潘擁軍

(中信銀行博士后科研工作站，北京 100027)

根據(jù)2012年支付結算系統(tǒng)委員會(Committee on Payment and Settlement System, 下稱CPSS)和國際證監(jiān)會組織(Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions, 下稱IOSCO)技術委員會共同制定的權威國際標準報告《金融市場基礎設施原則》(“Principles for Financial Market Infrastructures”)中定義，“中央對手方”(Central Counterparty，下稱CCP)是指，“在一個或多個金融市場中介入的交易合同對手方，成為每個買方的賣方、每個賣方的買方，并據(jù)此確保履行所有敞口合約”。1CCP通過多邊集中凈額清算，減少了信用風險敞口總額和交易數(shù)量，便利了流動性、增強市場透明度2，是重要的金融市場基礎設施(Financial Market Infrastructure，下稱FMI)。自在2008年金融危機中成功清算雷曼兄弟，CCP受到國際社會廣泛認可。CCP“風險集中者”“具有系統(tǒng)重要性”等角色也被逐步認識，近年國際監(jiān)管組織紛紛發(fā)布規(guī)則應對CCP潛在風險，其中包括恢復與處置等相關危機安排。這些規(guī)則與破產(chǎn)或政府救助(bailed-out)彼此關系如何？CCP是否排除破產(chǎn)或政府救助？相關法律或監(jiān)管規(guī)則應如何設計等，這些問題都值得深思。

在國內，中央決策層高度重視系統(tǒng)性風險的防范，例如習近平總書記在2017年7月全國金融工作會議和黨的十九大報告中都提到，要“主動防范化解系統(tǒng)性金融風險”或“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線”“著力完善金融安全防線和風險應急處置機制”。3雖然2018年11月中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)管委員會、中國證監(jiān)會發(fā)布的《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》確立要實施系統(tǒng)重要性金融機構(systemically important financial institutions，下稱SIFI)的監(jiān)管框架，但仍處于藍圖設計初期且并未明文覆蓋FMIs，未建立相應的法律、監(jiān)管制度。在FMIs監(jiān)管領域，既未形成有序的破產(chǎn)退出機制，也未形成救助資金的正當、合法與合理使用的制度。目前我國金融衍生品市場快速發(fā)展，國際交流緊密，相關交易所、清算所亟需獲得歐盟、美國市場“第三國合格中央對手方”認證及市場準入。同時《期貨法》業(yè)已納入人大立法計劃。2019年1月底中國證監(jiān)會正式認定上海期貨交易所、中國金融期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所為“合格中央對手方”(qualifying central counterparty)，是繼2016年1月中國人民銀行認定上海清算所為“合格中央對手方”之后監(jiān)管層和交易所針對CCP對標國際標準、強化監(jiān)管與服務、防范化解重大金融風險的重要舉措。

因此，有必要在此關鍵時刻，明確我國問題CCP的破產(chǎn)與政府救助等相關問題，著力于“系統(tǒng)性風險”的應對與“市場化機制”在金融領域的運用。

中央對手方破產(chǎn)與政府救助的“兩難”之境

嚴重危及CCP生存能力和財務狀況的風險主要來自，清算服務產(chǎn)生的信用、流動性風險；重要參與者的違約引起的信用風險；操作風險、法律風險、商業(yè)風險，以及它們通過財務困境導致的重大虧損和流動性不足；關聯(lián)FMIs的重大問題的連鎖反應，等等。這些風險發(fā)生的現(xiàn)實性，會直接誘發(fā)兩個可能性結局，一是破產(chǎn)倒閉，二是通過政府救助等流動性注入來拯救機構。

一、中央對手方與“系統(tǒng)重要性”金融機構

CCP的基礎性、必要性及自身功能性質，易成為SIFI。例如根據(jù)支付與金融市場基礎設施委員會(Committee on Payment and Market Infrastructures，下稱CPMI)與IOSCO委員會2015年《監(jiān)管當局職責履行的評估和審查》，接受《金融市場基礎設施原則》評估的美國八家主要CCP機構，其中就有五家被認定為“具有系統(tǒng)重要性”。4歐盟境內所有CCP均被默認為“具有系統(tǒng)重要性”。5我國2018年11月三部門《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》雖然暫未將CCP納入系統(tǒng)重要性評估，但隨著文件適用的逐步深入以及國際監(jiān)管趨勢，更多可能在未來將其識別為系統(tǒng)重要性機構。

從經(jīng)濟學理論而言，CCP因所提供服務的必不可少、沉淀成本、經(jīng)濟規(guī)模、自然壟斷等自身復雜性和綜合性，以及其關閉或破產(chǎn)的傳染惡果等外部性效應，更易被認定為SIFI。

首先，CCP為金融系統(tǒng)提供基礎性、必要性的“準公共產(chǎn)品”服務。公共產(chǎn)品，即利益能為全體公眾或公眾中特定群體所分享的商品，包括非排他性與非競爭性特征。非公共產(chǎn)品對非排他性又做了一定限制，其供給納入政府與市場共擔原則，意味著在市場化層面上會接受更多監(jiān)管。CCP業(yè)務比商業(yè)銀行更具有公共性，原因在于：一是其提供清算服務更為基礎和關鍵，關系到所服務領域的基礎性交易、組織架構等“無法繞行”的必要環(huán)節(jié)。二是其核心服務的提供也多依賴規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢且有大量前期沉淀成本。CCP等FMIs就與自來水廠、電廠、電纜、電信網(wǎng)絡、高速公路等基礎設施類似，都需要巨大的資金、技術、人力等初始投資作為沉淀成本。但一旦初始成本投入后，供應規(guī)模越大，其服務的單位成本也越低。三是多數(shù)情況下CCP服務可替代性弱，易形成自然壟斷。

其次，CCP所掌握資源匹配的風險控制，對所服務市場的基礎結構至關重要。通常一個CCP覆蓋一個或多個金融產(chǎn)品交易領域，數(shù)量少且新CCP也難以進入市場。究其原因：一是多邊CCP安排的建立與維持是相當復雜的，因為需基于商業(yè)、技術、法律、金融等多方面考慮；二是已處壟斷地位的CCP并無動力對其他CCP有效對接；三是CCP一旦成為其他CCP的成員，會威脅到彼此之間的風險管理程序；四是交易所對新CCP準入門檻過高；五是央行的貨幣授信使新CCP被限制參與競爭或附帶成本過高。6因此CCP機構與各金融業(yè)務方、參與方、金融系統(tǒng)的關聯(lián)性緊密，系統(tǒng)也越來越復雜、綜合。

最后，CCP關閉會給市場造成不利的連鎖反應。例如CCP關鍵業(yè)務功能中斷或終結，會影響到CCP參與者、關聯(lián)FMI、其他相關實體以及實體經(jīng)濟，乃至國家、全球的金融穩(wěn)定。

