(燕山大學公共管理學院,河北秦皇島066004)

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出,新時代的中國要進一步實現(xiàn)綠色發(fā)展,建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。[1]繼高鐵、支付寶、網(wǎng)購“新三大發(fā)明”后,共享單車成為新時代人們公認的第四大發(fā)明,它不僅具備人們對綠色、低碳、循環(huán)出行的需求,同時,其共享性也成為一大亮點。任何新事物的出現(xiàn),都會帶來對既有社會模式的影響和沖擊,產(chǎn)生社會問題,共享單車也不例外。共享單車存在的意義是為了解決城市問題,但隨著單車市場的拓展,產(chǎn)生了諸如亂停亂放、市場準入規(guī)則混亂、治理主體合作意識低、共享單車的“公地悲劇”等社會問題。2018年12月,風靡一時的ofo因供應(yīng)商糾紛問題,被法院凍結(jié)資金,此事件的持續(xù)發(fā)酵對共享單車行業(yè)的發(fā)展造成了沖擊。共享單車本是從便民利己的角度出發(fā),不斷發(fā)展壯大,但由于行業(yè)初始即被資金劫持,隨后開始了惡性價格競爭,對此行業(yè)的良性發(fā)展造成了威脅。2017年8月3日,交通部等10部門在《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》中,明確指出要堅持“多方共治”,依據(jù)整體性視角,整合多方資源,克服政府、企業(yè)、社會在共享單車治理中遭遇的破碎化困境。[2]交通部部長李小鵬也指出：“共享單車是城市慢行系統(tǒng)的一種模式創(chuàng)新,實際上也是‘互聯(lián)網(wǎng)+交通運輸’的一種實現(xiàn)方式。由于它對于解決人民群眾出行‘最后一公里’的問題特別見效,我想我們應(yīng)該給予最大的鼓勵和支持?！盵3]作為新時代的新產(chǎn)物,共享單車的治理需要多方治理主體具備整體性思維,對其進行規(guī)范化、制度化、標準化管理。因此,本文以整體性治理為視角,探索共享單車有效治理的路徑,完善城市道路交通治理體系。

一、整體性治理視角下共享單車治理的意義

(一)理論意義

整體性治理(Holistic Governance)就是將公眾需求作為治理目標,憑借信息技術(shù)的手段,將協(xié)調(diào)、整合與責任作為治理體制中的三元素,與各組織進行跨界合作,從不同層面對治理過程中存在的碎片化現(xiàn)象進行適當?shù)貐f(xié)調(diào)與整合,將分散的資源集中起來,匯聚各方力量,從破碎走向整合,為公眾提供全面對接的無縫隙的整體性服務(wù)。[4]它是在新公共管理模式衰微和大數(shù)據(jù)時代到來的背景下,發(fā)端于英國并隨后擴展到美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家的全新的治理模式,通過協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制的構(gòu)建和落實,解決新公共管理遇到的破碎化問題。[5]“整體性治理”的概念最早由英國的安德魯·鄧西爾于1990年提出,1997年英國倫敦國王學院的佩里·?？怂乖谄洹墩w性治理：新的改革議程》一書中進行了較為全面的闡述,并在1999年和2002年的專著中具體講述了整體性治理的基本理念與策略。2005年牛津大學經(jīng)濟政治科學學院的帕特里克·登力維進一步分析了整理性治理將取代新公共管理的位置并對社會管理具有重要意義。[6]后來,佩里·希克斯在其《整體政府》一書中對其又進行了系統(tǒng)論述,分析了整體性政府的產(chǎn)生及其目標,并根據(jù)政府內(nèi)部過度分離、協(xié)調(diào)性差等現(xiàn)象提出了一個全新的組織再造方向。[7]彭錦鵬作為我國行政學界整體性治理理論的領(lǐng)軍人物,最早將整體性治理理念、體系引進中國,他在《全觀型治理：理論與制度化策略》一文中指出,整體性治理的提出體現(xiàn)了行政學范式的轉(zhuǎn)變,它使得傳統(tǒng)官僚制和新公共管理失去了它們原本發(fā)展的土壤,為新的行政學發(fā)展帶來了新氣象。[8]我國學者竺乾威的《從新公共管理到整體性治理》對整體性治理這一新思想進行了基礎(chǔ)性的介紹和評價,強調(diào)治理主體、層級、功能的重新整合,將信任和責任看作是整合的關(guān)鍵。[9]同時,我國學者也指出整體性治理是對治理理念的一種整合與重塑,主要強調(diào)了對公民的回應(yīng)性、協(xié)調(diào)與合作。[10]總體來說,整體性治理主要作為政府治理的一種新模式而存在,以政府為核心,實現(xiàn)治理功能、層級、公私合營部門之間的整合,進一步實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

