●劉尚希

劉尚希，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記兼院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究員、博士生導(dǎo)師。第十三屆全國(guó)政協(xié)委員，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家、國(guó)家“百千萬(wàn)人才工程”國(guó)家級(jí)專家，國(guó)家文化名家暨“四個(gè)一批”人才、國(guó)家“萬(wàn)人計(jì)劃”領(lǐng)軍人才，高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)（馬工程）專家委員會(huì)委員，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)第一屆特約監(jiān)察員，中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇成員。曾多次受邀參加中央領(lǐng)導(dǎo)同志主持的包括國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)的座談會(huì)、研討會(huì)和專題學(xué)習(xí)會(huì)等。對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、收入分配、財(cái)稅體制等問(wèn)題有創(chuàng)新性的探索成果，其代表性著作有《收入分配循環(huán)論》《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范問(wèn)題研究》《宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)與政府財(cái)政責(zé)任》《公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政》《大國(guó)財(cái)政》《公共風(fēng)險(xiǎn)論》等。

在現(xiàn)實(shí)中，從部門的角度看待財(cái)政與金融問(wèn)題，其實(shí)是形成了一種慣性很強(qiáng)的思維。不僅在理論研究方面，而且在實(shí)際操作方面，站在部門的角度來(lái)看待財(cái)政與金融似乎也形成了一種習(xí)慣。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把財(cái)政與金融從一個(gè)整體來(lái)看待，超越部門思維。

一、財(cái)政金融協(xié)同的基礎(chǔ)

眾所周知，在英文語(yǔ)境中，財(cái)政和金融可以是同一個(gè)詞匯。財(cái)政和金融看似是兩個(gè)不同的體系，但從源頭來(lái)看，實(shí)際上可能是一樣的。從融資的角度來(lái)看，財(cái)政和金融都可以說(shuō)是融資。股權(quán)、債權(quán)、稅權(quán)都可以說(shuō)是融資的概念，只是稅權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，征稅是強(qiáng)制性的，它沒(méi)有市場(chǎng)，而股權(quán)、債權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，它有市場(chǎng)。因此從這一點(diǎn)來(lái)看，財(cái)政和金融有很多相通之處。

從價(jià)值和信用的基礎(chǔ)來(lái)看，財(cái)政和金融都是國(guó)家控制的一種制度規(guī)則，是一種歷史構(gòu)建。稅收也好，貨幣也好，價(jià)值也好，都是基于公共權(quán)力的存在。國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生了稅收、貨幣和國(guó)家信用。

從貨幣發(fā)行流通和財(cái)政收支來(lái)看，財(cái)政和金融是有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的?；A(chǔ)貨幣、貨幣乘數(shù)都跟財(cái)政關(guān)聯(lián)在一起。鑄幣稅，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是基于國(guó)家權(quán)力得到的，沒(méi)有成本或者成本極低的一種收入，這種收入毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)算為財(cái)政收入。但是現(xiàn)行體制上的規(guī)定，跟教科書上的說(shuō)法有很大差異。

從風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的角度來(lái)看，財(cái)政是金融的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的基準(zhǔn)實(shí)際上就是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)債，如國(guó)債收益率曲線、信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，都與財(cái)政緊密聯(lián)系在一起，建立在財(cái)政這一基礎(chǔ)之上。例如，關(guān)于地方債務(wù)問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)或者銀行看重的就是地方財(cái)政信用等級(jí)高，因此才愿意融資。企業(yè)如果得到財(cái)政資金的注入，這意味著增信。風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的基準(zhǔn)是需要財(cái)政來(lái)提供的。沒(méi)有財(cái)政這一基準(zhǔn)，金融風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)就失去了參照系。從這一點(diǎn)來(lái)講，財(cái)政是金融的基礎(chǔ)。

二、財(cái)政金融協(xié)調(diào)的目標(biāo)，應(yīng)從需求管理轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的管理