我國CCP機構有上海清算所、中國金融期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所、上海期貨交易所、中國證券登記結算有限公司、上海黃金交易所等。它們的很多產(chǎn)品具有獨特性且交易對手不乏系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行與大型券商機構，一旦發(fā)生問題則會產(chǎn)生更大的危機波及我國貨幣市場、資本市場乃至整個金融市場。

二、“破產(chǎn)”與“政府救助”的爭議

CCP多為SIFI，能否倒閉與“政府救助”等問題，涉及道德風險、行為正當性、“成本—收益”衡量等判斷。

許多學者認為CCP聚集許多金融信用且多為中央銀行授信，適用“大而不倒”(Too Big to Fail)，因為倒閉會帶來系列嚴重后果，包括：一是給關聯(lián)FMIs及其參與者造成不利的連鎖反應；二是業(yè)務中斷或終結會導致一國經(jīng)濟體的全球競爭力衰落；三是因成立與運營受政府隱性擔保，倒閉則有損政府信用。但也有學者持反對意見，認為：第一，CCP雖存在具有必要性，但應允許倒閉；第二，監(jiān)管當局需一系列措施來應對倒閉根源；第三，破產(chǎn)也會有益于對自有資本、保證金、違約基金等資源資本重組。7從觀點分歧實質出發(fā)分析，機構是否能倒閉主要是建立在監(jiān)管當局對系統(tǒng)性風險的擔憂，如一國乃至全球金融市場的穩(wěn)定。另外，政府救助的資金來源主要是公眾納稅人的貢獻。在市場環(huán)境好時，高管人員獲得豐厚利潤，納稅人無從獲益；一旦瀕臨破產(chǎn)時，政府卻動用納稅人貢獻救助機構，實不合理。這也會變相激勵金融機構在新一輪業(yè)務上的冒進。因此近年來國際標準與各國實踐中，紛紛明文在CCP恢復、處置之中排除“政府救助”。當然完全禁止政府救助也絕非理性行為，忽視了“成本——收益”衡量則會引發(fā)更大一輪風險。

歷史實踐中發(fā)生過CCP破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)事件并產(chǎn)生了深刻教訓。例如法國現(xiàn)金清算所(1974年“白糖危機”事件)、吉隆坡商品清算所(1983年“棕櫚油期貨市場崩盤”事件)和香港期貨交易所(1987年“股災”)等三家CCP破產(chǎn)，而芝加哥商品交易所(1987年“股災”)、芝加哥期貨交易所(1987年“股災”)、美國期權清算公司(1987年“股災”)和巴西證券期貨交易所(1999年央行取消“匯率限制”)等四家CCP瀕臨破產(chǎn)。它們陷入困境的共同誘因是：一是市場震蕩以及違約事件頻發(fā)等惡劣的外部市場環(huán)境；二是會員的初始保證金與違約基金不足以覆蓋損失；三是交易量大與市場價格大幅波動導致操作問題，又藉此引發(fā)流動性不足。8如今看來，它們都未遵守2012年《金融市場基礎設施原則》中“原則3全面風險管理框架”“原則4信用風險”“原則5抵押品”“原則6保證金”“原則7流動性風險”“原則13參與者違約規(guī)則與程序”“原則15一般業(yè)務風險”“原則17運行風險”等規(guī)定。9在CCP破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)時，應當合理運用保證金制度、違約基金與“違約瀑布”風險管理制度，并結合科學工具手段盡可能控制風險。需特別說明的是，以上瀕臨破產(chǎn)的交易所得以幸免，都離不開中央銀行流動性注入或穩(wěn)定市場情緒等。

三、恢復、處置、破產(chǎn)與政府救助的關系

目前，很多國家正將CCP恢復(recovery)、處置(resolution)、破產(chǎn)(insolvency)等國際標準內化到本土法律和監(jiān)管框架中。例如美國2014年Regulation HH規(guī)則的修訂、歐盟2012年《歐洲市場基礎設施監(jiān)管規(guī)則》(“The European Market Infrastructure”，下稱EMIR)、2014年《金融市場工具規(guī)定》(“on Markets in Financial Instruments and Amending Regulation (EU) No 648/2012”，下稱MiFIR)、2014年《金融市場工具指令》(“Markets in Financial Instruments Directive”，下稱MiFID II)、2016年《中央對手方恢復與處置監(jiān)管規(guī)則》(“on a Framework for the Recovery and Resolution of Central Counterparties and Amending Regulations (EU) No 1095/2010, (EU) No 648/2012, and (EU) 2015/2365”)都汲取了2012年《金融市場基礎設施原則》等國際標準的經(jīng)驗。2010年《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》、102012年《銀行對中央對手方風險敞口的風險加權資產(chǎn)計量規(guī)則》等巴塞爾委員會監(jiān)管要求對金融風險敞口的規(guī)定，激勵CCP機構及其股東更重視恢復與處置計劃。國際監(jiān)管標準隨著G20、金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board，下稱FSB)、國際清算銀行(Bank for International Settlements，下稱BIS)、IOSCO、國際互換與衍生工具協(xié)會(International Swaps and Derivatives Association，下稱ISDA)等重要性國際組織在全球經(jīng)濟金融的突出影響力以及實際約束力的強大，逐步形成國際軟法的“硬法化”趨勢，直接影響到各國金融制度。這些國際金融監(jiān)管組織已發(fā)布了很多關于CCP的恢復與處置標準。國際標準層面，CCP“恢復”指“從危機中恢復其生存能力和財務能力，在不動用監(jiān)管當局的處置權力使其持續(xù)提供關鍵服務”。11CCP的“處置”目標，指一是CCP恢復關鍵功能；二是原CCP有序清理(wind- down)后，應確保后續(xù)實體或安排能繼續(xù)履行關鍵功能。12也有IMF專家認為CCP“處置”更像是“二次恢復”，不同于商業(yè)銀行。13CCP恢復與處置，都是在維系關鍵功能與避免納稅人額外成本損失等前提下。歐盟2016年《中央對手方恢復與處置監(jiān)管規(guī)則》更明確指出恢復與處置目的是，“在機構陷入困境或破產(chǎn)時，保障金融穩(wěn)定、確保關鍵功能的持續(xù)性、保護納稅人利益”。14而這些目標，則是破產(chǎn)程序所不足以實現(xiàn)的。CCP倒閉15，代價巨大。2004年11月，BIS《關于中央對手方的建議》(“Recommendations Central Counterparties”)提到，“CCP風險管理失敗，將潛在擾亂相關市場以及在那些市場上的工具的結算系統(tǒng)的其他部分；該擾亂可能會傳導至支付系統(tǒng)及其他結算系統(tǒng)”。16當針對CCP的救助(恢復計劃、流動性支持、最后貸款人等方式)失敗，且當局認為繼續(xù)救助已無意義，同時日常監(jiān)管成本遠大于所獲收益；或CCP已然喪失或被取代了關鍵的服務功能，此時CCP破產(chǎn)會被提上當局議程。雖然CCP會持有一定規(guī)模的金融資產(chǎn)來應對極端情況的風險損失，但也可能會遇到無法通過損失分攤方式恢復償付能力的情況。一旦破產(chǎn)，則會產(chǎn)生比救助大型銀行控股集團更為復雜和嚴重的后果。17在恢復與處置無效情況下，若要避免具有系統(tǒng)重要性的CCP倒閉，而作為最后手段的中央銀行流動性支持等外部救助尤為重要。我國在CCP“恢復”“處置”“破產(chǎn)”的研究與實踐起步較晚，其與“政府救助”關系在立法中并無表述，應充分借鑒國家經(jīng)驗來構建相應的法制環(huán)境。