羅伯特·達爾認為：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論,不能夠立刻予以普遍化,或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合,必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。”[11]整體性治理模式在本土化過程中,要結(jié)合中國的實際和發(fā)展條件,才能更好地發(fā)揮新的治理模式在中國的作用。隨著社會的發(fā)展,公共服務(wù)的提供已經(jīng)從政府包攬逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?、企業(yè)及其他社會組織共同承擔的模式。共享單車作為以企業(yè)為核心承擔的公共服務(wù),它的治理需要多方主體共同合作,進行全方位的整合。筆者認為,整體性治理模式不僅在政府提供公共服務(wù)中發(fā)揮重要作用,更重要的是成為了社會治理的工具。因此,筆者將從整體性治理的視角,整合政府、企業(yè)與社會的資源,對共享單車的治理進行規(guī)范,更好地完善城市治理體系建設(shè)。

(二)實踐意義

2014年,北京大學校園最早出現(xiàn)了共享單車的身影,這一變化使得教職工與學生們出行的方式更為便捷,隨之大量的共享單車在更多高校中投放,2016年,共享單車的創(chuàng)立者將單車的投放地從校園擴大到城市,成為都市交通體系不可缺少的一部分。[12]共享單車滿足了公眾便捷出行的需求,同時促進了公交、地鐵換乘接駁效率的提升,深受公眾青睞；與此同時,共享單車的低碳、綠色、共享理念符合政府提出的“健康中國”“綠色出行”發(fā)展觀念,這些都為共享單車在中國快速發(fā)展提供了契機。然而,新生事物的產(chǎn)生必然帶來新的問題。共享單車推廣至今,絢麗多彩的顏色背后卻產(chǎn)生諸如共享單車墳場、市場準入規(guī)則不規(guī)范、治理主體合作意識不強等問題。2017年兩會期間,在記者提問環(huán)節(jié)中,騰訊董事長馬化騰說道：“共享單車這個新事物在中國快速成長起來了,僅僅幾個月時間就迅速成為熱點,使得整個社會在適應(yīng)方面還需要一段時間。”[13]因此,在共享單車與整個社會磨合的過程中,需要通過有效的治理模式對其加以規(guī)范。

2018年初,由于對市場的整體環(huán)境預(yù)估偏差,ofo企業(yè)面臨巨大的現(xiàn)金流壓力；2018年12月25日,已有1000萬用戶等待ofo線上退還押金；12月21日,交通部就ofo退還押金一事發(fā)表聲明,將督促ofo暢通退押渠道,加快線上退押進度,切實保障用戶合法權(quán)益。[14]由于資金裹挾下的共享單車行業(yè)沒有受到良好的制度規(guī)范,使得本是前途光明的行業(yè),變得寸步難行,亟需多方主體整合力量、資源,對其實現(xiàn)共治。

二、共享單車的治理困境

共享單車的快速發(fā)展解決了人們在上下班過程中需要轉(zhuǎn)變交通方式的難題,但其快速發(fā)展的同時也產(chǎn)生了一系列問題。2018年,近四成用戶遇到共享單車質(zhì)量問題(見圖1)。一方面,共享單車滿足了公眾便利出行的需求,符合國家綠色、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略；另一方面,單車亂停亂放、行業(yè)惡性競爭、不文明用車等行為,使得共享單車企業(yè)運行成為城市發(fā)展新的社會痛點。