財(cái)政金融政策過(guò)去圍繞需求來(lái)作文章，要么就是彌補(bǔ)需求的缺口，要么就是抑制需求的過(guò)剩，二者有多種不同的搭配。筆者認(rèn)為僅僅從需求管理的框架來(lái)看，財(cái)政貨幣政策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。從需求的角度來(lái)看，財(cái)政金融目標(biāo)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，是穩(wěn)定需求，減緩經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，如反通脹、反周期。但是，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)以及金融的運(yùn)行狀態(tài)跟過(guò)去相比，發(fā)生了很大的變化。其中最大的變化就是金融與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，兩者已經(jīng)在融合，經(jīng)濟(jì)的金融化成為一種基本趨勢(shì)。這不僅反映在金融業(yè)占GDP的比例上，而且反映在金融交易和實(shí)體交易的融合上。還有財(cái)務(wù)，企業(yè)財(cái)務(wù)也在金融化，各種各樣的資產(chǎn)也在金融化，實(shí)體企業(yè)金融資產(chǎn)的占比不斷提高，可以說(shuō)整個(gè)社會(huì)財(cái)富都在金融化。

從貨幣化再到金融化，而金融化也在數(shù)字化，數(shù)字貨幣出現(xiàn)后，如今又出現(xiàn)了新的貨幣理論——去中心化。債務(wù)、稅收、貨幣等基本概念或許都需要重新定義。去中心化以后，尤其是數(shù)字貨幣出現(xiàn)以后，傳統(tǒng)理論可能都要徹底更新。所以從這個(gè)角度來(lái)看，由于現(xiàn)實(shí)的變化，財(cái)政金融的目標(biāo)需要調(diào)整，需要從需求管理之中跳出來(lái)。面對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展帶來(lái)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，再加上經(jīng)濟(jì)的金融化，僅僅靠需求管理已經(jīng)不靈光了。結(jié)構(gòu)性的失衡已經(jīng)產(chǎn)生各種不確定性，這些不確定性會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)制的改變，改變行為主體預(yù)期的模式。不言而喻，現(xiàn)在所面臨的問(wèn)題可能跟過(guò)去所面臨的問(wèn)題是完全不一樣的，刻舟求劍是無(wú)解的。

具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)成為了一切問(wèn)題的根源。從這個(gè)角度來(lái)判斷，財(cái)政金融協(xié)同的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的管理。這并不代表需求管理不再需要，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也表明需求管理已滿足不了現(xiàn)實(shí)需要。其實(shí)，從需求管理到供給管理，再進(jìn)一步就應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)管理。這里的風(fēng)險(xiǎn)管理指的是公共風(fēng)險(xiǎn)管理。從需求管理轉(zhuǎn)向供給管理，再到公共風(fēng)險(xiǎn)管理，其根源在于不確定性越來(lái)越大。不確定性越來(lái)越大，這不僅僅是程度的問(wèn)題，也不僅僅是一段時(shí)期出現(xiàn)的問(wèn)題，而是越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的一種本質(zhì)特征。這與我們對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的認(rèn)知、判斷是有直接關(guān)系的。過(guò)去認(rèn)為這種不確定性就是一種偶然性，我們研究的目的更多是去尋找規(guī)律，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這世界本身或者這一事件的本質(zhì)就是具有不確定性的，我們僅僅是在構(gòu)建某種確定性，在某種條件下找到并構(gòu)建一種確定性，這就變成了所謂的尋找規(guī)律。正如愛(ài)因斯坦所說(shuō)：“是理論決定我們能夠觀察到的東西”。我們所看到的確定性都是通過(guò)知識(shí)和我們的行為構(gòu)建的結(jié)果。

在談及規(guī)律的時(shí)候，其實(shí)都要談到條件。如果不談條件去談規(guī)律，等于沒(méi)談規(guī)律，或者說(shuō)談規(guī)律沒(méi)有意義。任何規(guī)律都是需要條件的，或者某種趨勢(shì)都是在某一種條件下發(fā)生的。也就是說(shuō)，某種趨勢(shì)實(shí)際上就是某種條件下的確定性。所以從這個(gè)意義上講，我們需要重新認(rèn)識(shí)這個(gè)世界，等于我們需要對(duì)財(cái)政金融問(wèn)題從哲學(xué)層面去重新認(rèn)識(shí)，要有一種新的認(rèn)識(shí)方法。