中央銀行的流動性支持問題

央行流動性注入具有理論和現(xiàn)實的可行性。CCP存在的目的特殊性是中和風險。中央銀行和監(jiān)管當局對CCP發(fā)揮監(jiān)督、監(jiān)管作用，同時中央銀行需以最后貸款人(Lender of Last Resort，下稱LOLR)或緊急流動性援助(Emergency Liquidity Assistance，下稱ELA)方式救助瀕臨破產(chǎn)的系統(tǒng)重要性CCP。18因此清算所獲得中央銀行的授信尤為重要，尤其是面臨類似信用違約互換等不穩(wěn)定的清算產(chǎn)品。19但如何從立法上設計央行流動性支持，也值得明確。

一、國際經(jīng)驗：央行流動性支持的他國做法

他國央行提供的緊急流動性支持，也沒有一致的國際通行辦法。20央行救助CCP機構是否具有正當性，值得明確。國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，下稱IMF)2010年報告《全球金融穩(wěn)定報告》曾指出中央銀行對額外風險的緊急救助是正當?shù)??！把胄袘心芰ο蚓哂邢到y(tǒng)重要性的問題中央對手方提供緊急流動性。但是緊急貸款需高質量流動性的證券抵押品支持，其品質需與貨幣政策操作所需抵押品品質一致。同時如果這可能會損害央行貨幣政策或外匯政策運行，則絕不允許操作”。21

美國規(guī)則提供了“超級協(xié)調機構者”主導的借鑒。美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》(“Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”，下稱《多德—弗蘭克法案》)的VIII篇《支付、清算、結算的監(jiān)管法案》，授予美聯(lián)儲法定權力通過貼現(xiàn)窗口來擴大CCP的信貸，但是這種權力只能用在“特殊或緊急情況下”?！啊抖嗟隆ヌm克法案》確保清算所具有獲得美聯(lián)儲的流動性支持的權利，但是也嚴格限制這種借款情況的發(fā)生”。22條文適用僅覆蓋在被美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(Financial Stability Oversight Council，下稱FSOC)指定的CCP。《多德—弗蘭克法案》的“金融市場服務平臺”(Financial Market Utility)雖未明指涉及CCP，但是從定義上包括絕大多數(shù)CCPs。該法案中使用“指定的清算機構”(designated clearing entity)包括兩種類型CCPs：衍生品清算組織(如清算金融衍生品的CCP)和清算代理機構(如清算證券的CCPs)?！爸付ǖ慕鹑谑袌龇掌脚_”具有系統(tǒng)重要性，足以威脅到美國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定?！抖嗟隆ヌm克法案》授予美國FSOC識別金融機構是否有系統(tǒng)重要性的各種要素，并有權將一些衍生品CCP指定為“具有系統(tǒng)重要性機構”。2008年金融危機后，美國規(guī)則中雖然形成了超級權力協(xié)調者FSOC，但FSOC自身也受到一系列職責、規(guī)則約束，以保證行為的公正性。23FSOC的強大監(jiān)管權用來協(xié)調央行、財政部、存款保險機構等部門實施有力救助，并將不同的CCP監(jiān)管部門納入統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調框架，更利于決策實施。

歐盟與英國的規(guī)則設計有所不同，更側重成員國央行的核心作用。2009年歐盟委員會曾建議授權歐洲證券與市場管理局(European Securities and Markets Authority，下稱ESMA)對歐盟內部CCP全面監(jiān)督，但英國等國堅持認為責任應留給CCP所在國，該建議才未能實現(xiàn)。2012年歐洲議會與各成員國就監(jiān)管CCP最終形態(tài)啟動了共同規(guī)定形成EMIR，在歐盟規(guī)則中所有CCP都被默認為SIFI，則它們的國家監(jiān)管部門、ESMA、其他CCP清算會員及相關市場監(jiān)管機構形成監(jiān)管聯(lián)盟，制定緊急應對計劃。24該規(guī)則還規(guī)定，CCP必須有充足流動性使用權，該流動性來自央行或資信可靠且值得信賴的商業(yè)銀行。25EMIR框架尚未授予歐洲中央銀行對面臨流動性問題或破產(chǎn)的CCP擴大流動性援助的法律權力，歐盟各成員國央行對問題CCP的救助也極力尋求本國法律和條例支持?！稓W共體條約》第101條規(guī)定：成員國央行只能向信貸機構提供LOLR和ELA。法國《貨幣和金融法典》規(guī)定清算所在法國“必須有信貸機構地位”。德國《聯(lián)邦共和國銀行法》第32款允許CCP在德國獲得信用機構經(jīng)營許可證。2014年11月5日，英格蘭銀行宣布擴大“英鎊貨幣框架”(Sterling Monetary Framework)的準入范圍并將CCP納入其中。26倫敦清算所和歐洲期貨交易所等機構擁有銀行牌照，受到《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》監(jiān)管同時，也獲得了央行流動性支持。27綜上，歐盟規(guī)則更依賴成員國央行的核心作用，因為在歐盟各成員國法律之中CCP監(jiān)管機構主要是央行。

因此，在美國、歐盟與英國都允許央行救助瀕臨破產(chǎn)的系統(tǒng)重要性CCP，包括設定明文法定標準，公平、公正、透明的程序，央行緊急情況流動性支持的法定自主權等。28而具體實施也依托本國的監(jiān)管文化與行政體制歷史傳統(tǒng)。

二、我國存在的問題：最后貸款人制度空白

LOLR僅限為市場提供流動性，且其制度執(zhí)行有嚴格的程序。29美國學者亞當·J·列維京(2011)認為設計危機的政府救助應考慮兩個基本問題：一是政府救助是否應該通過國會(立法機關)，或者救助當局是否為專門制度化的機構；二是政府救助中債權人公司是否應當強制接受低于全額賠付結果。另外確保政府救助的公平性和可問責性是非常必要的。30我國尚不存在明文規(guī)定的LOLR制度，CCP危機時且處于恢復、處置無效情況下，必要的中央銀行市場流動性的提供應供參考。中國人民銀行除了為上海清算所提供結算服務，還對中國證監(jiān)會監(jiān)管的其他CCPs實施宏觀審慎監(jiān)管31，因此在緊急必要情形下，央行為CCPs等FMIs提供流動性支持，利于維持FMIs關鍵服務與金融系統(tǒng)穩(wěn)定。