(一)無序停放侵占公共空間

交通運輸部的數(shù)據(jù)顯示,截止到2017年7月,全國近70家互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)的整體單車市場份額超過1600萬輛,注冊人數(shù)超過1.3億人次,累計超15億人次使用共享單車。[15]共享單車作為一種公共服務(wù),其提供者和使用者越來越多。但過多的投放和使用造成了共享單車的無序停放問題,公共空間的承載能力受到嚴重威脅,讓人們不得不思考其與城市的共生之道。[16]2017年年末,南京市將共享單車投放規(guī)模限制在38萬輛以內(nèi)；[17]2017年2月,上海市軌道公交總隊與多家共享單車企業(yè)進行“約法三章”,并對公眾進行宣傳教育,讓使用者將共享單車停放在劃定區(qū)域內(nèi),但停放問題并未得到根本性解決。[18]iiMedia Research(艾媒咨詢)數(shù)據(jù)顯示,2018年中國共享單車用戶規(guī)模達到2.35億人,用戶規(guī)模漸趨穩(wěn)定。[19]共享單車的使用者在租借后,并未將單車停放在規(guī)定的區(qū)域內(nèi),而是停放在機動車道或停放區(qū)域線外,造成城市交通體系的癱瘓,地鐵站及公交車站旁堆積大量隨意擺放的單車,公共空間的負外部性明顯。一方面,企業(yè)的“只投不管”現(xiàn)象成為這種負外部性的關(guān)鍵原因。共享自行車企業(yè)為搶占份額、忙于競爭、急進投放時,對于整體的線下運營管理自然有所疏忽,因此,城市單車超負荷現(xiàn)象才會產(chǎn)生。在企業(yè)的過度投放與只投不管的雙重催化下,城市的承載壓力會逐漸增大,對公共空間有所威脅。[20]另一方面,政府對共享單車規(guī)范的相關(guān)政策滯后,使得共享單車的無序停放問題成為城市和諧發(fā)展的毒瘤。共享單車自2015年進入中國市場后,一直呈現(xiàn)“野蠻生長”狀態(tài),但對其治理卻略顯疲軟。由于共享單車符合國家的時代要求以及人們綠色出行需求,因而,各地區(qū)在2017年開始相繼出臺對其進行治理的《試行意見》,仍然缺少全方位、權(quán)威性的法律法規(guī)對其失范行為進行制約。因此,政策出臺的時間滯后,錯失了治理單車的“最佳時期”,導致停放問題愈演愈烈。政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)性過低,加劇了共享單車無序停放現(xiàn)象的發(fā)生,新生事物在沒有良性運作的市場環(huán)境下將難以為繼。

(二)市場準入體制不健全

市場準入(Market Access)又稱準入機制,是20世紀80年代傳入中國的,意指通過國家制定相關(guān)法律,規(guī)定市場主體取得資格的條件和程序,并通過行政許可和審批予以具體體現(xiàn)。[21]共享單車市場主要集中在一線及部分發(fā)達二線城市中,尤其是對一線城市的滲透性最強。據(jù)統(tǒng)計,截止到2017年,北京共享單車總數(shù)達220萬輛；上海共享單車企業(yè)達13家,高峰時段投放車輛達178萬輛；南京共享單車數(shù)量達44.9萬輛,日租用量超200萬人次。在政府政策的支持以及企業(yè)的大量投入下,共享單車這種低成本的產(chǎn)業(yè)在中國市場迅速生長起來。不可否認的是共享單車的出現(xiàn)解決了公眾的出行問題,同時實現(xiàn)了城市的綠色、低碳要求。對一個城市來說,自行車居于城市交通的核心位置,作為整個城市的微循環(huán)系統(tǒng),對“城市的毛細血管”具有十分重要的意義。這就決定著共享單車并非僅僅解決了公眾出行的難題,更是觸動了整個城市的治理系統(tǒng)。因此,當共享單車過度投放時,大量的次生問題就產(chǎn)生了,諸如因運營維修能力有限而造成的安全事故、搶占人行橫道等問題嚴重影響了整個城市的交通格局,使得整個城市的治理系統(tǒng)瀕于癱瘓的邊緣。而這一切問題的根本,即是共享單車企業(yè)進入市場的規(guī)制并沒有追上共享單車快步伐地入駐城市的速度。共享單車在初期都是追求高覆蓋率,在缺乏相關(guān)市場準入規(guī)制的前提下,市場對單車的治理將大打折扣。[22]共享單車企業(yè)進入市場的相關(guān)機制并未建立起來,政府對相關(guān)的行業(yè)標準沒有統(tǒng)一的規(guī)定,這兩方面對單車治理造成了較大的阻礙。共享單車市場缺乏統(tǒng)一的進入標準和規(guī)則,使得整個行業(yè)的競爭程度低下,亦不利于整個市場的發(fā)展,從而很難為公眾提供更好的公共服務(wù)。因而,市場準入機制的不健全極大地威脅著共享單車的和諧發(fā)展,同時,更加不利于整個城市的治理體系的完善。

