凌思遠(yuǎn) 王淑君

一、縣級(jí)地方債務(wù)現(xiàn)狀

2015 年在出臺(tái)了新預(yù)算法之后，中央政府日益加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的嚴(yán)格管理，但是地方政府仍舊難以控制發(fā)行債務(wù)的沖動(dòng)。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)胡澤君2017 年6 月23 日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上表示，部分地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，有的還違規(guī)舉債，但地方政府性債務(wù)總體未超出其償債能力。

（一）縣級(jí)地方債務(wù)結(jié)構(gòu)

我國(guó)政府治理層級(jí)分為省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)層級(jí)，從目前的地方政府負(fù)債結(jié)構(gòu)來(lái)看，縣級(jí)地方債務(wù)最為集中且增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯，相較之下，省級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府的負(fù)債水平較低。這與目前中國(guó)地方政府財(cái)力吃緊形成“倒掛”局面。

（二）縣級(jí)地方債務(wù)規(guī)模

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在財(cái)政收支環(huán)境變化的當(dāng)下，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模依舊不容小覷。我國(guó)地方財(cái)政支出從2010 年的73884 億元增長(zhǎng)到2017 年的173471 億元，平均增長(zhǎng)率達(dá)到19.3%。地方財(cái)政收入從2010年的40613 億元到2017 年91448 億元，平均增長(zhǎng)僅為11.8%。到2017 年，地方財(cái)政收入約為財(cái)政支出的一半，財(cái)政赤字嚴(yán)重，也因此促進(jìn)了地方債務(wù)擴(kuò)大規(guī)模。

根據(jù)2015 年的國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告顯示，我國(guó)已經(jīng)有400 多個(gè)縣級(jí)區(qū)域的舉債規(guī)模超過了100%的警戒線，這充分表現(xiàn)出我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模之巨大。

（三）縣級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復(fù)雜性以及傳遞性這些性質(zhì)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)具體分為以下四種：

1.規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府債務(wù)由于規(guī)模過大所導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法完全償還的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模比較大，尤其是縣級(jí)區(qū)域舉債規(guī)模之大令人擔(dān)憂。在財(cái)政收支環(huán)境變化的當(dāng)下，盡管政府的負(fù)債低于資產(chǎn)總額，但是由于資產(chǎn)流動(dòng)性的缺乏，地方政府對(duì)于已經(jīng)到期的債務(wù)無(wú)法做到還本付息。

2.結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)包括直接的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款等，以及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如擔(dān)保的外債、社會(huì)保障資金缺口等。尤其是隱性債務(wù)的存在，其缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)管制度以及隱蔽性很強(qiáng)，已經(jīng)成為中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要出險(xiǎn)區(qū)。雖然縣級(jí)政府債務(wù)的產(chǎn)生源于縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本需要，但也由于其資金來(lái)源更加復(fù)雜隱蔽、資金使用更多樣化、縣級(jí)政府的償還能力相對(duì)更薄弱的特點(diǎn)，帶來(lái)一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，西藏自治區(qū)林芝市食品藥品監(jiān)管局不斷強(qiáng)化抓黨建、抓改革、抓培訓(xùn)、抓監(jiān)管、抓創(chuàng)新“五抓”措施，努力提升食品監(jiān)管水平，為保障食品安全做出了積極的貢獻(xiàn)。

3.效率風(fēng)險(xiǎn)

效率風(fēng)險(xiǎn)主要是指?jìng)鶆?wù)資金本身的使用效率不高，或是由于債務(wù)資金的管理效率不高所導(dǎo)致的債務(wù)資金不能有效使用的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)縣級(jí)政府單位因缺乏科學(xué)有效的管理方法和債務(wù)資金使用手段，而導(dǎo)致有較高的效率風(fēng)險(xiǎn)。

4.外在風(fēng)險(xiǎn)

外在風(fēng)險(xiǎn)指的是地方政府無(wú)法在債務(wù)到期之時(shí)進(jìn)行償還清算由此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)地方政府償債能力弱在無(wú)法償還到期債務(wù)時(shí)，可能會(huì)采取挪用其他財(cái)政支出資金或者繼續(xù)增發(fā)債務(wù)或向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)等方法，“拆東墻而補(bǔ)西墻”由此造成其他財(cái)政支出項(xiàng)目資金短缺，進(jìn)一步帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定的影響。