預先設計的制度化能早日精準化目標，而臨時措施補充了規(guī)則的空隙與適用的靈活性。系統(tǒng)性風險的單個機構失敗會對實體經(jīng)濟產(chǎn)生實質負面影響，具體表現(xiàn)為資產(chǎn)價格實質性波動、企業(yè)流動性減少、潛在破產(chǎn)風險、經(jīng)濟損失和效率損失。例如美國就除了存在多個平行的破產(chǎn)處置系統(tǒng)32，還存在一次性的、非法定的、緊急臨時援助措施如政府信貸、貸款擔?；蛑苯拥恼J款或投資等各相對獨立系統(tǒng)。33因此，我國有必要形成符合國情的中央銀行LOLR制度安排。

三、啟示與應對：雙重救助機制的最后貸款人制度設計

2019年1月施行的《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制決定》效力性文件的第4條第(五)項中列明中國人民銀行承擔了LOLR職責，然而這并未在法律層面得到明確。34但我國在現(xiàn)行法律框架內形成中央銀行LOLR職責，是具有現(xiàn)有條文解釋空間的?！吨袊嗣胥y行法》第4條、35《預算法》第59條第二款36規(guī)定了央行有經(jīng)理國庫的職責，此處“經(jīng)理”含義為“經(jīng)營管理”。實踐中，財政部會同央行拿出一部分現(xiàn)金余額以存入商業(yè)銀行等獲取一定收益。第28條指出央行有權對商業(yè)銀行提供不超過一年的貸款。37第30條指出國務院可以決定央行向特定的非銀行金融機構提供貸款。38第32條第二款也明確了央行的特種貸款的行為，即國務院決定的由央行向金融機構發(fā)放的用于特定目的的貸款。39該條款表明，現(xiàn)有法律框架下我國央行能發(fā)揮LOLR作用，具體設計可做如下安排：

第一，常規(guī)救助機制的適用。運用“清晰法”設計間接救助，以市場化措施為主：(1)事發(fā)金融機構不救助。法律明文規(guī)定，不救助引發(fā)系統(tǒng)性風險的機構，只救助風險波及方?！熬仁袌霾痪葐蝹€機構”，旨在預防道德風險、避免恐慌的傳遞性。(2)間接救助。其一，對發(fā)生系統(tǒng)性風險的機構，監(jiān)管部門可以采取及時隔離風險、派駐調查組協(xié)查、獲取信息、決策參考、及時公開信息鼓勵市場救助等措施。其二，運用經(jīng)濟政策鼓勵他方銀行或非銀行金融機構基于商業(yè)判斷和風險評估，用市場手段救助問題機構，比如采用懲罰性貸款利率、風險資產(chǎn)賤賣、資本合作等措施?！扒逦ā遍g接救助的出發(fā)點是為了避免事發(fā)機構的道德風險，降低受波及機構因非正常的額外市場風險帶來的巨大損害，以維護良性的市場秩序。

第二，特別補充機制的適用。運用“模糊法”構建兜底的直接救助，補充前款救助無效又“不得不救”情況。最后貸款人的根本目的是預防或遏止系統(tǒng)性風險。40監(jiān)管部門識別、認定救助正當性后，該救助權限上升至國家經(jīng)濟一級統(tǒng)籌機構——國務院，由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌或實際運行時經(jīng)國務院授權央行、財政部等相關部門單一或聯(lián)合實施。特別補充機制，更多是對程序性規(guī)定而非實質內容規(guī)定，救助誰、如何救助，更多的是考慮程序上的問題。動用國庫資金或公共財政資金共擔決策風險，屬于公共行政領域，救助行為接受公眾問責、對公眾負責?！澳：ā倍档椎闹苯泳戎举|也是為了救市場而非特定機構，動用公共資金挽救金融秩序也是為了更大范圍的集體買單危機惡果。

雖然我國逐步形成“超級協(xié)調者”國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的職權框架，但從現(xiàn)有立法而言《中國人民銀行法》授權中國人民銀行流動性支持更具法律可行性，而“超級協(xié)調者”自身的立法完善也應盡早提上日程。

破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時間問題

為了確保各方利益增減變化的公平公正，CCP破產(chǎn)與政府救助的觸發(fā)時間的確定應當納入法治框架內。

一、國際經(jīng)驗：觸發(fā)時間的國際標準與他國做法

根據(jù)國際標準以及各國已有立法或監(jiān)管規(guī)則實踐，問題CCP的首選是恢復或處置，其次才是破產(chǎn)程序。如果經(jīng)過監(jiān)管當局審慎的“成本——收益”分析，從整體公平而非局部公平判斷得出CCP符合破產(chǎn)法的相關要件，則可以實施破產(chǎn)。而各國立法也有所不同，有的直接適用于普通破產(chǎn)法，有的適用于專門性的金融機構破產(chǎn)法。例如美國的金融機構適用于一般破產(chǎn)法，而德國有專門的金融機構破產(chǎn)機制。41CCP的破產(chǎn)觸發(fā)時間界定標準，應當由法律規(guī)定適用，以避免牽動的各方利益欠缺統(tǒng)籌性正當標準。

政府救助具有一定的靈活性。國際監(jiān)管標準和各國立法或監(jiān)管規(guī)則大多已形成共識，對CCP恢復、處置及其計劃安排或CCP可處置性考慮上，不能納入政府救助的預設。42如果在CCP恢復或處置無效情況下，系統(tǒng)重要性CCP直接適用破產(chǎn)會帶來難以估量的損失，那么能保障債權人利益和維護金融穩(wěn)定的政府流動性介入也應納入考慮。政府救助應盡可能在恢復或處置無效之后，仍然無法維系CCP關鍵功能，那么破產(chǎn)程序則將啟動。權衡利弊，從時間維度上看，政府救助不能造成不正當獲利的預期；從量化維度上看，從小范圍的利益損失以挽救更大范圍的受波及的損害，體系規(guī)則調整利益變動的一定正當性。

二、我國存在的問題：欠缺有效的體系性適用制度

法治框架代表有法可依、有法必行。我國對CCP有關破產(chǎn)與政府救助等問題，并無法律或監(jiān)管規(guī)則的明文規(guī)定。我國監(jiān)管當局或處置當局也曾對一些金融機構實施破產(chǎn)或政府救助措施，但更多基于臨時性的政府決策，并未能形成有效的、體系性的制度安排來化解危機或平衡利益。

破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時間的過于靈活性，也即會引發(fā)權力的恣意與不受限制。我國金融機構在破產(chǎn)或政府救助缺失法律效力位階規(guī)則，不利于金融市場的健康有序發(fā)展。同時欠缺一定法治框架內的特定程度和對象的政府救助，本身也構成對納稅人利益損害。因為這也會導致金融機構受制政治影響、利益捆綁等來謀求政府救助，甚至不惜以利益輸送等腐敗行為達成目的。對CCP等SIFI的破產(chǎn)或政府救助，都應當在一個法治的框架內進行。金融機構何時觸發(fā)破產(chǎn)、政府何時救助，都應秉承法治公平正義的安排并納入具體定性、定量的指標評定。