(三)治理主體合作意識低

“與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同的目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”。[23]隨著城市化發(fā)展的步伐加快,高度不確定性和高度復(fù)雜性的時代背景需要的是治理主體之間進行多元合作,靈活地處理新產(chǎn)生的問題。而共享單車這種以公眾需求為驅(qū)動,在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)支持下興起的新型公共服務(wù),對傳統(tǒng)的僅僅由政府提供公共服務(wù)的模式提出了巨大的挑戰(zhàn)。共享單車的管理如若依靠政府一元主體來治理其給城市交通帶來的弊病,也僅能在小范圍、短期間產(chǎn)生一定的效果,極易出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的亂象。[24]作為企業(yè)提供的公共服務(wù),在實現(xiàn)整體的社會效益時,更重要的是企業(yè)逐利的一種手段,若僅憑企業(yè)一己之力進行治理,可能會導致社會利益與經(jīng)濟利潤之間的失衡現(xiàn)象,各相關(guān)企業(yè)為了搶占市場份額而無限制地投放共享單車亂象的頻頻發(fā)生,使市場處于無序狀態(tài)。而作為共享單車的受益者——公眾,在整個單車市場中缺少參與城市治理的主人翁意識,更加缺少參與單車治理的途徑。綜上所述,在進行單車治理過程中,政府、企業(yè)與公眾之間沒有形成合作的共識,很難對單車市場進行協(xié)調(diào)性的管理。

(四)共享單車的“公地悲劇”

2018年2月,在法國的一家名為Gobee品牌的香港共享單車企業(yè),其用戶收到一封Gobee公司發(fā)來的長信,信中提到,因為自行車損害過多,將于2月24日退出法國市場。在2018年1月9日,該團隊從法國的里爾、蘭斯和比利時的布魯塞爾退出市場時,更提到“我們當時還在為繼續(xù)運營在都市里持續(xù)努力著,希望一切變好,但我們錯了：從去年12月到今年1月,很多未成年人將大規(guī)模破壞共享單車作為他們新的娛樂活動。大量的共享單車被盜或被人占為己有,約3400輛單車被人為破壞,維修人員對近6500輛共享單車進行了大規(guī)模的修理”。[25]此種案例在中國亦不少見,過多的單車被破壞,逐漸地產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象?！肮乇瘎　笔怯蓪W者哈丁于1968年發(fā)表于美國《科學》雜志上的一種模型。他認為“在一個對所有人開放的牧場中,每個放牧人都從自己的牲畜中得到直接利益,在他或其他人在牧場過度放牧時,每個牧人因公共牧場退化而承擔延期成本。因此,放牧人不斷增加牲畜的數(shù)量,因為他可以看到他自己在牲畜上得到的直接利益,而其承擔的只是由于過度放牧所造成的一份無關(guān)痛癢的損失而已”。[26]對于共享單車行業(yè)而言,在這個“對所有人都開放”的單車市場中,在給定的數(shù)量的共享單車中,用戶過度破壞或違規(guī)使用共享單車將會使整個單車市場的規(guī)模下降,從而危害整個群體的公共利益,而對于每一個騎行的“理性經(jīng)濟人”來講,卻只會看到共享單車在使用時的便利、快捷,對其日后的維護和停放地點的選擇卻幾乎抱以冷漠的態(tài)度?？梢钥闯?個體在局部利益和整體利益衡量的情況下,將會毫無保留的選擇前者。因而,諸如上述所提到的單車“共享”變?yōu)椤八较怼薄⑷藶槠茐牡葐栴}都導致了共享單車治理困境的產(chǎn)生。