基于確定性的傳統(tǒng)知識(shí)體系已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)了，或者說(shuō)確定性的知識(shí)體系無(wú)法用在具有不確定性的事件上，也就是說(shuō)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為問(wèn)題的根源，現(xiàn)有的許多指標(biāo)難以正確反映。我們?cè)揪吞幵谝粋€(gè)充滿不確定性的世界當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有的。我們的目標(biāo)或者任務(wù)，就是共同構(gòu)建某種條件，從而構(gòu)建某種確定性。

基于這樣的思路，財(cái)政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策及宏觀審慎監(jiān)管就應(yīng)當(dāng)是一體的宏觀風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，三者是不能分開(kāi)的。如果三者一旦分開(kāi)，就面臨著一種新的風(fēng)險(xiǎn)，即“拆彈”的風(fēng)險(xiǎn)，一不小心風(fēng)險(xiǎn)炸彈就會(huì)爆炸，還可能引發(fā)連環(huán)爆炸?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了這種情況。例如2017年年底以來(lái)，財(cái)政、金融政策同時(shí)發(fā)力，目標(biāo)就是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，但是政策的不協(xié)調(diào)，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)的急劇收縮，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的影響尤其大，實(shí)際上引發(fā)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。

因此要特別防范“拆彈”的風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政金融協(xié)調(diào)的角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策及宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)放在一起來(lái)考慮，如果缺乏一種協(xié)調(diào)機(jī)制，分開(kāi)實(shí)施這些政策并進(jìn)行監(jiān)管，很可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)，那樣就不是在管理風(fēng)險(xiǎn)，更不是在縮小風(fēng)險(xiǎn)，而是在制造風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

風(fēng)險(xiǎn)是表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的，只是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體不同，其本質(zhì)上是一樣的。風(fēng)險(xiǎn)先是一種可能性，從而才是一種可能的損失。風(fēng)險(xiǎn)這一概念，不是一種實(shí)體的存在，而是一種虛擬的存在。從思維方式上來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)思維跟所謂的理性思維，實(shí)際上有很大區(qū)別。

政府承擔(dān)的是公共風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在的政策定制以及學(xué)術(shù)討論中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有領(lǐng)域的區(qū)分，經(jīng)常談及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等等，但是很少去區(qū)分公共風(fēng)險(xiǎn)和微觀主體應(yīng)承擔(dān)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。兩者性質(zhì)是完全不同的，尤其談到金融風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，往往也沒(méi)有區(qū)分市場(chǎng)主體。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，其中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任該如何劃分，這可能是當(dāng)前宏觀審慎需要考慮的大問(wèn)題。如果說(shuō)市場(chǎng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府卻更多地介入了，那就是越位；如果市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)溢出市場(chǎng)，變成一種公共風(fēng)險(xiǎn)，政府卻沒(méi)有看見(jiàn)，那就是缺位了。如何確定風(fēng)險(xiǎn)是否溢出市場(chǎng)，是宏觀審慎當(dāng)中面臨的一個(gè)難題。至今筆者也未看到更好的具有操作性的辦法。從微觀審慎到宏觀審慎，其實(shí)是理念的變化，也是方法的調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)從整體、從公共性，或者說(shuō)系統(tǒng)性的角度來(lái)觀察和認(rèn)識(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這當(dāng)然是一個(gè)很大的進(jìn)步。但在現(xiàn)實(shí)中，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)該如何界定，到現(xiàn)在仍是個(gè)難題。因?yàn)橛行┙鹑跈C(jī)構(gòu)“大而不能倒”，“大”到一定程度以后，系統(tǒng)重要性提升，這時(shí)是該金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)還是政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題性質(zhì)就發(fā)生了變化。美國(guó)金融危機(jī)就給我們提供了這樣的研究案例，而在我們國(guó)家也有包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，被銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管一年的事件，盡管包商銀行還不“大”，但也不能讓它倒。這當(dāng)然是為了有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，但這是否有利于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)作為微觀主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任呢？這就是常說(shuō)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)難題。

