李發(fā)爾

11月15日下午，市十五屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《上海市志愿服務(wù)條例》的決定。讓“我為人人、人人為我”的理念深入人心，是本次修法重要的價(jià)值取向。

制定于2009年的《上海市志愿服務(wù)條例》是國(guó)內(nèi)較早出臺(tái)的地方性志愿服務(wù)法規(guī)之一。2017年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了行政法規(guī)《志愿服務(wù)條例》。對(duì)照新的上位法，對(duì)本市地方性法規(guī)作出適應(yīng)性的修改，理所應(yīng)當(dāng);與此同時(shí)，鞏固本市志愿服務(wù)發(fā)展的制度成果，為新一輪志愿服務(wù)的廣泛深入開(kāi)展提供制度框架，亦是本次修法的應(yīng)有之義。

志愿服務(wù)立法是將社會(huì)主義核心價(jià)值觀有效融入的弘德之法，也是保障志愿者和志愿服務(wù)對(duì)象利益、推崇和倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神之法。順應(yīng)廣大志愿者和志愿服務(wù)組織的訴求，市人大法制委、常委會(huì)法工委在修改過(guò)程中赴市志愿者協(xié)會(huì)舉行小型聽(tīng)證會(huì)。會(huì)上，兩個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題引發(fā)了熱議。

熱點(diǎn)一：

如何保障未成年人志愿者的合法權(quán)益？

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，未成年人經(jīng)其監(jiān)護(hù)人同意或者其監(jiān)護(hù)人陪同，可以參加與其年齡、智力、身心狀況等相適應(yīng)的志愿服務(wù)活動(dòng)。未成年人參加志愿服務(wù)活動(dòng)的實(shí)際需求是廣泛存在的，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，鼓勵(lì)未成年人父母或者其他監(jiān)護(hù)人與未成年人共同參加志愿服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)家庭式志愿服務(wù)。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，未成年人經(jīng)監(jiān)護(hù)人同意可以參加符合其身心特點(diǎn)的志愿活動(dòng)，應(yīng)規(guī)定組織者承擔(dān)一定的安全保障義務(wù)。第四種意見(jiàn)認(rèn)為，志愿服務(wù)條例中不必強(qiáng)調(diào)規(guī)定組織者的安全保障義務(wù)，這樣會(huì)抑制志愿活動(dòng)組織者招收未成年志愿者。

修改決定對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)，認(rèn)為志愿服務(wù)的精神是“奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步”，開(kāi)展志愿服務(wù)沒(méi)有年齡限制、沒(méi)有身份之分。未成年志愿者參與志愿活動(dòng)，既是教育教學(xué)之所需，也有助于培育核心價(jià)值觀。從這個(gè)意義上可以說(shuō)，參加志愿服務(wù)、學(xué)雷鋒做好事，是未成年人一項(xiàng)應(yīng)有的權(quán)利。然而，未成年人畢竟心智未全，大多尚不具有完全民事行為能力，法規(guī)為參加志愿服務(wù)的未成年人設(shè)定一定的保護(hù)規(guī)則，實(shí)屬必要。

從未成年人參加的志愿服務(wù)活動(dòng)來(lái)看，大體有以下三種情形：一是未成年人自行參與，二是家庭組織開(kāi)展，三是他人（包括學(xué)校、社區(qū)、志愿服務(wù)組織等）組織開(kāi)展。對(duì)于第一種情形，此類未成年人往往已具有一定的行為能力和認(rèn)知水平，從事力所能及的志愿服務(wù)活動(dòng)符合其實(shí)際情況，志愿服務(wù)對(duì)象也可視情接受或者謝絕服務(wù)，法規(guī)直接作出調(diào)整并不合適。對(duì)于第二種情形，家長(zhǎng)是未成年人的最佳保護(hù)者，法規(guī)亦無(wú)介入之必要。對(duì)于第三種情形，未成年人基于他人的組織參與志愿服務(wù)的，涉及三方主體，即活動(dòng)組織者、未成年人、未成年人的監(jiān)護(hù)人，其中未成年人應(yīng)為權(quán)利主體，活動(dòng)組織者應(yīng)為義務(wù)主體，未成年人的監(jiān)護(hù)人兼具權(quán)利主體和義務(wù)主體的雙重屬性?；谶@一認(rèn)識(shí)，法規(guī)賦予組織者適當(dāng)?shù)牧x務(wù)，包括組織的志愿服務(wù)活動(dòng)須符合未成年人身心特點(diǎn)、在活動(dòng)中落實(shí)安全保障措施。

此外，法規(guī)還要求，組織未成年人參加志愿服務(wù)活動(dòng)要征得其監(jiān)護(hù)人同意，這一規(guī)定落實(shí)了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)義務(wù)，是組織未成年人參與志愿服務(wù)活動(dòng)的合法性判斷規(guī)則，也是由此引發(fā)的相關(guān)法律責(zé)任分配的衡量規(guī)則。