三、共享單車治理亂象成因

(一)“數(shù)據(jù)資源”整合思維的缺乏

黨的十八屆五中全會提出實施“互聯(lián)網(wǎng)”行動計劃、發(fā)展共享經(jīng)濟,實施國家的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略；國務(wù)院在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中也明確表示,要搭建數(shù)據(jù)開放共享的快速通道,將資源進行最大程度地整合,從而完善整個治理體系。[27]而在單車治理過程中,政府、企業(yè)與公眾缺乏這種“數(shù)字資源”的整合性思維,導致在治理過程中,主體之間的協(xié)調(diào)性差,產(chǎn)生單車亂停亂放的不良現(xiàn)象。首先,企業(yè)與公眾之間缺乏數(shù)據(jù)聯(lián)系。企業(yè)運用大數(shù)據(jù)對共享單車進行定位,便于公眾更方便地尋找閑置的共享單車,但卻缺少利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對單車的停放點進行規(guī)范管理的創(chuàng)新性手段。另一方面,各個共享單車企業(yè)一味地搶占市場份額,使得整個市場瀕臨崩潰,卻忽略了技術(shù)在提升單車質(zhì)量中的作用,從而提高單車的使用體驗,形成更加強有力的競爭。其次,企業(yè)與政府之間缺乏數(shù)據(jù)共享。共享單車在中國的市場規(guī)模不斷擴大,但政府對單車的管理規(guī)范卻少之又少,其中一個原因即是,企業(yè)與政府之間的信息共享程度不夠,使得政府很難提供有針對性且全面的政策。最后,政府對公眾缺乏數(shù)據(jù)管理。公眾的亂停亂放現(xiàn)象,政府很難在第一時間進行掌握,亦無法對其行為做出規(guī)范。由于治理主體之間缺乏“數(shù)字資源”的整合性思維,使得單車無序停放問題日益嚴重,對公共空間的侵占日趨惡劣。因此,需要發(fā)揮信息技術(shù)在共享單車的治理中的作用,更好地完善城市治理體系建設(shè)。

(二)制度不完善

共享單車將互聯(lián)網(wǎng)與道路交通相聯(lián)系,其發(fā)展前景較好,投資者大量涌入?！豆蚕韱诬囆袠I(yè)就業(yè)研究報告》中提到：在2017年上半年,共享單車領(lǐng)域達成22起融資,融資額度達到104.33億元。同時,共享單車累計投放量約1600萬輛,但是其日訂單只有5000萬單,騎行頻次僅為3.125次/日輛。而且,據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的大數(shù)據(jù)顯示：共享單車用戶單次騎行時長大部分在30分鐘以內(nèi),里程則在3公里以內(nèi)。[28]這一系列數(shù)據(jù)說明各個共享單車企業(yè)為了迅速地提高市場占有率,無所顧忌地大量投放單車,造成單車市場秩序混亂。在資本的驅(qū)使下,單車行業(yè)出現(xiàn)“聯(lián)動投放”現(xiàn)象,造成整個行業(yè)的惡性循環(huán),供給與需求之間存在嚴重不平衡。[28]與此同時,該行業(yè)的市場準入門檻過低,使得有限的社會資源與市場份額與共享經(jīng)濟的發(fā)展速度產(chǎn)生矛盾,危害社會秩序。2018年兩會期間,海南省全國政協(xié)委員康耀紅提到,“共享單車的迅猛發(fā)展,對于提升城市交通運行效率、緩解交通道路擁堵問題、節(jié)約能源減少污染都產(chǎn)生了十分積極的作用,但共享單車在快速推進的過程中同時也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題?！彼J為,國家應(yīng)盡快制定《共享單車投放和使用條例》,從法律上促進單車市場規(guī)范化、秩序化、標準化發(fā)展。[29]因此,對單車企業(yè)的市場準入機制的完善、相關(guān)的法律規(guī)范的建立以及協(xié)調(diào)性制度的提出,對整個單車行業(yè)的監(jiān)管將起到重要作用,同時,將進一步推進城市交通治理體系的完善。