三、啟示與應對：規(guī)則體系的明文規(guī)定與賦予監(jiān)管機關一定自由裁量權

其一，結合國際標準和他國經(jīng)驗，通過法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)則體系在各個層次上明確CCP的破產(chǎn)或政府救助的觸發(fā)時間。法律形式規(guī)定CCP破產(chǎn)或政府救助的整體框架。有必要推動《金融市場基礎設施法》(或《支付、清算與結算法》)、《金融機構破產(chǎn)法》等立法工作，并修訂行政法規(guī)2015年《國務院存款保險條例》融入金融機構破產(chǎn)或政府救助。在法律形式上確定CCP的破產(chǎn)或政府救助的標準要求，并通過部門規(guī)章的位階規(guī)則予以明確。問題CCP的破產(chǎn)時間應當在其恢復、處置無效時，才會被考慮；進入破產(chǎn)，應當由監(jiān)管當局或處置當局同意。在我國的政府救助，至少是基于國務院行政法規(guī)以上的規(guī)則，才能統(tǒng)一協(xié)調納入救助。因此，在未來的《金融市場基礎設施法》(或《支付、清算與結算法》)的法律中納入政府救助的總體要求，并由國務院行政法規(guī)形成更為詳細的界定，繼而修訂“一行二會”等制定的部門規(guī)章以及相關部門的監(jiān)管效力文件予以體系化。

其二，在法律規(guī)則框架內，授予負責金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管機構一定的自由裁量權。我國國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，有協(xié)調各金融監(jiān)管部門、維護金融穩(wěn)定的職能，在一定程度上代表國務院執(zhí)行統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的職權。2018年11月三部門發(fā)布的《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》已對金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在SIFI監(jiān)管中的作用形成規(guī)劃；中國人民銀行也有維護金融穩(wěn)定的職責。因此，它們在應對復雜多變的危機環(huán)境中，應當在法律框架內有權決定對金融機構實施破產(chǎn)或政府救助的權力，特別是對行動觸發(fā)時間提前、推遲等。中國人民銀行作為央行，因維護金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管職能，能掌握了全國金融經(jīng)濟的重要信息，便于更好決策。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，不僅作為部委監(jiān)管機構層面的重要協(xié)調議事機構掌握全局性重要金融經(jīng)濟信息，更是作為國務院的具體執(zhí)行統(tǒng)籌職能機構更具有決策的準確性與執(zhí)行效率等優(yōu)勢。

救助對象的界定問題

政府救助對象是CCP本身，還是CCP清算會員，關系到救助本質的正當性問題，值得明確。

一、國際經(jīng)驗：救助對象定位的他國做法

CCP清算過程中有CCP機構、違約會員、非違約會員和債權人等主體。有觀點認為，中央銀行可通過間接貸款方式給非違約會員提供ELA，而非直接給CCP提供流動性。但是也有觀點認為，作為法律一般性原則，中央銀行還不能通過直接救助清算會員來間接救助CCP，究其原因：其一，合同義務的相對性。合同規(guī)定的清算安排的未償債務是基于CCP清算會員的每一個交易主體，其義務并非是某清算會員對其他清算會員；其二，中央銀行救助選擇權的約束。中央銀行不應該允許借款給清算會員來救助瀕臨破產(chǎn)的CCP。否則，這會使中央銀行具有選擇權，來決定對哪些清算會員進行保護。中央銀行也更愿意把錢借給一個國有企業(yè)，而非總部置于外國管轄權的企業(yè)；其三，嚴格的救助原則。納稅人沒有義務去救助瀕臨破產(chǎn)金融企業(yè)?！爸醒脬y行也不應該利用LOLR制度來進行救助銀行所有者(具體金融機構)。最后貸款人的最終責任應該立足于市場和整個金融行業(yè)而非單個金融機構”。43政府應尊重市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律秩序，而不能救助單一機構。當CCP機構失敗會威脅到整個金融系統(tǒng)，應獲得政府救助以維系健康的金融秩序。

美國監(jiān)管規(guī)則將救助主體明確為清算機構。例如美國《多德—弗蘭克法案》第716條的規(guī)定限制了美聯(lián)儲救助“互換實體”(swaps entities)，而絕大多數(shù)清算會員會被認注冊為互換實體。換言之，法案為避免道德風險反對救助清算會員，也在該法案第1101條(a)(B)(i)款列明。一個具有保持適當?shù)倪`約管理程序和可獲得足夠金融資源的CCP，是不可能得到央行流動性援助的。因此，央行和金融監(jiān)管當局有必要對CCP承擔其監(jiān)管角色，這就包括央行應當被允許給以LOLR和ELA形式給予瀕臨倒閉的系統(tǒng)重要性CCP以流動性援助。44CCP應當在何時何種危機程度下獲得當?shù)厮痉ü茌爡^(qū)央行的流動性支持仍需審慎確定。45

二、我國存在的問題：救助對象不明確

我國對救助CCP還是其清算會員或其他對象，尚未法定規(guī)則明確。這會導致一系列問題，包括：一是政府救助行為的肆意，會造成很大的解釋空間，容易滋生腐敗尋租且極易損害納稅人的利益。二是救助對象尚未法定，問題CCP窮盡恢復和處置工具手段后，自主申請獲取政府救助的可能性、可行性小。三是在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制下，各監(jiān)管部門基于水平和立場，不同的監(jiān)管利益很難達成一致。一旦沒有統(tǒng)一救助對象的法定標準，很難獲取不同監(jiān)管部門的同意。我國CCPs監(jiān)管框架，不同于英國由央行對CCP機構進行統(tǒng)一監(jiān)管46，而更類似于美國CFTC、SEC和美聯(lián)儲委員會等三家監(jiān)管機構并行的監(jiān)管框架。47分類監(jiān)管有針對性強的優(yōu)勢，但如果沒有法定救助對象，那么不同監(jiān)管部門的救助標準實施更難統(tǒng)一。特別是，當前場外衍生品面臨跨市場跨監(jiān)管部門的新產(chǎn)品開發(fā)，各監(jiān)管機構不能一致化監(jiān)管水平、避免監(jiān)管重疊，也不利于危機應對和金融穩(wěn)定。48

三、啟示與應對：“系統(tǒng)重要性”的識別與系統(tǒng)平臺的法定救助要求

一是汲取美國規(guī)則經(jīng)驗，構建識別SIFI的法律框架與監(jiān)管框架。美國采取對CCP的平行機制監(jiān)管49，《多德—弗蘭克法案》授權CFTC、SEC和美聯(lián)儲委員會在監(jiān)管領域的職權目標。特別是該法案規(guī)定了美聯(lián)儲委員會識別FMUs的權力與職責，其中包括由CFTC或SEC監(jiān)管的CCPs。美國CFTC、SEC，也可與美聯(lián)儲委員會合作并分享其有關FMUs的監(jiān)管信息。類似的我國也應當在現(xiàn)有監(jiān)管框架內，由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會識別哪些機構對象具有系統(tǒng)重要性，并賦予更為嚴格的監(jiān)管以及法律認可、實施政策的額外考慮。CCP產(chǎn)生的規(guī)模效應越大，其自身潛在風險影響也越大，特別是系統(tǒng)重要性的CCP危機影響。

