巫澤人

【摘要】社會(huì)救助制度是社會(huì)保障制度體系中最基礎(chǔ)、最悠久的制度設(shè)計(jì)，與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度并列為社會(huì)保障的三大基本保障制度。而社會(huì)救助瞄準(zhǔn)在整個(gè)體系中起到了公共財(cái)政支出的目標(biāo)指向和資源分配的作用。尋找一個(gè)“最優(yōu)”的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)方法并以此實(shí)現(xiàn)最有效的扶貧政策目標(biāo)，是世界各國(guó)社會(huì)保障專家一直致力研究的方向。本文通過(guò)比較多個(gè)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)模式，對(duì)社會(huì)救助制度的基本特征進(jìn)行了總結(jié)和歸納。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助 瞄準(zhǔn)模式

一、研究背景

黨的十八大以來(lái)，“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為基本方略的扶貧開發(fā)工作全面展開，而其中精準(zhǔn)化理論是核心要義。而要做到社會(huì)救助精準(zhǔn)化，就需要社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的理論指導(dǎo)，如何降低瞄準(zhǔn)的泄漏率和重復(fù)率，如何在提高瞄準(zhǔn)精度的同時(shí)控制瞄準(zhǔn)成本，從社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的模式到實(shí)施應(yīng)用都需要進(jìn)行深入的研究和思考。

從國(guó)際視角來(lái)看，經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重打擊。根據(jù)OECD發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在1960-1995年期間，發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)項(xiàng)目的財(cái)政支出增長(zhǎng)比例逐漸趨于平緩，社會(huì)人口基數(shù)不斷增加，人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化，而期間稅率的調(diào)整卻趨于上限。失去了財(cái)政政策的調(diào)節(jié)手段，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著巨大的財(cái)政支出壓力?？梢灶A(yù)見，自20世紀(jì)60年代建立的傳統(tǒng)福利國(guó)家制度框架終將難以維持，福利國(guó)家的制度改革勢(shì)在必行。社會(huì)福利資源具有稀缺性，因此采用差別化的福利分配方式有利于社會(huì)資源的再分配。福利國(guó)家的政府必須通過(guò)減少受益人群，降低福利水平，才能擺脫財(cái)政困難，為此必須進(jìn)行改革。為了更好的幫助最迫切需要的對(duì)象，定義“需要”的范圍，社會(huì)救助瞄準(zhǔn)成為了世界普遍開展的做法。

二、社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)外研究

社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系包含了瞄準(zhǔn)效率和瞄準(zhǔn)成本兩個(gè)維度，而這兩者難以實(shí)現(xiàn)均衡。我國(guó)當(dāng)前將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)作為政府工作考核的重要政治任務(wù)，雖然有利于社會(huì)貧困率的下降，但大量的行政成本對(duì)地方政府的財(cái)政壓力和公務(wù)員的工作狀態(tài)提出了巨大考驗(yàn)，基層公務(wù)員的扶貧工作壓力大與百姓對(duì)社會(huì)救助政策的意見反響強(qiáng)烈形成了鮮明的對(duì)比。

社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的原則可謂是整個(gè)制度設(shè)計(jì)的根基。國(guó)外學(xué)者十分熱衷于探索社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的運(yùn)作原則，先進(jìn)行抽象化、理論化的規(guī)范分析研究，再結(jié)合實(shí)際國(guó)家案例驗(yàn)證的相關(guān)研究非常多。相比之下，國(guó)內(nèi)的學(xué)者通常采用的是實(shí)證分析的方法，通過(guò)整理我國(guó)在社會(huì)救助瞄準(zhǔn)中的具體做法，逐步歸納出我國(guó)目前采用的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的原則。由于不同政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下作用機(jī)制的差異性，世界各國(guó)的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)模式中并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的原則標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，而是更多的體現(xiàn)了差異性和獨(dú)特性。

Besley和Kanbur指出，社會(huì)救助政策中最核心的問(wèn)題就是如何尋找一個(gè)“最優(yōu)的”解決方案用于辨別窮人并匹配給這個(gè)群體相應(yīng)的社會(huì)救助。Garfinkel認(rèn)為關(guān)于采用瞄準(zhǔn)機(jī)制的社會(huì)救助，還是普遍性的社會(huì)救助的爭(zhēng)論是一個(gè)相當(dāng)古老，同時(shí)無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都同樣具有爭(zhēng)議性的話題。大部分學(xué)者反對(duì)瞄準(zhǔn)機(jī)制的觀點(diǎn)主要集中在瞄準(zhǔn)機(jī)制存在著行政成本花費(fèi)昂貴，收入核查的激勵(lì)效果不顯著和相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（例如救助欺詐、救助依賴）等因素。