風(fēng)險(xiǎn)本身是有邊無(wú)界的，經(jīng)常談到的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，實(shí)際上是會(huì)相互轉(zhuǎn)化，相互疊加的。所以無(wú)論是金融部門常說(shuō)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，還是財(cái)政部門常說(shuō)的金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，兩種說(shuō)法在整體上都沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義。風(fēng)險(xiǎn)本來(lái)是無(wú)界的，僅僅是存在的具體形式暫時(shí)不同。在漢語(yǔ)的語(yǔ)境中，風(fēng)險(xiǎn)的概念非常準(zhǔn)確地表達(dá)了其本質(zhì)，風(fēng)險(xiǎn)就像風(fēng)一樣，既看不見(jiàn)也摸不著，但是能感覺(jué)到。所以風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)界的，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)可能都是一體的東西，只是站在不同的角度，會(huì)看到不同的形態(tài)。所以從這一點(diǎn)來(lái)看，更要跳出部門，從整體上看公共風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前的公共風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為來(lái)自三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性失衡：

一是社會(huì)供給、社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)性失衡。經(jīng)濟(jì)之所以下行，就是出現(xiàn)了供需之間的結(jié)構(gòu)性失衡。在我們國(guó)家現(xiàn)階段是供給出現(xiàn)了問(wèn)題。供給的問(wèn)題若簡(jiǎn)單地說(shuō)是供給過(guò)剩，那么供給之所以會(huì)過(guò)剩，與市場(chǎng)化改革沒(méi)有完成有直接關(guān)系。要素的市場(chǎng)化配置沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，社會(huì)供給結(jié)構(gòu)、質(zhì)量就很難按照市場(chǎng)的規(guī)則去自適應(yīng)調(diào)整變化。

市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)的不公平，會(huì)產(chǎn)生逆向淘汰，供給質(zhì)量難以提升。即使產(chǎn)生了高端的需求，供給也無(wú)法相應(yīng)跟進(jìn)。在我們國(guó)家出現(xiàn)了有需求而供給跟不上，甚至沒(méi)有供給的情況，并不是企業(yè)不想做，而是沒(méi)法做。比如要滿足高端需求，就得提高供給質(zhì)量，但在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力的情況下，如果有企業(yè)進(jìn)行研發(fā)制造之后，模仿者就會(huì)搶先進(jìn)行量產(chǎn)，這使得無(wú)人愿意進(jìn)行研發(fā)。筆者稱之為“供給響應(yīng)機(jī)制”失靈。

另外，滿足不斷提升的需求，除了要有品質(zhì)，還要有品牌。品牌標(biāo)志著產(chǎn)品或服務(wù)具有可以放心消費(fèi)的確定性，而打造一個(gè)品牌需要時(shí)間。但在現(xiàn)有的市場(chǎng)環(huán)境下，要打造一個(gè)品牌是很難的。所以大家都去干短期化的事，撈快錢，而研發(fā)和打造品牌等，企業(yè)即便想做也很難成功。這就導(dǎo)致社會(huì)供給與社會(huì)需求之間失衡，這種失衡不是總量的，而是結(jié)構(gòu)性的，這種風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行。這不是周期理論能解釋的，經(jīng)濟(jì)一旦下行，就不會(huì)是短期性的。這種現(xiàn)象表現(xiàn)在宏觀上，但根源在微觀，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)功能沒(méi)得到充分發(fā)揮。

