羅建章

2019年2月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，強調(diào)了“加大商業(yè)銀行對鄉(xiāng)村振興支持力度”，明確要求中國農(nóng)業(yè)銀行要強化面向三農(nóng)、服務城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略定位，進一步改革和完善三農(nóng)金融事業(yè)部體制機制，加大對縣域地區(qū)的信貸投放，逐步提高縣域存貸比并保持在合理的范圍內(nèi)。與之呼應的是2019年“中央一號文件”，提出“研究制定商業(yè)銀行三農(nóng)事業(yè)部績效考核和激勵的具體辦法，鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度”。?

三農(nóng)金融事業(yè)部在緩解農(nóng)村金融供給不足發(fā)揮了重要作用。自2008年中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部（以下簡稱“三農(nóng)金融事業(yè)部”）設立以來，中國農(nóng)業(yè)銀行在三農(nóng)和縣域市場的貸款投放每年以11.37%的速度增長，十年累計投放25.94萬億元。三農(nóng)金融事業(yè)部的資金投放決策受到組織結構張力的影響，改革和完善三農(nóng)金融事業(yè)部的體制機制，激勵三農(nóng)金融事業(yè)部更好地服務三農(nóng)領域和縣域經(jīng)濟，需要重視三農(nóng)金融事業(yè)部中的組織結構張力。

事業(yè)部制、多元目標與執(zhí)行張力的產(chǎn)生

三農(nóng)金融事業(yè)部的總分行結構

三農(nóng)金融事業(yè)部改革是中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革的一大亮點，中國農(nóng)業(yè)銀行也是首個在縣域和三農(nóng)業(yè)務上采取事業(yè)部制組織結構的大型國有商業(yè)銀行。從2008年三農(nóng)金融事業(yè)部改革，到2015年三農(nóng)金融事業(yè)部覆蓋農(nóng)業(yè)銀行全國縣域支行，再到近年來三農(nóng)金融事業(yè)部在服務三農(nóng)和縣域經(jīng)濟，十年間，中國農(nóng)業(yè)銀行逐漸形成了以管理邊界“縣域+涉農(nóng)”、組織結構“部門+中心”、治理機制“雙委員會+雙線考核”、支持政策“內(nèi)部+外部”、監(jiān)測評價“定性+定量”、管理機制“六個單獨”為特征的三農(nóng)金融事業(yè)部管理體制機制。

總行層面，中國農(nóng)業(yè)銀行在董事會設立三農(nóng)金融發(fā)展委員會，主要負責推動全行三農(nóng)金融業(yè)務發(fā)展，審議三農(nóng)金額業(yè)務的戰(zhàn)略計劃、政策和基本管理制度;在高級管理層設立三農(nóng)及普惠金融事業(yè)部管理委員會，主要負責落實董事會有關三農(nóng)金融業(yè)務的戰(zhàn)略規(guī)劃、決策及具體計劃，履行績效考評等管理職能，協(xié)調(diào)三農(nóng)金融業(yè)務發(fā)展中的重大問題;設立三農(nóng)金融事業(yè)總部，下轄“三部八中心”，對三農(nóng)金融業(yè)務實施專業(yè)化經(jīng)營和管理。三農(nóng)金融事業(yè)部實行總裁負責制，行長擔任三農(nóng)金融事業(yè)部總裁和管理委員會主任。

分行層面，農(nóng)業(yè)銀行在一、二級分行分別設立三農(nóng)金融事業(yè)部，作為三農(nóng)金融業(yè)務基本經(jīng)營單元的管理機構，負責開展各項三農(nóng)金融業(yè)務?？傂袑θr(nóng)金融事業(yè)部授權經(jīng)營，賦予其相對獨立的經(jīng)營自主權。在三農(nóng)金融事業(yè)部內(nèi)部實行逐級授權經(jīng)營，明確經(jīng)營責任。三農(nóng)金融事業(yè)部在執(zhí)行全行統(tǒng)一的管理政策制度基礎上，在信貸管理、資源配置、績效考核、風險管理等方面實施差異化的管理體制。

不同條線下的多元目標

結合總行與分行兩個層面來看，事業(yè)部制下的縣域支行至少面臨著來自組織結構中不同條線的三個目標。一是支農(nóng)性目標，來自于三農(nóng)事業(yè)總部/三農(nóng)金融發(fā)展委員會這一條線;二是安全性目標，是“總行——分行——支行”這一條管理條線賦予的;三是盈利性目標，來自于縣域支行自身條線考核的要求。

事業(yè)部制的組織結構在一定程度上避免了職能部門制的多重“委托——代理”問題，在三農(nóng)金融事業(yè)部的組織架構下，存在“組織結構——多元目標——資金投向”的傳導路徑。由于組織結構中不同條線主體賦予的目標不同，由此產(chǎn)生了三農(nóng)金融事業(yè)部的組織結構張力。