1996年，Eardley等學(xué)者在世界經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）組織的一項(xiàng)覆蓋所有成員國(guó)社會(huì)救助制度的調(diào)查報(bào)告中，更加具體的闡述了社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的瞄準(zhǔn)機(jī)制原則。社會(huì)救助制度的具體要求普遍被列入了各國(guó)的立法或政策聲明中，一些國(guó)家甚至已經(jīng)將國(guó)家有義務(wù)保證公民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)也列入了憲法的條款。在這其中，澳大利亞是其中直接將社會(huì)救助同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)構(gòu)建直接聯(lián)系的代表國(guó)家之一，通過(guò)每年對(duì)政策的提案和修訂，加強(qiáng)社會(huì)在促進(jìn)公平正義的作用。

三、社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的原則和分類

目前發(fā)達(dá)國(guó)家比較常用的救助原則可以分為三類：選擇型社會(huì)救助，支持型社會(huì)救助和包容型社會(huì)救助。1.選擇型制度設(shè)計(jì)。這種制度通常對(duì)于資格的審核要求高，主要以貧困人群的主動(dòng)申請(qǐng)為主，比較適用于發(fā)展中國(guó)家或是在社會(huì)救助中財(cái)政支出不高、地方財(cái)政裁量權(quán)較大的國(guó)家。同時(shí)選擇型社會(huì)制度會(huì)對(duì)家庭內(nèi)部的團(tuán)結(jié)因素有具體的要求，對(duì)福利期限的時(shí)長(zhǎng)有明確的限制。在這種制度設(shè)計(jì)下，社會(huì)救助的功能主要在托底的功效上，并沒(méi)有過(guò)多擺脫貧困的手段，通常會(huì)以家庭為救助對(duì)象，對(duì)家庭內(nèi)和家庭內(nèi)團(tuán)結(jié)程度要求高，對(duì)福利的時(shí)長(zhǎng)期限也有著嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。2.支持型制度設(shè)計(jì)。在慷慨度方面的程度非常高，同時(shí)在公民重新返回正常生活的激勵(lì)程度也具有很強(qiáng)的能力，主要在發(fā)達(dá)國(guó)家和高福利國(guó)家中施行（例如北歐和中歐國(guó)家）。社會(huì)救助安排的托底功能并不強(qiáng)，因?yàn)檎谄渌鐣?huì)制度上提供了極好的社會(huì)保障。最典型的案例就是荷蘭和瑞典，兩國(guó)在社會(huì)救助中提供了極為慷慨的資金支持，同時(shí)也具有極為完備的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)制，但是這樣的制度卻很少需要落實(shí)，因?yàn)榇蟛糠重毨巳阂呀?jīng)從其它社會(huì)制度中得到了足夠的資金給付。3.包容型制度設(shè)計(jì)。這是一種對(duì)道德要求較高的社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)。這種制度需要在一個(gè)國(guó)民素質(zhì)較高的社會(huì)中施行，因?yàn)樵诎菪椭贫仍O(shè)計(jì)中，硬性的規(guī)定并不常見，有些國(guó)家可以依靠強(qiáng)大的家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)進(jìn)行識(shí)別審查，而有些國(guó)家通常運(yùn)用自我瞄準(zhǔn)的測(cè)試救助提供給那些真正需要救助的對(duì)象。