二、縣級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因

（一）財(cái)政體制改革因素

在20 世紀(jì)80 年代實(shí)施的分稅制改革，帶來(lái)我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)和事不統(tǒng)一的問題，中央政府的中央稅占據(jù)比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力。并且絕大多數(shù)地方政府考慮從土地開發(fā)方面來(lái)增加財(cái)政收入，由此導(dǎo)致土地價(jià)格的不斷上漲。地方政府因沒有舉債的權(quán)力， 只能通過向地方政府融資平臺(tái)公司借款來(lái)籌集城市建設(shè)和日常行政開支所需的必要資金， 導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。尤其體現(xiàn)在縣級(jí)地方政府，財(cái)政體制不夠完善，缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，償債能力更為薄弱而導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

（二）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過度加快

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化便是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要推手。而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了地方債務(wù)規(guī)模的顯著擴(kuò)大。對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化更是重要進(jìn)程，而這也不可避免的帶來(lái)資金問題。尤其城鎮(zhèn)化形成的巨量資產(chǎn)無(wú)法像正常的資產(chǎn)一樣進(jìn)行折舊，或者形成現(xiàn)金流，導(dǎo)致整個(gè)債務(wù)鏈條無(wú)法維系?，F(xiàn)在中國(guó)的GDP 總量達(dá)到世界前幾的水平，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化提供需求，國(guó)家和人民積累的各類資本、財(cái)富、資源和經(jīng)驗(yàn)，投入到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化當(dāng)中，只要保證兩極化順利推進(jìn)，以時(shí)間換空間，債務(wù)就能實(shí)現(xiàn)資金循環(huán)。但由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程被人為的加快，無(wú)法通過漫長(zhǎng)的周期和溫和的通貨膨脹來(lái)消化債務(wù)問題，由此也產(chǎn)生了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

（三）金融體制風(fēng)險(xiǎn)

其一，金融分權(quán)體制造成的不足。全面實(shí)行“撥改貸”制度之后， 銀行貸款經(jīng)營(yíng)權(quán)按照省、地、市和縣的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記分權(quán)，地方政府通過任免地方銀行分支行人事來(lái)進(jìn)行金融資源的調(diào)整和分配。當(dāng)縣級(jí)政府在一些生產(chǎn)效率不高的建設(shè)項(xiàng)目中使用信貸資金容易產(chǎn)生資金流短缺問題，此時(shí)地方政府待償還債務(wù)規(guī)模就會(huì)迅速擴(kuò)張，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其二，商業(yè)銀行放貸弊端。銀行貸款是地方政府債務(wù)的主要來(lái)源， 而地方政府債務(wù)作為強(qiáng)信用資產(chǎn)深得商業(yè)銀行青睞， 可有效提高存貸款指標(biāo)， 同時(shí)商業(yè)銀行在與政府進(jìn)行市場(chǎng)交易行為之外還存在著行政管理等聯(lián)系，并且政府的財(cái)政專戶存款對(duì)商業(yè)銀行有著不可忽視的利益傾斜。商業(yè)銀行也因此有可能主觀降低對(duì)地方政府債務(wù)的審核?？v使審核到位，也容易出現(xiàn)監(jiān)管無(wú)力的問題。

（四）政治管理弊端

一是政府官員缺乏理性舉債。地方政府官員為達(dá)到上級(jí)政府下達(dá)的政治目標(biāo)，出現(xiàn)非理性舉債的行為，中央政府與地方政府，目標(biāo)的不一致也會(huì)產(chǎn)生這一現(xiàn)象。在縣域?qū)用?，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化使得政府官員有著沖動(dòng)的熱情，爭(zhēng)取更多投資機(jī)會(huì)，獲得更多的資金加速發(fā)展。

三是未建立完善的債務(wù)管理體制。由于縣級(jí)政府規(guī)模相較于省、市規(guī)模小，未能建立起科學(xué)完善的債務(wù)管理體制，并且地方政府與市場(chǎng)之間長(zhǎng)期存在著界限模糊問題，政府承擔(dān)了大量市場(chǎng)責(zé)任，縣級(jí)政府無(wú)法很好的對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類管理、量化分級(jí)，管理措施流于表面形式，無(wú)法準(zhǔn)確落實(shí)。地方債務(wù)也因此產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