二是金融供給與金融需求之間的結(jié)構(gòu)性失衡。這導(dǎo)致金融的功能性失調(diào)，進(jìn)而妨礙供給體系、需求體系的自適應(yīng)調(diào)整，并反映在現(xiàn)象層面的融資難、融資貴這些障礙性問(wèn)題上。其實(shí)融資難和融資貴是兩個(gè)問(wèn)題，融資難是通道問(wèn)題，屬于體制性問(wèn)題，而融資貴是風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)問(wèn)題，屬于市場(chǎng)性問(wèn)題，但這兩個(gè)問(wèn)題常常被混為一談。

還有影子銀行的問(wèn)題，有一段時(shí)間影子銀行被妖魔化，被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)的根源，應(yīng)該要打擊，甚至要徹底取締。結(jié)果一進(jìn)行嚴(yán)打，導(dǎo)致很多民營(yíng)企業(yè)失血，流動(dòng)性緊張，進(jìn)而導(dǎo)致各種雷暴。影子銀行的快速發(fā)展其實(shí)是金融市場(chǎng)沒(méi)有深化的一種結(jié)果。正規(guī)金融渠道不能滿足融資需求，就會(huì)在市場(chǎng)里出現(xiàn)一個(gè)新的融資渠道。這是民企融資需求引發(fā)出來(lái)的金融供給，形成金融雙軌制：政府主導(dǎo)的金融和市場(chǎng)主導(dǎo)的金融。改變雙軌制的正確取向應(yīng)當(dāng)是使金融供給市場(chǎng)化，但近兩年來(lái)采取的很多措施是行政性的，是以防風(fēng)險(xiǎn)的名義實(shí)行疾風(fēng)暴雨式的行政式監(jiān)管?！氨硗狻薄胺菢?biāo)”都被看成了風(fēng)險(xiǎn)的代名詞，但“表外”“非標(biāo)”并不是風(fēng)險(xiǎn)本身?；谛姓?quán)力的任性監(jiān)管導(dǎo)致社會(huì)融資規(guī)模急劇收縮，并一直延續(xù)到現(xiàn)在。

防風(fēng)險(xiǎn)是正確的，關(guān)鍵在于如何防風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有建立在市場(chǎng)深化基礎(chǔ)上，而是建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)上的防風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果可能適得其反?，F(xiàn)實(shí)告訴我們，防風(fēng)險(xiǎn)未貫穿市場(chǎng)化的理念，多多少少還有一些計(jì)劃體制的影子，再加上一些行政化的東西交織在一起，使金融一直處于受抑制的狀態(tài)。一方面，我國(guó)的金融擴(kuò)張快，行業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重比發(fā)達(dá)國(guó)家還要高，而另一方面我國(guó)的金融也受到嚴(yán)重抑制，這是一個(gè)悖論，其根源還是在于金融雙軌制。

金融供給半市場(chǎng)化，而金融需求高度市場(chǎng)化，這種結(jié)構(gòu)性的脫節(jié)，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)生的不確定性擴(kuò)大，并產(chǎn)生回波效應(yīng)，反過(guò)來(lái)使金融風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)大。而防風(fēng)險(xiǎn)的行政性路徑依賴，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)二者循環(huán)擴(kuò)大。

三是公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)性脫節(jié)。這種結(jié)構(gòu)性脫節(jié)帶來(lái)的首先是結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問(wèn)題。一方面是大學(xué)生找工作困難，甚至還要回爐去職校才能找到工作，另一方面企業(yè)招工也難，一些崗位找不到人。國(guó)家花了大量錢財(cái)培養(yǎng)的人才，卻跟國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不匹配，也就是說(shuō)，人力資本的積累有些是無(wú)效的。還有大量公共服務(wù)設(shè)施，由于未充分考慮到城市化和人口的流動(dòng)，很快就閑置下來(lái)了，也就是說(shuō)，過(guò)去不少投資現(xiàn)在看來(lái)是無(wú)效投資。這帶來(lái)雙重風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)動(dòng)能不足的風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且兩種風(fēng)險(xiǎn)相互循環(huán)擴(kuò)大。