支農(nóng)性目標來自于三農(nóng)事業(yè)總部條線，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)銀行響應國家支農(nóng)支小的號召。三農(nóng)金融事業(yè)部的設立一方面是為了開拓縣域藍海市場，另一方面是為了響應國家政策的號召，加大三農(nóng)領域的金融服務力度。具體來看，包括如“擴大普惠型涉農(nóng)貸款規(guī)模，提高普惠型涉農(nóng)貸款增速”等具有“規(guī)模沖動”和“速度情結”的目標。

安全性目標來自于農(nóng)業(yè)銀行總分層級條線，表現(xiàn)為防范金融風險的要求。三農(nóng)事業(yè)部的縣域貸款審批權限仍停留在與業(yè)務一線距離較遠的省級和地市級層面，在強行政管控的背景下，三農(nóng)金融事業(yè)部的設立未能從根本上克服業(yè)務流程過長的“大銀行模式”弊端。此外，三農(nóng)金融事業(yè)部通過試點評估后，三農(nóng)金融事業(yè)總部旨在“擴大縣域支行的網(wǎng)點布局”，具有“重單元、輕業(yè)務”的特征。農(nóng)業(yè)銀行是國有商業(yè)銀行中在縣域分支機構最多的機構，這主要得益于三農(nóng)金融事業(yè)部在全國縣域的全面鋪開。

盈利性目標來自于縣域支行條線，表現(xiàn)為縣域支行三農(nóng)金融事業(yè)部需要提高自身資本盈利率的目標。與普惠型涉農(nóng)貸款的增長率這一支農(nóng)性目標相比，凈利潤增長率與凈息差是衡量事業(yè)部經(jīng)理績效的關鍵指標。

從三農(nóng)金融事業(yè)部監(jiān)管指標的設置來看（見表1），體現(xiàn)了對多元目標的部分兼顧與變通。監(jiān)管指標中要求“三農(nóng)金融業(yè)務資產(chǎn)/負債在全行資產(chǎn)/負債的占比”不低于當年水平，“普惠型涉農(nóng)貸款增速”不低于全行貸款平均增速，反映了支農(nóng)性目標;“存貸比”“不良貸款率”低于5%，“撥備覆蓋率”不低于60%，反映了安全性目標;“成本收入比”不高于50%，“資本回報率”不低于0.5%，反映了盈利性目標。

多目標沖突與張力的產(chǎn)生

組織結構張力指目標執(zhí)行者對多元目標作出的綜合反饋。組織結構張力存在于多元目標之中，三個目標各自決定的資金投放方向存在明顯的不一致，三個方向的彼此相互作用的合力則是組織結構張力。舉例來說，縣域支行三農(nóng)金融事業(yè)部面臨著支農(nóng)性目標和盈利性目標，需要平衡支農(nóng)任務要求與支行考核要求。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資具有長期性、高風險性及低盈利性，與資本投資追求的安全性、流動性及盈利性相悖，因此縣域支行三農(nóng)金融事業(yè)部有動機將資金投向非農(nóng)領域，以獲得更高的資本盈利率，抑或通過閑置資金的方式來降低經(jīng)營風險，以滿足風險監(jiān)管要求。可見，在組織結構張力下，資金無論是投放到非農(nóng)領域還是閑置，都偏離了三農(nóng)金融事業(yè)部的設立初衷。

如表1所示，三農(nóng)金額事業(yè)部的具體實施情況受到了組織結構張力的影響。首先，帶有支農(nóng)性目標的“三農(nóng)金融業(yè)務資產(chǎn)/負債的占比”在試點期間能夠很好地滿足《三農(nóng)金額事業(yè)部改革試點實施方案》中“不低于當年平均水平”的要求，但在全面推廣后難以兼顧。其次，帶有安全性目標的存貸比、不良貸款率及撥備覆蓋率等指標，在《農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部貸款減值和呆帳核銷管理辦法》等條例的嚴格要求下，具體實施情況得到了不斷加強。尤其是在風險防范力度加強的背景下，通過利差收窄和審慎集體撥備等方式，不良貸款率受到了嚴格的控制，安全性的風險指標壓力過大，影響三農(nóng)業(yè)務真實風險水平。最后，帶有盈利性的成本收入比、資本回報率等指標，在《縣域支行領導班子領導干部年度考核辦法》指引下，通過不斷厘清三農(nóng)金融業(yè)務邊界，調(diào)整統(tǒng)計口徑（如2009年“涉農(nóng)貸款投放額”調(diào)整為“發(fā)放貸款和墊款總額”、2012年“三農(nóng)金融業(yè)務”調(diào)整為“縣域金融業(yè)務”），使得具體實施情況滿足監(jiān)管要求。