(三)政府與社會組織關(guān)系呈現(xiàn)碎片化

碎片化本意為完整的東西呈現(xiàn)若干零片和零塊狀態(tài),從社會學角度剖析,碎片化體現(xiàn)了社會階層利益的分化和多元化。[30]希克斯提到,碎片化是指政府、各個社會組織以及公眾之間缺乏有效的協(xié)調(diào),缺少合作的共識,無法進行有效的溝通、交流、合作與團結(jié),導致彼此之間互不關(guān)心的局面,無法共同面對所遭遇的難題或棘手問題,進而造成整體的社會效益下降。在市場化過程中,政府這一公共部門已不再是公共服務(wù)的唯一提供者,而是可以尋找到更為多樣化、更加恰當?shù)姆?wù)提供者,需求方在多元主體競爭中可以找到更低成本、更優(yōu)質(zhì)、快捷、高效的公共服務(wù)提供者。[31]企業(yè)作為共享單車的主要提供者,在提供更為便捷、低成本的騎行服務(wù)時,也產(chǎn)生了諸多治理難題。市場失靈產(chǎn)生的負外部性問題,讓政府的調(diào)控作用顯得尤為重要。本特利和杜魯門提出在理想狀態(tài)下,“那些具有更多共同利益的個人會有更大的動力、更加自愿地來實現(xiàn)團隊的共同目標,進而實現(xiàn)自身利益最大化”的論斷。[32]可以看出,政府、企業(yè)與公眾之間只有在有了共同利益的情況下,才會進行合作。但在現(xiàn)實情況下,各主體之間的集體行動其實是那些具有理性的個人行動的聚合,即使存在實現(xiàn)每個理性個人共同利益最大化的可能,但往往出于自身利益的考慮,理性個體在個人利益最大化驅(qū)使下亦會產(chǎn)生集體非理性的情況。當下的時代是一個具有高度復(fù)雜性、靈活性和不確定性特征的社會,它需要各方互相合作,具備合作意識,相互溝通、協(xié)調(diào),共同解決產(chǎn)生的問題。因此,在對單車進行治理過程中,政府、企業(yè)與公眾之間的整體性合作勢在必行。

(四)誠信亂象產(chǎn)生“公地悲劇”問題

共享單車是基于協(xié)同消費理念而存在的經(jīng)濟生活的新形態(tài),所謂協(xié)同消費,指的是一種所有權(quán)共享、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的新經(jīng)濟形態(tài)。協(xié)同消費很重要的兩個特征是：其一,交易各方的信任和自律,商業(yè)道德基礎(chǔ)源于開放和共享；其二,擁有對資源物品的使用權(quán)而不具備物品的所有權(quán)。[33]但共享單車市場中出現(xiàn)的私自上鎖、被盜以及大規(guī)模破壞的“公地悲劇”現(xiàn)象,恰恰有違共享單車基于信任、協(xié)同的理念。筆者認為,這些誠信亂象的問題產(chǎn)生的根源主要有三點：首先,人們的誠信水平過低。誠信亂象的產(chǎn)生,根源即是公眾缺乏一種信任意識,作為公共服務(wù)的享受者,在接受它帶來的便利的同時,其內(nèi)心的責任、信任意識并未驅(qū)使他履行社會責任。其次,個人信用體系建設(shè)缺位。大數(shù)據(jù)在各個領(lǐng)域的使用必定對信用體系的健全與完善有很高的要求,共享經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展,最重要的是對信用信息的有效收集與采用。然而,我國整體的信用體系在建設(shè)過程中還存在著短板,目前,共享單車市場對個人信用體系的健全存在很大需求,信息的收集、交換和共享機制在個人信用體系中尚未建立,各單位組織之間缺乏信息的及時共享,失德失信行為發(fā)生后,很難有效追責。[34]最后,對用戶監(jiān)管力度不夠。用戶進入共享單車市場的門檻低,只需要交付一定押金、掃碼開鎖即可,而其在整個騎行過程中有可能產(chǎn)生的對單車的破壞、偷竊等行為很難被監(jiān)管。綜上所述,公眾的信譽意識不強,因而大量的公眾總會將自己的失信行為看作極其正常的事。除此之外,由于個人信用體系建設(shè)還存在缺口并且相關(guān)的監(jiān)管不到位,公眾為其失信行為付出的代價小,因而,共享單車的規(guī)范受到阻礙。因此,基于信任、責任、共享理念基礎(chǔ)上的信任體系亟需構(gòu)建完善,從道德層面來對共享單車出現(xiàn)的亂象進行軟約束。