工業(yè)化和市場(chǎng)化推動(dòng)的人口流動(dòng)，使我國(guó)從一個(gè)靜態(tài)社會(huì)變成動(dòng)態(tài)社會(huì)。讓公共服務(wù)跟著人走，而不是讓人回到原籍去找公共服務(wù)，這是十分重要的。但是過(guò)去長(zhǎng)期形成的靜態(tài)社會(huì)的觀念以及在社會(huì)體制基礎(chǔ)，是按照戶籍和地理概念提供公共服務(wù)，在人口流動(dòng)的背景下就產(chǎn)生了大量無(wú)效投資，比如建的一些學(xué)校、道路，過(guò)幾年就荒廢了。所以，公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求的脫節(jié)，不僅使得民生問(wèn)題沒(méi)有改善，而且造成經(jīng)濟(jì)后勁的不足。創(chuàng)新發(fā)展靠的是有技能的勞動(dòng)力，靠的是人才，靠的是人力資本的高質(zhì)量積累。如果在這些方面出現(xiàn)了脫節(jié)，那么經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型升級(jí)，新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換就面臨著動(dòng)能不足的風(fēng)險(xiǎn)。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)分析，這種情況已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重了。因?yàn)楣卜?wù)體制改革沒(méi)有跟上，比如教育、醫(yī)療、社保等，這些都涉及公共服務(wù)的問(wèn)題?？平涛男l(wèi)領(lǐng)域的改革，其微觀基礎(chǔ)是事業(yè)單位，但是現(xiàn)有的事業(yè)單位體制改革嚴(yán)重滯后。這樣一來(lái)，就導(dǎo)致國(guó)家的很多投入不能有效發(fā)揮作用。

這些年來(lái)，財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)大，各方面的財(cái)政投入也隨之跟進(jìn)，財(cái)政投入不足的問(wèn)題減少了。但是公共服務(wù)體制的改革依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其實(shí)，這就涉及改革一個(gè)大的方面，即社會(huì)化的改革。過(guò)去主要圍繞經(jīng)濟(jì)去改革就可以了，但現(xiàn)在我國(guó)發(fā)展的整體性特征越來(lái)越明顯，經(jīng)濟(jì)改革往前走，社會(huì)改革落在后頭，就像兩條腿走路，一條腿往前，一條腿跟不上，就劈叉了。這樣一來(lái)，國(guó)家整體的發(fā)展就面臨相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。所以社會(huì)領(lǐng)域的改革與公共服務(wù)供給、公共服務(wù)需求之間的脫節(jié)是有關(guān)聯(lián)的。這個(gè)問(wèn)題與財(cái)政也有直接關(guān)聯(lián)。

要防范上述三大結(jié)構(gòu)性失衡所造成的公共風(fēng)險(xiǎn)，只站在財(cái)政金融各自的角度是無(wú)法解決的，不能各人只掃門前雪。即使是站在部門的角度看起來(lái)正確的事情，也可能會(huì)產(chǎn)生合成謬誤。

四、以公共風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)財(cái)政金融的協(xié)同

從公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，財(cái)政和金融當(dāng)局都是公共風(fēng)險(xiǎn)的管理者，既要及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，更要有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。

利益大鍋飯已經(jīng)不存在了，但“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”并未消失。預(yù)算約束軟化，風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)非市場(chǎng)方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如有的國(guó)有機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)行政方式轉(zhuǎn)移，由另一個(gè)國(guó)有機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，或者由政府來(lái)承擔(dān)，機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者獲得了利益，風(fēng)險(xiǎn)卻甩給了其他機(jī)構(gòu)或政府；還有私人機(jī)構(gòu)利用“大而不能倒”的地位，或市場(chǎng)壟斷地位，向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；還有的在地方招商引資過(guò)程中，以無(wú)風(fēng)險(xiǎn)方式吸引投資者，幾乎包攬了本應(yīng)由投資者承擔(dān)的所有風(fēng)險(xiǎn)，投資者包賺不賠；還有各種純粹以轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)為目的的金融創(chuàng)新，看似以市場(chǎng)方式來(lái)運(yùn)作，實(shí)則與龐氏騙局差不多。諸如此類的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，破壞了收益與風(fēng)險(xiǎn)匹配的基本規(guī)則，劣化了資源配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率，擴(kuò)大了整體風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這類公共風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)政金融協(xié)同去解決。