從整體來看，在組織結構張力影響下，農(nóng)業(yè)銀行提出了“雙輪驅動、城鄉(xiāng)同吃、左右逢源”的發(fā)展戰(zhàn)略，一手在城市“紅?！敝\發(fā)展，另一手在縣域“藍?！敝袚尩乇P，嚴格把控安全性目標與盈利性目標，縣域事業(yè)部績效考核的約束作用大于激勵作用，使得三農(nóng)金融事業(yè)部的支持三農(nóng)、服務縣域初衷在勉力維持。

組織結構張力與政策執(zhí)行策略的選擇

“面向三農(nóng)”是農(nóng)業(yè)銀行一致堅持的市場定位。積極響應國家政策號召，金融服務三農(nóng)領域和縣域經(jīng)濟是三農(nóng)金融事業(yè)部近年來的發(fā)展特征?？h域支行三農(nóng)金融事業(yè)部作為農(nóng)村金融政策的直接執(zhí)行者，政策效果是否達到政策制定的預期，很大程度取決于三農(nóng)金融事業(yè)部的政策執(zhí)行策略，而組織結構張力又常常決定了三農(nóng)金融事業(yè)部的政策執(zhí)行方式的選擇。

根據(jù)“組織結構——多元目標——資金投向”的傳導路徑，一項農(nóng)村金融政策的執(zhí)行，將經(jīng)過“農(nóng)行總行——一級分行——二級分行——縣域支行（三農(nóng)金融事業(yè)部）”，組織結構張力在執(zhí)行策略的選擇起到了關鍵作用。

如果組織結構張力與支農(nóng)性目標的資金投放方向一致，傳導路徑上的利益時一致的，作為政策直接執(zhí)行者的三農(nóng)金融事業(yè)部將會選擇忠實執(zhí)行農(nóng)村金融政策，實現(xiàn)政策制定預期的效果。

如果三農(nóng)金融事業(yè)部需要兼顧上級監(jiān)管機構的安全性目標或三農(nóng)、縣域業(yè)務的盈利性目標，三個目標產(chǎn)生的合力將偏離支農(nóng)性目標的資金投放方向。在這種組織結構張力作用下，三農(nóng)金融事業(yè)部將采取變通執(zhí)行的方式，其執(zhí)行結果或許在一定程度上調(diào)和三大目標的沖突，但組織結構張力對原來的政策預期效果產(chǎn)生了負向影響。

當支農(nóng)性目標與安全性目標、盈利性目標無法調(diào)和時，如支農(nóng)性目標執(zhí)行的受益主體是總行，各級分行及縣域支行三農(nóng)金融事業(yè)部沒有直接利益，且無法兼顧安全性目標與盈利性目標時，組織結構張力與支農(nóng)性目標的資金投放方向不一致，三農(nóng)金融事業(yè)部將采取拒不執(zhí)行的方式。

組織結構張力的存在一定程度上影響了三農(nóng)金融事業(yè)部的使命履行。為此，農(nóng)業(yè)銀行通過因時制宜、動態(tài)把控的做法，推動三農(nóng)金融事業(yè)部更好地金融服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部的十年發(fā)展歷程來看，大體能夠分為感知市場變化、完善內(nèi)部治理、響應政策號召三個階段，并在不同階段通過調(diào)整組織架構、動態(tài)兼顧多元目標來舒緩組織結構張力。

在三農(nóng)金融事業(yè)部試點階段（2008～2011年），中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革的同時，感知市場變化，逐步剝離不良資產(chǎn)，解決了部分歷史包袱，避免了為保障安全性目標而弱化支農(nóng)性目標的現(xiàn)象，為防范金融系統(tǒng)風險、推進三農(nóng)金融事業(yè)部改革奠定了良好的基礎。

在完善內(nèi)部治理階段（2012～2016年），中國農(nóng)業(yè)銀行在總行層面完善“三部六中心”管理架構，做實“六個單獨”運行機制;在分行及縣域事業(yè)部層面出臺縣域事業(yè)部考核辦法，并將三農(nóng)金融業(yè)務考核納入分行綜合考核，在保障安全性目標的前提下，在實現(xiàn)了三農(nóng)金融業(yè)務首次扭虧為盈的同時，存貸比不斷提升，很好地兼顧了支農(nóng)性目標與盈利性目標，三農(nóng)金融事業(yè)部制改革得以擴展到農(nóng)業(yè)銀行全部縣域支行。