四、整體性治理視角下共享單車治理路徑選擇

2017年8月3日,交通部等10部門共同發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》,明確指出政府、社會組織、公眾等眾多主體,整合資源、共同合作對共享單車市場進行治理。筆者認為,共享單車的有效治理需要整合多方力量,適當?shù)夭捎么髷?shù)據(jù)技術(shù),對政府、企業(yè)與公眾的資源進行協(xié)調(diào)與整合,通過制度保障,提供以信任、責任、回應(yīng)性為基礎(chǔ)的無縫隙的公共服務(wù)(見圖2)。

(一)整合：大數(shù)據(jù)時代下的信息資源整合

人類社會已步入一個全新的時代——網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化的新時代,這一以信息技術(shù)及技能技術(shù)催生出來的新時代使得人類社會迎來了新的轉(zhuǎn)折點。當今時代大數(shù)據(jù)理念已然超越原有的技術(shù)性概念,它是指在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上,利用云計算整合、使用數(shù)據(jù)信息,達成政府及其他社會主體目標的一種現(xiàn)代信息技術(shù)。[35]“任何單個的治理主體都不擁有充足的能力和資源來獨立解決一切問題,導致主體間存在權(quán)力和資源相互依賴的關(guān)系,從而使治理過程成為一個相互協(xié)調(diào)的過程,于是治理主體間便建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系,通過這種主體間的依賴和互動整合來共同實現(xiàn)治理目標。”[36]因此,筆者認為,通過大數(shù)據(jù)信息共享的特點,對信息、資源等進行整合,可以為解決共享單車無序停放問題提供有效建議。首先,利用大數(shù)據(jù)精確性,實現(xiàn)政府對單車市場的管理。由于共享單車精準的定位技術(shù),可以很清晰地幫助政府分析用戶啟停地點的聚集區(qū),從而更有效地設(shè)置停車場,以更好地滿足公眾的出行需求。同時,也可以幫助企業(yè)更具規(guī)模性地投放共享單車,減少不經(jīng)濟的投放。其次,利用大數(shù)據(jù)的智能性,為共享單車擬定虛擬的規(guī)范停放區(qū)域,實現(xiàn)在禁停區(qū)域無法鎖車的技術(shù)支撐。最后,利用大數(shù)據(jù)的連接性與共享性,搭建政府、企業(yè)、公眾之間的信息平臺。借助信息平臺,將信息與資源實現(xiàn)整合,共同為單車的無序停放問題出謀劃策。

(二)服務(wù)：制度保障公共服務(wù)的提供

共享單車興起時間較短,作為新事物,并沒有相關(guān)的經(jīng)驗可以為之借鑒,因而,共享單車的運營規(guī)范、相關(guān)制度以及法律保障并沒有很多成果。在政府與市場進行博弈的過程中,政府一再強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用,但若僅僅是將共享單車目前所存在的問題交給市場進行自我調(diào)節(jié),會使得單車企業(yè)的管理負擔加大,從而可能危害公共秩序,不利于公共服務(wù)的提供。[37]因此,筆者認為,需要加強完善單車運營市場的制度、法律,更好地規(guī)范社會秩序,促進共享經(jīng)濟可持續(xù)地協(xié)調(diào)發(fā)展。首先,要對企業(yè)的運營體系進行規(guī)范,更好地進行服務(wù)監(jiān)督管理。對于共享單車企業(yè)的投放地點、投放規(guī)模,政府應(yīng)該出臺相應(yīng)的政策進行指導與調(diào)控,及時把握整個行業(yè)的發(fā)展趨向,避免因企業(yè)通過一味搶占市場份額的方式加劇市場失靈的態(tài)勢,最大程度地減少資源浪費,同時,有效地規(guī)范城市的空間格局,緩解單車數(shù)量過多造成的交通壓力。其次,對共享單車的行業(yè)準入標準進行統(tǒng)一制定,實現(xiàn)整體市場的規(guī)范化。對單車企業(yè)的整體資質(zhì)、運營理念以及押金使用等進行嚴格把控,防止劣幣驅(qū)逐良幣,保證相關(guān)企業(yè)在良好的市場環(huán)境下進行公平競爭。同時加強對共享單車質(zhì)量的監(jiān)控,對單車的維護進行監(jiān)管,從而極大程度地降低安全隱患帶來的風險概率,保證用戶的使用安全。最后,對共享單車進行立法。目前,我國尚未從法律層面上對共享單車進行立法,各城市僅是通過《道路安全法》對單車產(chǎn)生的問題進行治理,但隨著社會時代的發(fā)展,針對單車的相關(guān)立法工作已是迫在眉睫。通過法律,可以更好地對具有違法行為的企業(yè)、用戶進行治理,做到“有法可依、違法必究”,更好地實現(xiàn)對整個市場的監(jiān)管,保證新生事物在一個公平、公正的市場環(huán)境下蓬勃發(fā)展。