二是明確救助對象為CCP機構。我國應當在法律框架內制定法律或發(fā)布監(jiān)管規(guī)則，予以識別系統(tǒng)重要性之外，還要確立我國對FMIs的救助對象是系統(tǒng)平臺而非單個清算會員。也就意味著，我國原則上為避免道德風險而不對CCP系統(tǒng)的清算會員進行救助。對CCP的救助也應符合一定標準，并最終由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會或中國人民銀行批準同意，也應符合“成本——收益”分析的結果。

破產(chǎn)與救助的程序問題

CCP破產(chǎn)與救助的程序關系到正當性、合法性與有效性，值得進一步探討。

一、國際經(jīng)驗：他國破產(chǎn)與救助的程序安排

根據(jù)各國立法或監(jiān)管要求，CCP破產(chǎn)程序通常經(jīng)歷三個步驟：首先，符合金融機構破產(chǎn)標準，包括滿足資產(chǎn)負債標準、流動性標準、監(jiān)管標準等。例如美國1978年《破產(chǎn)法典》(“The Bankruptcy Code”)規(guī)定了資產(chǎn)負債標準(資不抵債)、流動性標準(不能支付到期債務)，后來銀行破產(chǎn)法中引入了監(jiān)管性標準。2010年《多德—弗蘭克法案》第166條對金融機構陷入困境指標認定就有資產(chǎn)負債、流動性和監(jiān)管指標50，同時該法案也授權了美聯(lián)儲對SIFIs制定更嚴格的資本、風險管理、流動性、信息披露等監(jiān)管要求。英國1914年《破產(chǎn)法案》(“Bankruptcy Act”)第1條第一款列舉了八類破產(chǎn)行為51，1986年修訂時又增加了兩類。其次，符合金融監(jiān)管當局和司法機關的認定程序。各國規(guī)定有所不同，有些規(guī)定金融機構可以直接向法院申請破產(chǎn)；有些規(guī)定金融機構法院破產(chǎn)必先經(jīng)金融監(jiān)管當局同意；有些規(guī)定由金融監(jiān)管當局(或處置當局)經(jīng)金融機構申請或自主決定，對金融機構向法院申請破產(chǎn)。在此過程中，監(jiān)管當局會更為審慎考慮機構系統(tǒng)重要性來判斷是否向司法機關提起破產(chǎn)要求。最后，法院根據(jù)相關破產(chǎn)法規(guī)定，對破產(chǎn)中債權債務等各利益劃分。不同類型的債權債務也會在破產(chǎn)程序中，有償付順序和償付比率的差異，應根據(jù)各國法律規(guī)定予以執(zhí)行。值得注意是，破產(chǎn)程序實施中應考慮CCP機構作為金融服務平臺以及實施集中凈額清算功能的特殊性。

CCP的各國政府救助程序有一定差別，可歸納以下步驟：首先，監(jiān)管當局或處置當局判斷是否應實施政府救助和采取何種方式救助。在美國，主要可能由FSOC來決定，由美聯(lián)儲的ELA或LOLR的支持，或以財政部注資等方式。在英國，央行英格蘭銀行在1989年《公司法》就有考慮處理CCP違約規(guī)則的各種權力52，根據(jù)《2009年銀行業(yè)法》(“The Banking Act 2009”)、2012年《金融服務與市場法案》(“The Financial Services and Markets Act 2000”)確立了英格蘭銀行為核心的監(jiān)管框架并直接監(jiān)管包括CCP的FMIs。目前英國對CCP的監(jiān)管體制很大程度上仍由歐盟立法決定，例如監(jiān)管規(guī)則直接適用2012年EMIR等，待正式脫歐后，英格蘭銀行救助自主權則會進一步加大。監(jiān)管協(xié)調機構或央行根據(jù)本國監(jiān)管文化而在國家金融監(jiān)管體系的權力地位有所不同。其次，由監(jiān)管當局或處置當局要求具體實施部門實施救助，例如美國的美聯(lián)儲、財政部，歐盟各成員國的央行等。最后，救助機構的救助行為應接受相關機構問責。在美國，其政府救助行為應當定期提交相應的審計報告以及接受相關機構問責、咨詢或舉行聽證并有法律保障，該機構包括美國問責辦公室(Government Accountability Office，下稱GAO)、53國會等。針對救助權力的問責是必不可少的，也避免救助中滋生新問題。

二、我國存在的問題：無系統(tǒng)、明確的立法安排且可適用規(guī)則少

我國在CCP破產(chǎn)與政府救助領域并無系統(tǒng)、明確的立法安排，可適用規(guī)則少。我國對CCP的救助程序并無法律位階上的規(guī)定，也沒有行政法規(guī)、部門規(guī)章上的規(guī)定。三部門《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》的發(fā)布之后，今后會有較好立法的前景，但當前我國尚未建立SIFI識別、財政部或中央銀行等明確救助性條款。之前我國對金融機構的救助，主要是建立臨時性的政策基礎上，多為上級主管領導應急召開部門會議形式來決定且未有固定慣例。救助與否、何種救助形式等，多依賴主要領導的決策判斷且并無規(guī)定的規(guī)則、制度形式予以模式固定化。

同時我國現(xiàn)行2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》并不完全適用于CCP的破產(chǎn)程序。具體表現(xiàn)在：

一是CCP機構對象的不能完全適用。我國的CCP機構有很多是會員制機構，并非公司制。上海期貨交易所(1990年成立)、鄭州商品交易所(1990年成立)、大連商品期貨交易所(1993年成立)等CCP機構都是會員制機構。中國證券登記結算有限公司(2001年成立)、中國金融期貨交易所(2006年)雖是公司制，但他們持股股東仍是會員制。從股東結構看，僅有上海清算所(2009年成立)屬于完全性質的公司制。