有學(xué)者將社會(huì)救助瞄準(zhǔn)分為類別瞄準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)瞄準(zhǔn)和需求瞄準(zhǔn)三類。類別瞄準(zhǔn)是以受益者的年齡、性別、居住地、就業(yè)情況、健康狀況、家庭類型、子女年齡等來(lái)區(qū)分定義不同的貧困類別。其特點(diǎn)是需要進(jìn)行詳細(xì)的收入、資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)需求的評(píng)估，較為復(fù)雜。財(cái)產(chǎn)瞄準(zhǔn)需要采用家計(jì)調(diào)查的方式，通常是采用對(duì)申請(qǐng)人的收入進(jìn)行詳細(xì)品類的評(píng)估以確認(rèn)是否有資格獲得社會(huì)救助。其特點(diǎn)是，家計(jì)調(diào)查的方法雖然較為瞄準(zhǔn)精度高，但是工作量大，行政成本高，對(duì)檔案信息的管理和調(diào)用效率依賴性強(qiáng)，對(duì)即時(shí)信息的更新要求頻繁。需求瞄準(zhǔn)是一項(xiàng)理念較為明確的瞄準(zhǔn)方法。它除了需要調(diào)查申請(qǐng)人的收入情況，同時(shí)也要對(duì)申請(qǐng)人的需求有所了解。最典型的案例就是固定開支調(diào)查，例如住房開支，食品開支，健康開支，生活開支等。需求瞄準(zhǔn)的好處是，它不但能夠通過(guò)一定的調(diào)查方法篩選出需要救助的對(duì)象，而且能夠?qū)⑸暾?qǐng)人的需求細(xì)化，從而做到救助資金的精準(zhǔn)給付，救助項(xiàng)目的合理匹配，最終達(dá)到救助效果的最大收益。這種方式比較適合采用實(shí)物補(bǔ)助，自我瞄準(zhǔn)補(bǔ)助方式的國(guó)家。

四、研究結(jié)論

（1）合理制定貧困線，控制瞄準(zhǔn)成本

要在確保瞄準(zhǔn)精度的前提下盡量降低瞄準(zhǔn)成本，就需要合理制定貧困線。貧困線的制定是一個(gè)復(fù)雜的工程，需要綜合考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)預(yù)期效果和社會(huì)人口結(jié)構(gòu)。將眾多與貧困相關(guān)的指標(biāo)整合成為一個(gè)集合，在實(shí)際操作中更加簡(jiǎn)單可行。發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)用社會(huì)救助指標(biāo)瞄準(zhǔn)的過(guò)程中通常先對(duì)貧困群體進(jìn)行細(xì)致的分類，結(jié)合不同對(duì)象的實(shí)際情況匹配不同的社會(huì)救助項(xiàng)目，實(shí)施差異化的資金給付標(biāo)準(zhǔn)，這樣才真正做到了瞄準(zhǔn)精度的提高。

（2）科學(xué)設(shè)置瞄準(zhǔn)指標(biāo)，有效區(qū)分受益對(duì)象

“按需施救”的理念應(yīng)該是社會(huì)救助的基本原則。但是由于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)無(wú)法提供專業(yè)針對(duì)性極強(qiáng)的社會(huì)救助，通常都是以實(shí)物或者現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的手段進(jìn)行社會(huì)救助。貧困的起源種類繁多，科學(xué)的設(shè)立瞄準(zhǔn)指標(biāo)，有助于政府更好的了解申請(qǐng)者的實(shí)際需求，能夠更好的提高社會(huì)資源的高效分配。

（3）建立有效的復(fù)核和退出機(jī)制

定期的信息變更調(diào)查、資格復(fù)核和有效的退出機(jī)制能夠有效的降低社會(huì)依賴以及社會(huì)欺詐行為的發(fā)生。但是也要確保被退出機(jī)制的受益者同樣應(yīng)該提供完善的申訴機(jī)制，深入了解他們真實(shí)的生活情況和訴求，這樣才能夠有效兼顧政策的公正性和人性化，真正做到保障公民的基本生活權(quán)利。

（4）加大電子信息化在社會(huì)救助瞄準(zhǔn)中的應(yīng)用

在當(dāng)前的信息技術(shù)發(fā)展日新月異的時(shí)代，積極運(yùn)用電子信息化手段有助于資料的管理，信息的記錄以及快速查詢和資格審核。全國(guó)范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)使重復(fù)救助，救助欺詐行為的邊際成本大幅度提高，電子檔案更方便社會(huì)救助部門了解貧困者的實(shí)際情況。電子信息系統(tǒng)雖然在初期的投入成本極大，且維護(hù)成本高。但是各地單獨(dú)設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)信息孤島在未來(lái)的社會(huì)發(fā)展中更加難以打破，因此在制度設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該有長(zhǎng)遠(yuǎn)的信息化規(guī)劃，逐步將信息化手段應(yīng)用于社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的工作中。而且社會(huì)救助的數(shù)據(jù)將是大數(shù)據(jù)的重要基本信息來(lái)源，具有極大的社會(huì)價(jià)值和信息價(jià)值。

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