三、縣級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響

（一）財(cái)政可持續(xù)性的含義

財(cái)政可持續(xù)是指作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)家財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力。財(cái)政可持續(xù)性的概念由Buiter(1985)首先提出。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體而言，當(dāng)它無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，因無(wú)法存續(xù)而導(dǎo)致破產(chǎn)；反之，當(dāng)它有償債能力時(shí)則說明是可存續(xù)的。財(cái)政可持續(xù)性在很大程度上等同于政府清償債務(wù)能力的可持續(xù)性，因此一國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率水平被認(rèn)為是衡量一國(guó)財(cái)政是否可持續(xù)的重要指標(biāo)。

（二）縣級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響

從財(cái)政支出的角度來(lái)看，地方舉債過高，占據(jù)財(cái)政支出比重過大超過了當(dāng)?shù)刎?cái)政持續(xù)的可承受能力，使得一般財(cái)政支出項(xiàng)目被擠壓，破壞了財(cái)政支出項(xiàng)目的內(nèi)在平衡，影響了財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率，導(dǎo)致財(cái)政支出的不可持續(xù)性。

從財(cái)政收入的角度來(lái)看，縣級(jí)地方政府獲得財(cái)政收入的來(lái)源更少，而縣域的發(fā)展，鄉(xiāng)村的振興離不開政府的建設(shè)，所以地方政府債務(wù)規(guī)模也不容小覷。政府大規(guī)模發(fā)行債務(wù)，投入到鄉(xiāng)村建設(shè)，城市化工業(yè)化發(fā)展，對(duì)于有經(jīng)濟(jì)需求的公司和個(gè)人來(lái)說，他們并沒有得到相應(yīng)的回報(bào)，對(duì)政府債務(wù)信譽(yù)產(chǎn)生懷疑，致使政府發(fā)債這一收入來(lái)源受到打擊，財(cái)政收入的不可持續(xù)由此產(chǎn)生。

四、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與控制的政策建議

（一）深化財(cái)政體制改革

深化分稅制改革，提高地方財(cái)政自給自足的程度，合理劃分稅種，提高地方稅的比重；合理定位轉(zhuǎn)移支付的近期目標(biāo)，優(yōu)先保障普及義務(wù)教育，維持行政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，正常發(fā)放工資，完善社會(huì)保障。同時(shí)通過稅收返還制度，短期緩解縣級(jí)政府的債務(wù)壓力。

（二）加快金融體制改革

（1）加強(qiáng)金融企業(yè)的內(nèi)部管理，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制，確保信貸風(fēng)險(xiǎn)提前告警，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的審核與監(jiān)管力度。

（2）盡量減少政府的外部干預(yù)，給與金融機(jī)構(gòu)管理自主性，建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確定預(yù)警指標(biāo)，防止企業(yè)出現(xiàn)逃債的行為。

（三）建立縣級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表

通過建立縣級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表，使得政府資產(chǎn)與負(fù)債更加透明公開，讓社會(huì)公眾對(duì)政府的資金能力有一定的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也約束了政府對(duì)于隱性債務(wù)的隱瞞，提高了政府財(cái)政管理透明度，在靜態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)政可持續(xù)進(jìn)行分析。

（四）加強(qiáng)政府內(nèi)部政治管理

（1）杜絕地方政府官員為達(dá)到上級(jí)政府下達(dá)的政治目標(biāo)而出現(xiàn)的非理性舉債的行為。

（2）建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。居高不下的債務(wù)規(guī)模要求監(jiān)管政府必須要杜絕違規(guī)舉債，通過建立有效的監(jiān)督機(jī)制，使得債務(wù)信息公開透明，使得政府無(wú)法做出違規(guī)舉債行為。

（3）建立完善的債務(wù)管理體制?？茖W(xué)完善的債務(wù)管理體制，對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說必不可少，通過建立這一管理體制，明確劃分地方政府與市場(chǎng)之間長(zhǎng)期的界限模糊問題，使得縣級(jí)政府更好的對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類管理、量化分級(jí)。