二是《企業(yè)破產(chǎn)法》第18條、第134條等條款無法與CCP破產(chǎn)取得一致?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第18條規(guī)定了破產(chǎn)管理人有權決定是否繼續(xù)履行未履行完成的合同，也就是說其能夠挑揀履行。54該規(guī)定與ISDA主協(xié)議等國際標準普遍認定金融衍生品清算中提前終止中“禁止挑揀履行”相悖。如果金融衍生品合約被破產(chǎn)管理人惡意挑選，則會造成盈利合約、虧損合約被區(qū)別對待，致使無法形成公平的債權債務責任風險承擔?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條第一款指出金融機構破產(chǎn)需要國務院金融監(jiān)督管理機構提出申請才可以進入破產(chǎn)清算程序55，也就是說金融機構自身無權直接提出申請破產(chǎn)處置。金融機構最了解自身財務狀況，但卻不能提出破產(chǎn)申請，只能由國務院金融監(jiān)督管理機構代為向人民法院提出破產(chǎn)，這變相剝奪了金融機構破產(chǎn)申請人法律地位以及自主申請的權利。雖然該規(guī)定也可能是囿于我國金融監(jiān)管部門并未對SIFI認定出臺相應的法律層面標準，而大多數(shù)CCP因其自身功能是具有系統(tǒng)重要性的。CCP等FMI機構自身和國務院監(jiān)管部門應當均有權提出破產(chǎn)處置。我國目前現(xiàn)狀下SIFI認定標準尚無法律規(guī)定，更無及時更新的名單，國務院金融監(jiān)管部門仍可擔當FMIs破產(chǎn)的重要角色，履行監(jiān)督和審批職能。CCP等FMIs，在獲得國務院金融監(jiān)管部門的批準后，可自行向人民法院提出機構破產(chǎn)。同時CCP的債權人、債務人、利益相關者組織為保障其自身權益也可向國務院金融監(jiān)管機構提出請求該FMI破產(chǎn)的建議，國務院金融監(jiān)管機構應正確謹慎對待。另外，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第二款授權國務院就金融機構的破產(chǎn)程序制定實施辦法，而國務院目前尚未頒布針對CCP等金融機構破產(chǎn)處置程序的實施辦法，在一定程度上導致實施CCP等FMIs破產(chǎn)處置的法律位階效力不足，導致在未來實踐中可能無法對抗其他法律位階的規(guī)則。

三、啟示與應對：公司制改革與法律規(guī)則的系統(tǒng)性構筑

一是與國際接軌，加快公司制改革進展，便于國際經(jīng)驗的吸收。單從全球交易所的發(fā)展趨勢來看，公司制已然成為國際上主要交易所采用的重要組織形態(tài)，而非會員制。即使是現(xiàn)行實施會員制的上海期貨交易所、大連商品交易所、鄭州商品交易所、上海黃金交易所等重要CCP機構都曾嘗試公司制改革。在針對FMIs監(jiān)管的國際監(jiān)管標準，例如2012年《金融市場基礎設施原則》等，也是更多參照公司制組織治理來設置相應標準。公司制，能便利更多市場化操作實施政府救助、破產(chǎn)等危機應對形式。

二是針對問題CCP的救助，應做一些立法、修法上的安排。例如通過修訂《中國人民銀行法》、制定《期貨法》，明確中央銀行LOLR和ELA的救助責任，細化部門規(guī)章方式。中央銀行的有力支持是必要的，因為CCP可能性的失敗會帶來更為嚴重影響。同時立法授予中央銀行救助CCP清算機構救助選擇權。允許緊急情況下流動性支持，約束法定自主權。對于SIFI標準設置行政法規(guī)，乃至法律上的明確。盡可能形成一些不涉及系統(tǒng)性風險CCP清算資產(chǎn)，犧牲降低規(guī)模經(jīng)濟和成本，來降低系統(tǒng)風險的可能性。最好也形成多個小的(不重要)清算機構來控制相似產(chǎn)品的風險，一些重要的關鍵控制點應當分為多個資產(chǎn)類別。

三是確立金融機構破產(chǎn)應對的專門性法律規(guī)則?，F(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》在實踐和理論上并不能滿足CCP的破產(chǎn)處置的相關要求，應當適時構建與之相匹配的《金融基礎設施法》或(《支付、清算與結算法》)、《金融機構破產(chǎn)法》等法律?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》僅適用一般性的公司，而非專門的CCP系統(tǒng)。CCP等FMIs機構，其習慣和做法已演變?yōu)樽猿梢桓竦慕鹑跈C構。在破產(chǎn)標準的設計和認定上應考慮CCP特殊性，例如CCP作為金融服務的系統(tǒng)平臺很少產(chǎn)生實有資產(chǎn)，流動性往往決定其提供有效關鍵業(yè)務功能的能力。2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條明確了金融機構破產(chǎn)的內容，并賦予監(jiān)管部門來處理問題金融機構的權力。56該金融機構破產(chǎn)處置條款，與《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《公司法》《保險法》等相關法律配套實施。CCP等FMIs既有會員制，也有公司制，遇到危機時完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》存在法律障礙。我國需積極吸取他國的經(jīng)驗和結合國際標準來不斷發(fā)展FMI危機處置。

結語

“政府救助”與“破產(chǎn)”直接關系到金融機構的“生”與“死”。CCP等FMIs在金融市場起著基礎性作用，是破產(chǎn)，還是救助，都承擔著市場化與政府權力的雙重壓力。同時金融的國際化、金融監(jiān)管規(guī)則逐步統(tǒng)一，各國金融市場緊密聯(lián)系。我國交易所要走出去，融入國際金融衍生品市場且發(fā)揮國際重要影響力，必先要在法律與監(jiān)管規(guī)則上獲得國際認可，例如成為國際標準《金融市場基礎設施原則》認可的“合格中央對手方”或規(guī)則制度滿足歐盟、美國的“替代合規(guī)”要求等。因此CCP的破產(chǎn)或政府救助，應當充分借鑒國際標準和他國經(jīng)驗做法。

然而我國有建立本國國情之上的法律體系與監(jiān)管體系，如何在現(xiàn)有制度框架內形成可適用的、國際認可的CCP“破產(chǎn)”或“政府救助”具體規(guī)則做法，具有深遠的意義。此舉，一方面可以完善我國金融市場規(guī)則制度，防范本國金融系統(tǒng)性風險，在恢復與處置無效情況下和在法律、監(jiān)管框架內，解決實際具體問題。另一方面，在“人民幣國際化”“亞投行”“一帶一路”等我國主導的金融區(qū)域化、國際化的發(fā)展路徑中，為中國經(jīng)濟體在世界發(fā)揮重要作用，提供穩(wěn)定的基礎性制度保障。

注釋

1.See Committee on Payment and Settlement System ＆ Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions.Principles for Financial Market Infrastructures[R].2012: 9.

2.See IMF.“Central Counterparties: Addressing their Too Important to Fail Nature” Prepared by Froukelien Wendt[R].2015:4.

3.2017年7月全國金融工作會議提到，“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制”。參見全國金融工作會議在京召開[EB/OL][2019.01.29].http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm.黨的十九大報告提到，“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”。參見《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》(2017年10月18日)。

4.這五家CCP機構是: 芝加哥商品交易所(CME)、固定收益清算公司(FICC)、洲際交易所清算信用公司(ICE Clear Credit LLC)、國家證券清算公司(NSCC)、期權清算公司(OCC)等。See Committee on Payment and Market Infrastructures ＆ Board of the International Organization of Securities Commissions.Assessment and Review of Application of Responsibilities for Authorities[R].2015: 69.