熱點(diǎn)二：

如何給予具有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者以優(yōu)待？

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，給予有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者優(yōu)待和便利，可以鼓勵(lì)全社會(huì)更多地參與志愿服務(wù)活動(dòng)。給予優(yōu)秀志愿者的優(yōu)待和便利，應(yīng)當(dāng)考慮到志愿者的需求，注重人文關(guān)懷。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者應(yīng)該給予優(yōu)待，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)各單位在自身能力范圍內(nèi)結(jié)合實(shí)際提供優(yōu)待和便利。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)志愿者的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)把握好優(yōu)待形式，涉及民眾面比較大的公共服務(wù)不建議采取優(yōu)先的形式。第四種意見(jiàn)認(rèn)為，要充分考慮給予優(yōu)秀志愿者優(yōu)待措施的操作性，特別是優(yōu)先就醫(yī)等具體的優(yōu)待措施，如果相關(guān)部門無(wú)法將其落地實(shí)施，則不建議列入法定的優(yōu)待措施。第五種意見(jiàn)認(rèn)為，支持精神鼓勵(lì)為主的激勵(lì)機(jī)制，志愿者也更在乎精神激勵(lì)，更需要的是身份認(rèn)同感。

這個(gè)問(wèn)題是各方面關(guān)注的熱點(diǎn)，市人大法制委、常委會(huì)法工委認(rèn)為，讓志愿精神得到弘揚(yáng)，讓志愿者得到社會(huì)關(guān)愛(ài)，讓“為他人送溫暖、為社會(huì)作貢獻(xiàn)”的理念深入人心，是志愿服務(wù)立法重要的價(jià)值取向。廣大志愿者不求回報(bào)地參與志愿服務(wù)活動(dòng)，是志愿精神的生動(dòng)體現(xiàn);以立法的方式完善志愿者激勵(lì)機(jī)制，則是弘揚(yáng)志愿精神的重要保障。修改決定從本市實(shí)際出發(fā)，從多方面完善志愿者激勵(lì)機(jī)制出發(fā)，提出對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者，在其本人需要志愿服務(wù)時(shí)予以優(yōu)先安排;鼓勵(lì)有關(guān)單位在同等條件下優(yōu)先招錄有良好志愿服務(wù)的志愿者;鼓勵(lì)有關(guān)方面根據(jù)自身能力和實(shí)際情況為志愿者提供優(yōu)待;對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)表現(xiàn)突出的志愿者和志愿服務(wù)組織，給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì);建立志愿服務(wù)領(lǐng)域信用信息歸集機(jī)制，依法給予信用激勵(lì)。

市人大法制委、常委會(huì)法工委認(rèn)為，賦予部分志愿者在升學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、享受公共服務(wù)等方面獲得優(yōu)待是否合理、可行，要考慮與公共服務(wù)資源稀缺性、供給公平性等的關(guān)系，要考慮優(yōu)待措施和志愿服務(wù)無(wú)償性公益性的關(guān)系，要考慮志愿者優(yōu)待與其他先進(jìn)群體的撫恤和優(yōu)待形成合理梯度，要考慮優(yōu)待措施的社會(huì)影響和實(shí)際操作性，要考慮優(yōu)待權(quán)這一制度安排涉及的第三人利益和對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)可能造成的負(fù)擔(dān)。

基于此，法規(guī)秉持了志愿服務(wù)的價(jià)值取向，提倡社會(huì)互助型的關(guān)愛(ài)、反對(duì)“等價(jià)有償”式的回報(bào)，鼓勵(lì)社會(huì)各方面根據(jù)自身能力和實(shí)際情況為有良好服務(wù)記錄的志愿者給予優(yōu)待和回饋，傳遞感恩、互助的正能量。

作此安排后，對(duì)于如何界定“良好志愿服務(wù)記錄”的難題，也就可以作更為靈活務(wù)實(shí)地處理。因?yàn)榇藭r(shí)的“良好志愿服務(wù)記錄”已經(jīng)淡化了其客觀標(biāo)準(zhǔn)的色彩，突出表達(dá)的是一種價(jià)值層面的倡導(dǎo)，無(wú)需進(jìn)行量化般精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)。為此，法規(guī)刪去了草案中“良好志愿服務(wù)記錄”行政認(rèn)定規(guī)則的授權(quán)條款，還權(quán)給對(duì)志愿者作出優(yōu)待的機(jī)構(gòu)，由它們綜合各方面情況作出個(gè)性化的判斷，更為契合弘揚(yáng)“我為人人、人人為我”社會(huì)氛圍之旨趣。