在既定的制度框架下，相對(duì)于公共風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本身就是一個(gè)政策工具。當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，瀕臨危機(jī)時(shí)，政府履行公共責(zé)任沒(méi)有更好的辦法，往往只能以擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的辦法去抑制公共風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不是一種結(jié)果，而是控制公共風(fēng)險(xiǎn)的手段。當(dāng)然，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有財(cái)政管理自身不完善的原因。所以，這其中也涉及管理性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從整體來(lái)觀察，除了管理性的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本身就是履行公共責(zé)任的一種工具，財(cái)政是社會(huì)的最后一道風(fēng)險(xiǎn)防線。所以，財(cái)政往往是公共風(fēng)險(xiǎn)的泄洪區(qū)，經(jīng)濟(jì)、金融等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)了重大風(fēng)險(xiǎn)，都要靠財(cái)政兜底，財(cái)政兜不住時(shí)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，就讓全體國(guó)民來(lái)兜。若風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步蔓延，可能變成社會(huì)危機(jī)，甚至政治危機(jī)。在這個(gè)意義上，財(cái)政是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的最后一道防線。世界各國(guó)都是如此。

從金融的角度來(lái)觀察，相對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)而言，金融其實(shí)也是一種手段。金融風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，不能孤立對(duì)待，應(yīng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)化解實(shí)體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)防范金融自身的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前存在以防金融風(fēng)險(xiǎn)為目的的傾向，以至于有意無(wú)意地忘掉了為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)這一根本目的。對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為要區(qū)分微觀和宏觀。從微觀看，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的就是風(fēng)險(xiǎn)，是為風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的需求者服務(wù)的。從宏觀看，金融風(fēng)險(xiǎn)是公共風(fēng)險(xiǎn)，這兩個(gè)層面的東西是不一樣的。但是在現(xiàn)實(shí)中如何區(qū)分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)難題，宏觀審慎也只是提出了一個(gè)思路和方向，所用的指標(biāo)依然是微觀審慎的那些。宏觀審慎、宏觀審慎政策、宏觀審慎監(jiān)管、貨幣政策、信貸政策、金融市場(chǎng)政策等都需要細(xì)分，當(dāng)前有些東西是混同在一起，政策難以預(yù)期、監(jiān)管難以預(yù)期，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)。

財(cái)政金融協(xié)同有兩個(gè)層次：一是政策的協(xié)同，形成各種政策方案組合；二是改革的協(xié)同，形成改革方案的組合。僅僅政策協(xié)同是不夠的，還得從改革層面上進(jìn)行配合和協(xié)調(diào)，這都是非常重要的。財(cái)政金融協(xié)同的總目標(biāo)是一樣的，但具體目標(biāo)不同。財(cái)政目標(biāo)是注入確定性，平衡公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這超越了平衡財(cái)政收支。金融目標(biāo)主要是穩(wěn)定流動(dòng)性，防止經(jīng)濟(jì)體系中的資金鏈變異為風(fēng)險(xiǎn)鏈。風(fēng)險(xiǎn)本身是不確定的，風(fēng)險(xiǎn)變成確定性的公共危機(jī)事件很難預(yù)警，風(fēng)險(xiǎn)與行為關(guān)聯(lián)，難以預(yù)測(cè)，只能靠平時(shí)的觀察分析。若想在平時(shí)進(jìn)行有效的觀察監(jiān)測(cè)，需要改變金融部門的運(yùn)作模式，強(qiáng)化后臺(tái)的分析研究與“政策研發(fā)”，減少前臺(tái)的“政策生產(chǎn)”，提高“政策產(chǎn)品”的質(zhì)量。當(dāng)然，在理論上也需要深化研究，為“政策研發(fā)”提供支撐?！?/p>