劉博覽

摘要：2019年5月7 9，司法部下發(fā)關(guān)于《開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案》的通知，確定在13個省（市）和公安部、自然資源部等5個國務(wù)院部門中開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作。為落實(shí)通知精神，持續(xù)推進(jìn)“減證便民”行動，自然資源部也于近期選擇了非公證繼承這個不動產(chǎn)登記領(lǐng)域的“痛點(diǎn)”，開展告知承諾制的試點(diǎn)工作，可以說是不動產(chǎn)登記制度的重要創(chuàng)新舉措。試點(diǎn)工作的成效將為各地登記機(jī)構(gòu)提供有益的借鑒，但同時作為一項(xiàng)新生制度，推行后不可避免地存在一定法律風(fēng)險，擬結(jié)合訴訟工作的經(jīng)驗(yàn)，對其中存在的問題作初步探討，以期進(jìn)一步推動制度的完善。

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）11-0054-56 收稿日期：2019-09-15

1告知承諾制應(yīng)用于不動產(chǎn)繼承登記符合“放管服”改革理念

告知承諾制作為對傳統(tǒng)行政審批方式的一項(xiàng)創(chuàng)新，在“人世”之初由上海浦東新區(qū)率先實(shí)行，最先試行于企業(yè)登記，逐漸擴(kuò)展至衛(wèi)生、工商、環(huán)保等范圍，取得了良好的社會效果。實(shí)踐證明，告知承諾制降低了行政管理成本，提高了行政效率，便利了申請人辦事，從源頭上預(yù)防腐敗，實(shí)現(xiàn)了政府從傳統(tǒng)管制型審批到現(xiàn)代契約化管理的轉(zhuǎn)變，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和建設(shè)法治政府的要求，因此得到各級政府和行政部門大力倡導(dǎo)。黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，不斷推進(jìn)“放管服”改革，將告知承諾制的實(shí)施范圍涵蓋于行政審批的大多數(shù)事項(xiàng)，取得了突破性進(jìn)展。

2016年司法部廢止了1991年下發(fā)的《司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》后，申請不動產(chǎn)繼承登記不再要求強(qiáng)制公證，由于辦理難度大，多數(shù)地區(qū)都存在畏難情緒因而推進(jìn)緩慢，成為了人民群眾辦事的“梗阻”問題。自然資源部將此項(xiàng)工作作為試點(diǎn)推進(jìn)，是在現(xiàn)行登記制度和法律框架下一次務(wù)實(shí)的創(chuàng)新和有益的探索，對提高登記效率，促進(jìn)行政部門職能轉(zhuǎn)變具有積極意義。

2試點(diǎn)方案實(shí)施可能面臨的法律風(fēng)險

不動產(chǎn)繼承涉及的民事法律關(guān)系眾多，以及被繼承人死亡導(dǎo)致一些證據(jù)無從核實(shí)、家庭關(guān)系復(fù)雜多樣等因素，一直是不動產(chǎn)登記的難點(diǎn)。試點(diǎn)方案要求，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)以書面形式將規(guī)定的死亡證明、親屬關(guān)系證明一次性告知申請人，申請人確實(shí)難以獲取上述證明材料的，可以對證明材料所證明事項(xiàng)作出書面承諾并愿意承擔(dān)法律責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)即可依據(jù)該書面承諾辦理繼承登記。從以上具體內(nèi)容看，存在以下風(fēng)險點(diǎn)。

2.1法律依據(jù)不足

不動產(chǎn)登記作為一項(xiàng)物權(quán)確認(rèn)和公示制度，與行政許可等告知承諾制廣泛使用的行政事項(xiàng)有很大區(qū)別。《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定，因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書。不動產(chǎn)登記嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定收取材料，申請人提交材料的真實(shí)性和有效性是登記的前提和基礎(chǔ)，如依據(jù)書面承諾即可代替證明材料，該方式是否有法律依據(jù)作支撐，或者說在現(xiàn)行司法體系中該書面承諾方式是否得到承認(rèn)，建議進(jìn)一步研究。

2.2行政訴訟時法院可能認(rèn)定登記機(jī)構(gòu)規(guī)避審查義務(wù)。導(dǎo)致不利結(jié)果

《物權(quán)法》第12條規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)，《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第1.8.6條對繼承登記審查程序作出了嚴(yán)格規(guī)定，并賦予相應(yīng)的調(diào)查權(quán)限。實(shí)際上在強(qiáng)制公證取消后，依照上述規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)和公證審查標(biāo)準(zhǔn)就具有高度相似性，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人死亡情況的真實(shí)性、法定繼承人的范圍、親屬關(guān)系等進(jìn)行審查，必要時還須通過發(fā)函等方式進(jìn)行調(diào)查。而告知承諾制與法定審查方式不一致，只對書面承諾和能夠提供的材料進(jìn)行審查，而法院在審理不動產(chǎn)行政案件時，以法律法規(guī)設(shè)定的內(nèi)容作為判斷登記機(jī)構(gòu)是否盡到“合理審慎”審查義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，如僅提交書面承諾，而缺少其他證明材料，則法院極有可能認(rèn)定登記機(jī)構(gòu)未充分履行法定職責(zé)，不符合審查的合法性原則，進(jìn)而判決敗訴。