在響應政策號召階段（2016年至今），農(nóng)業(yè)銀行圍繞脫貧攻堅、金融供給側改革及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過完善貧困地區(qū)物理力網(wǎng)點布局、逐年增加扶貧計劃貸款、上調(diào)分行綜合績考核中的三農(nóng)指標權重等舉措，使得三農(nóng)金融事業(yè)部不斷回歸本源、服務三農(nóng)，強化了支農(nóng)性目標。

從三大目標的具體執(zhí)行效果看，首先，支農(nóng)性目標得到了強化。中國農(nóng)業(yè)銀行通過不斷健全三農(nóng)信貸政策體系，制定三農(nóng)信貸政策指引，修訂涉農(nóng)行業(yè)信貸政策，以及推動建設三農(nóng)單獨審批通道，提高了涉農(nóng)領域信貸審批效率。三農(nóng)金融業(yè)務資產(chǎn)和負債在全行占比逐年提升，涉農(nóng)貸款增速高于全行平均貸款增速，存貸比也在逐年提升。其次，安全性目標得到了保障。農(nóng)業(yè)銀行持續(xù)加強三農(nóng)金融服務風險管控，三農(nóng)金融事業(yè)總部指定縣域貸款風險管理政策，強化三農(nóng)客戶評級管理，完善農(nóng)戶貸款風險識別機制。同時，加大不良貸款化解處置力度，確保三農(nóng)金融業(yè)務風險總體可控。自三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點以來，不良貸款率小于政策規(guī)定的5%，并且維持著較高的撥備覆蓋率。最后，盈利性目標得到了提升。中國農(nóng)業(yè)銀行踐行服務三農(nóng)、做強縣域的戰(zhàn)略定位，不斷開展三農(nóng)產(chǎn)品與服務創(chuàng)新，提升縣域金融服務能力和市場競爭力，使得成本收入比逐年下降，三農(nóng)金融業(yè)務的資本回報比高于同行水平。（見表2）

從三農(nóng)金融事業(yè)部的監(jiān)管指標與實施情況來看，三農(nóng)金融事業(yè)部基本能滿足各項要求，表明了農(nóng)業(yè)銀行因時制宜、動態(tài)把控的做法在一定程度上能夠克服組織結構張力。但從三農(nóng)金融事業(yè)部的利潤變動情況來看，在保障安全性目標的前提下，隨著支農(nóng)性目標的不斷強化，利潤變動出現(xiàn)負增長，盈利性目標并未得到很好地執(zhí)行，表明了支農(nóng)性目標與盈利性目標仍是處在一種負和平衡，需要三個層面共同發(fā)力來舒緩組織結構張力。

舒緩組織結構張力的幾點建議

三農(nóng)金融事業(yè)部在農(nóng)村金融政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)之所以產(chǎn)生組織結構張力，與多條線下賦予的多元目標密切相關。舒緩組織結構張力，鼓勵三農(nóng)金融事業(yè)部加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的信貸投放力度，需要三個層面共同發(fā)力。

在農(nóng)村金融政策層面，一是加大政策支持力度，繼續(xù)實行優(yōu)惠準備金政策，使三農(nóng)金融事業(yè)部在自身可持續(xù)的前提下，忠實履行支農(nóng)性政策目標。二是建立全國性的農(nóng)村金融擔保體系，完善農(nóng)村金融體系的服務功能，優(yōu)化三農(nóng)信貸風險補償制度，為涉農(nóng)金融機構創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

在上級監(jiān)管機構層面，一是調(diào)整政策激勵的傳導路徑，舒緩組織結構張力，不斷優(yōu)化條線垂直管理體系，通過獨立授信和下放審批權限以提高金融服務效率，縮短政策激勵路徑。二是實行差異化監(jiān)管，保持一級法人體制，將控制權和決策權進一步下放到縣域支行三農(nóng)金融事業(yè)部，發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行的整體性和系統(tǒng)性優(yōu)勢，降低三農(nóng)金融業(yè)務的系統(tǒng)性風險。

在三農(nóng)金融事業(yè)部層面，一是堅持面向三農(nóng)、商業(yè)運作的戰(zhàn)略定位，發(fā)揮事業(yè)部制的組織結構優(yōu)勢，細分縣域和三農(nóng)金融市場，將面向三農(nóng)與商業(yè)運作結合起來，統(tǒng)籌三農(nóng)金融事業(yè)部的多元目標，兼顧縣域經(jīng)濟的金融效率與金融公平。二是推動三農(nóng)領域的金融同業(yè)合作，在銀政企合作的基礎上，積極探索與農(nóng)信系統(tǒng)、郵政儲蓄銀行等同業(yè)金融機構等合作，強化風險分散機制，降低交易環(huán)節(jié)的信息成本和制度成本，提升自身的盈利能力。

本文為中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃（15XNI009）“建設農(nóng)村普惠金融體系研究”成果

（作者單位：中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院）

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