極行使其作為訴訟參與者的權(quán)力。通過(guò)監(jiān)督起訴或支持起訴，從而達(dá)到參與環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的目的，繼續(xù)發(fā)揮公益代表人的作用。把檢察院的起訴只能作為最終救濟(jì)手段，并加以限制，積極運(yùn)用訴前救濟(jì)手段，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。

首先，檢察機(jī)關(guān)督促起訴訟是參與環(huán)境公益訴訟的有效手段?；A(chǔ)模式是：“在檢察機(jī)關(guān)行使其監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定有關(guān)機(jī)關(guān)能夠履行義務(wù)，可以使用檢察建議，督促其積極履行職責(zé)，糾正違法行為。[5]根據(jù)以上介紹，檢察機(jī)關(guān)督促的過(guò)程其實(shí)包含了督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和督促起訴兩個(gè)部分。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)以督促起訴方式參與環(huán)境公益訴訟的模式想要得到大范圍推廣，還要注意以下幾方面問(wèn)題：一是督促起訴的對(duì)象必須是依法負(fù)有維護(hù)環(huán)境公益職責(zé)，并通過(guò)民事訴訟法和一部分單行法規(guī)定從而享有環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的行政機(jī)關(guān)，民間公益組織因不負(fù)有公法義務(wù)而不被納入這一范圍。第二，在起訴之前，所有行政救濟(jì)都必須用盡，即上述行政機(jī)關(guān)完全符合環(huán)境公益訴訟的條件，但采取消極態(tài)度怠于起訴，且這種行為將給環(huán)境資源造成重大或進(jìn)一步損失。第三是督促起訴應(yīng)當(dāng)明確行為宗旨，將啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟作為工作的重心，一旦案件進(jìn)入訴訟程序，就不應(yīng)再以聯(lián)合辦案等理由影響行政機(jī)關(guān)行使訴訟當(dāng)事人權(quán)利或干擾法院做出獨(dú)立裁判。

其次，因督促起訴的對(duì)象被限定在公力主體范圍內(nèi)。因此，檢察院還需要通過(guò)支持起訴這種方式，參與更多的環(huán)境公益訴訟活動(dòng)。另外，因?yàn)橹С制鹪V行為屬于一種輔助性的救濟(jì)權(quán)利，所以原則上依當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)。一般限定在訴前階段，且強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)只能提供法律上的幫助，而不能成為當(dāng)事人的直接代理人。

三、總結(jié)

筆者綜合我國(guó)現(xiàn)行立法和各組織的發(fā)展?fàn)顩r，建議以“環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)為主體，后期加入環(huán)保組織，公民積極適度參與"的中國(guó)特色多元起訴主體間的序位安排。強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為訟訴參與人監(jiān)督環(huán)境職能部門(mén)履行職能，把檢察機(jī)關(guān)主要訴訟主體的職能作為最后救濟(jì)手段。同時(shí)，要明確檢察機(jī)關(guān)作為訴訟參與人的參加的時(shí)間、范圍、方式和限度，從而一方面保證參與的行為有法可依，能夠被法院和起訴主體接受；另一方面使其行為受到一定的約束，不會(huì)對(duì)正常的訴訟程序產(chǎn)生負(fù)面影響。尤其在環(huán)保機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的情況下，除了依靠環(huán)保組織的主動(dòng)介入，檢察機(jī)關(guān)的督促起訴作用也要發(fā)揮應(yīng)有作用，但這種作用的發(fā)揮必須依賴(lài)于法律的細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行事。