(三)合作：多元主體參與合作治理

21世紀的后工業(yè)社會,是一個極具復(fù)雜性、高度分化和專業(yè)化程度極高的社會,必須要克服多種主體之間的破碎化進行協(xié)調(diào)與整合,向多元中心治理的方向邁進。[38]多中心治理強調(diào)多方主體進行協(xié)調(diào)、合作,通過多元主體之間的信息互通,對公共產(chǎn)品或服務(wù)進行合作供給,實現(xiàn)供需平衡。除此之外,多中心治理有助于實現(xiàn)共享單車治理過程的公平性——避免政府、企業(yè)與公眾之間過多的主觀隨意產(chǎn)生的失衡問題。[24]一方面,從整體層面建構(gòu)起互補的PPP公共服務(wù)供給的新模式。PPP模式是指一種有關(guān)生產(chǎn)和供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的制度安排,即政府企業(yè)通過協(xié)調(diào)和整合相互的資源,實現(xiàn)優(yōu)勢互補,共享利益、共擔風險與責任,在合作中生產(chǎn)和供給整體性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[39]因此,企業(yè)作為共享單車的主要提供者,需要政府給予一定的政策支持,完善相關(guān)法規(guī),加強監(jiān)管,同時,企業(yè)要發(fā)揮技術(shù)與創(chuàng)新優(yōu)勢,提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面,拓寬公眾參與治理的渠道,探索“共建共享共商”的機制。公眾作為共享單車服務(wù)的體驗者,亦是對其整體的使用感受最有發(fā)言權(quán)的群體。公眾作為社會力量,要主動搭建民眾意見交流平臺,與政府、企業(yè)進行信息交流和共享,針對共享單車的使用問題向企業(yè)提出合理化建議。同時,恰當使用自己的監(jiān)督權(quán),發(fā)現(xiàn)政府和企業(yè)在治理過程中的漏洞,及時向政府提出整改意見,幫助政府和企業(yè)提高公共服務(wù)的質(zhì)量。整合多方主體資源、力量,使得各個主體承擔自己相應(yīng)的責任和義務(wù),更高效地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

(四)信任：信用體系的構(gòu)建與完善

?？怂箤⒅黧w之間構(gòu)建的信任關(guān)系看作是整體性治理過程中所需要的一種關(guān)鍵性整合,他將信任看作是任何社會不斷向前發(fā)展的不可或缺的因素和價值動力。[40]人與人之間往往以信用之網(wǎng)來接通彼此之間的信任關(guān)系,因此,在進行治理過程中,各主體之間的信用體系的搭建,更能夠充分發(fā)揮彼此的優(yōu)勢,攻克單車治理的難題。首先,加強共享理念的傳播,將人們的道德素養(yǎng)放置到軟約束的籠子里。在共享理念傳播中,培養(yǎng)人們“共建、共享、共商、共贏”的精神,樹立正確的價值觀,改變?nèi)藗儗操Y源的看法,利用道德的軟約束機制來引導人們關(guān)注社會利益,體現(xiàn)主體的社會責任感。通過宣傳及教育,轉(zhuǎn)變?nèi)藗儭袄硇匀恕钡挠^念,提升整體的道德素質(zhì),減少用車不文明行為的發(fā)生。其次,企業(yè)要推動信用體系的建設(shè),建立對用戶行為的獎懲制度,實現(xiàn)用戶信用積分制,對用戶信用進行評級。對于用戶的不文明用車行為,將給予評定低等級信用,對于信用良好的用戶,可給予免押金、獎勵紅包等權(quán)利。最后,企業(yè)要和政府共享信用信息,并將其納入用戶積分體系中,作為居民福利保障享有的評判標準之一。綜上所述,各個主體要從多個方面采取多種措施,完善共享單車用戶信用體系的搭建,以責任、公平、正義為基礎(chǔ),實現(xiàn)共享單車市場的可持續(xù)發(fā)展。