2.3擴(kuò)大自由裁量權(quán)的使用可能導(dǎo)致登記錯誤

對于登記機(jī)構(gòu)來說，申請人提供的材料只要能夠滿足登記的形式要件就是充分的，只要登記材料沒有明顯的瑕疵就是符合規(guī)定的。而對于申請人來說，總是傾向于免除自身提交證明材料的義務(wù)。在實(shí)務(wù)操作中如何認(rèn)定申請人“確實(shí)難以獲取證明材料”就擴(kuò)大了自由裁量空間，遇到一些惡意申請人，即使能想辦法獲取證明材料，卻隱瞞事實(shí)聲稱通過多種渠道無法獲取，作為登記人員難以核實(shí)，且目前登記機(jī)構(gòu)與公安、金融、稅務(wù)等部門尚未建立信息共享平臺，在審核時難以通過該機(jī)制對申請主體信用情況、犯罪記錄、納稅記錄等信息進(jìn)行核實(shí)，增加了審查難度，容易造成制度的誤用。

3因繼承登記引發(fā)的行政訴訟案例

3.1李某訴登記機(jī)構(gòu)不予受理告知書案

基本案情：原告李某的父親李某平亡故后，原告于2018年4月，就其父親名下房屋申請辦理繼承轉(zhuǎn)移登記，提交了民事判決書、被繼承人李某平的死亡證明、繼承關(guān)系證明、不動產(chǎn)權(quán)證書等材料。登記機(jī)構(gòu)查驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，其提交的民事判決書載明，被繼承人李某平生前育有一非婚生子，根據(jù)《繼承法》第10條規(guī)定，屬于法定繼承人。經(jīng)查驗(yàn)和詢問等，原告表示被繼承人的非婚生子無法找到。由于申請人的缺失，登記機(jī)構(gòu)向原告發(fā)出不動產(chǎn)登記不予受理告知書，李某不服遂訴至法院。

法院審理時，原告訴稱，民事判決書中雖寫明有非婚生子，但根據(jù)其調(diào)查和尋訪，無法找到該人存在的其他證據(jù)，而且該判決書作出所依據(jù)的筆錄上也有矛盾之處，目前時間相隔久遠(yuǎn)，窮盡一切方式都無法找到此人，影響到其權(quán)益。目前原告已提起民事訴訟，該案中止審理。

3.2湯某訴登記機(jī)構(gòu)不予受理告知書案

基本案情：涉案房屋登記在湯某富名下，湯某系其子。2018年6月原告湯某申請涉案不動產(chǎn)的繼承轉(zhuǎn)移登記時，提交了申請書、身份證明、不動產(chǎn)權(quán)屬證書、死亡證明等材料。并提供了當(dāng)?shù)毓簿殖鼍叩膽艏畔⒆C明及當(dāng)?shù)貦n案館出具的湯某富婚姻檔案，以此認(rèn)為其是湯某富的唯一繼承人。但是無法提供湯某富父母的任何資料。為此，登記機(jī)構(gòu)以繼承證明材料不齊全作出不予受理，原告不服，提起訴訟。

登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為，且不論湯某富的婚姻及可能有其他子女的情況，根據(jù)《繼承法》規(guī)定，湯某富的父母是第一順序繼承人，從原告提供的資料中，對于湯某富父母狀況無任何的資料反映。僅以公安局出具的戶籍信息證明及檔案館出具的湯某富婚姻檔案，認(rèn)為其是唯一繼承人明顯欠妥。該案審理過程中經(jīng)法院調(diào)解，湯某答應(yīng)進(jìn)一步提供材料，登記機(jī)構(gòu)為其辦理繼承登記，湯某撤訴。

3.3以上兩個案件的研討焦點(diǎn)

李某案中，登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)申請人提交的民事判決書載明被繼承人李某平生前育有一非婚生子的情況，據(jù)《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第1.8.6.2條，受理繼承登記前應(yīng)由全部法定繼承人共同到登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行繼承材料查驗(yàn)和詢問。因繼承人缺失而作出不予受理決定。

湯某案中，因其提交的材料不符合繼承登記的收件要求，據(jù)此向其發(fā)出不予受理告知書。

如果以上案件適用告知承諾制，則可使其作出書面承諾后為其辦理，免于訴訟，但又引發(fā)三個問題：一是登記機(jī)構(gòu)往往通過對申請材料進(jìn)行交叉印證發(fā)現(xiàn)其中的矛盾之處，如申請人無法解釋或證實(shí)的，是否都可以適用書面承諾方式？二是如果材料中顯示的情況屬實(shí)，今后第三人主張權(quán)利的，登記機(jī)構(gòu)依然無法免于訴累。三是申請人如作出虛假承諾，或?qū)嶋H無法履行其承諾，發(fā)生登記錯誤后并不能免除登記機(jī)構(gòu)未履行審查義務(wù)的法律責(zé)任，同樣給登記機(jī)構(gòu)帶來了法律風(fēng)險。

綜上所述，除方案中提出的信息共享、失信懲戒等制度外，在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，還應(yīng)注重與各級法院的溝通協(xié)調(diào)，就該制度的法律地位以及可能產(chǎn)生行政訴訟后的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)加深溝通。同時，建議在制定相關(guān)法律法規(guī)時，將該制度進(jìn)一步確認(rèn)和規(guī)范，以逐步完善此項(xiàng)制度，保障其順利施行。