5.參見歐盟《中央對手方恢復與處置監(jiān)管規(guī)則》(2016)“解釋備忘錄”規(guī)定。

6.See Ruben Lee.Running the World's Markets: The Governance of Financial Infrastructure[M].Princeton University Press, 2011: 65-66.

7.See Andrew Gracie.CCP Resolution and the Ending Too Big to Fail Agenda, at the 21st Annual Risk USA Conference[EB/OL][2019.01.29].http://www.bis.org/review/r151229b.pdf.

8.參見[英]喬恩·格雷戈里.中央對手方：場外衍生品強制集中清算和雙邊保證金要求[M].銀行間市場清算所股份有限公司, 譯.北京: 中國金融出版社, 2017: 303-308.

9.同前注1: 31, 36, 46, 50, 57, 78, 88, 94.

10.See Basel Committee on Banking Supervision.Basel III: A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems[R].2010:4, 35-36.

11.關于FMI“恢復”的界定來自2014年CPMI和IOSCO委員會《金融市場基礎設施的恢復》(“Recovery of Financial Market Infrastructures”)。See Committee on Payments and Market Infrastructures ＆ Board of the International Organization of Securities Commissions.Recovery of Financial Market Infrastructures[R].2014: 3.

12.關于CCP“處置”目標來自2017年7月FSB發(fā)布《中央對手方處置及處置計劃指引》(Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning)。See Financial Stability Board.Guidance on Central Counterparty Resolution and Resolution Planning[R].2017: 2.

13.CCP的恢復與處置，都是要將關鍵功能持續(xù)性作為目標。商業(yè)銀行的恢復，是指其陷入困境，但未受致命傷，以恢復到健康的狀態(tài)。它主要通過提高銀行償付能力經(jīng)常性的資本輸血、或將負債平攤或核銷。商業(yè)銀行處置，是恢復努力失敗或認為毫無意義，就需要徹底解決問題。IMF專家認為商業(yè)銀行處置是一種徹底地終結銀行的生命的方式，并從破產(chǎn)挑選出所需要的東西來實現(xiàn)社會和經(jīng)濟目標。商業(yè)銀行處置的目標是將機構的關鍵職能與失敗原因割離。See IMF.Manmohan Singh and Dermot Turing: Central Counterparties Resolution- an Unresolved Problem[R].2018: 7-8.

14.參見歐盟《中央對手方恢復與處置監(jiān)管規(guī)則》(2016)的“解釋備忘錄”內容。

15.問題CCP破產(chǎn)原因可能包括操作風險、道德風險、逆向選擇，不可預見風險、關聯(lián)FMIs問題、強制清算和流動性危機等。

16.See BIS.Recommendations Central Counterparties[R].2004:1.

17.同前注8: 43.

18.See Christian Chamorro-Courtland C.The Trillion Dollar Question: Can a Central Bank Bail-Out a Central Counterparty (CCP)Clearing House Which is' Too Big to Fail'?[J].Brooklyn Journal of Corporate, Financial ＆ Commercial Law, vol.6(433) , 2012:31.

19.See Jeremy C.Kress.Credit Default Swap Clearinghouses and Systemic Risk: Why Centralized Counterparties Must Have Access to Central Bank Liquidity[J].Harvard Journal on Legislation, vol.48(49),2011: 1.

20.同前注2: 16.

21.See IMF.Global Financial Stability Report: Meeting New Challenges to Stability and Building a Safer System[R].2010:116.

22.同前注19: 91.

23.2010年10月1日，F(xiàn)SOC在正式成立之時就通過了《美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會組織規(guī)則》(By—law of FSOC,下稱《組織規(guī)則》)，并規(guī)定了FSOC的機構職責，人員組成和職責，工作機制，信息收集，透明度與信息保密，問責機制等。對于FSOC除了受《多德—弗蘭克法案》約束，還受《組織章程》《透明度規(guī)則》《委員會各委員會組織結構》等組織章程文件的自律，并根據(jù)《多德—弗蘭克法案》啟動多項立法來實施具體行為。

24.參見歐盟《歐洲市場基礎設施監(jiān)管規(guī)則》(2012)第18條“聯(lián)盟”規(guī)定。

25.參見歐盟《歐洲市場基礎設施監(jiān)管規(guī)則》(2012)的“解釋備忘錄”內容。

26.參見陳達標.后危機時代央行對中央對手方的救助研究[J].求索, 2014, (09): 62.

27.同前注8: 319.

28.同前注18: 437.

29.例如《多德—弗蘭克法案》(2010)第202條至210條規(guī)定了，SIFI“有序清償機制”(“ Orderly Liquidation Authority” , 下稱OLA)的啟動，要求美聯(lián)儲(Federal Reserve Board)三分之二以上投票、FDIC三分之二以上投票通過。風險確定后要與總統(tǒng)協(xié)商后，財政部長同意。財政部長記錄這一決定，向國會和公眾提交報告，并接受美國政府問責辦公室(U.S.Government Accountability Office,GAO)審查。如果決定批準，則通知公司和FDIC。如果公司默許，F(xiàn)DIC將被任命為破產(chǎn)管理人。否則，財政部長必須請求美國聯(lián)邦地區(qū)法院任命FDIC作為接收方。法院有24小時來做出裁決，或者FDIC被自動任命為接收者。

30.See Adam J.Levitin.In Defense of Bailouts[J].Georgetown Law Journal, vol.99(2), 2011: 435-514.

31.See IMF.The People' s Republic of China Financial Sector Assessment Program: Systemic Oversight of Financial Market Infrastructures— Technical Note[R].2018:6.

32.如美國《破產(chǎn)法》(第7章 必須支付的資金順序，第11章 重組計劃)(1978)、《多德—弗蘭克法案》(2010)、聯(lián)邦存款保險公司處置(FDIC resolution)、國家保險公司的處置以及政府支持企業(yè)(government-sponsored enterprises, 下稱GSE)的接管(GSE receivership)。

33.同前注30.

34.參見《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》(2019)第4條第(五)項。

35.參見《中華人民共和國人民銀行法》(2003)第4條第(八)項。

36.參見 《中華人民共和國預算法》(2014)第59條第二款。

37.參見《中華人民共和國人民銀行法》(2003)第28條。

38.參見《中華人民共和國人民銀行法》(2003)第30條。

39.參見《中華人民共和國人民銀行法》(2003)第32條第二款。

40.參見周仲飛.最后貸款人制度的比較法研究[J].法學家, 2005,(03): 158.

41.參見朱少平.關于金融機構破產(chǎn)的幾個問題[J].中國金融,2007, (09): 20.

42.國際標準包括：FSB發(fā)布的《金融機構有效處置框架的關鍵屬性》(2014)、《中央對手方處置計劃要點》(2016)、《中央對手方處置與處置計劃指引》(2017)；CPSS(后為CPMI)和IOSCO技術委員會發(fā)布的《金融市場基礎設施恢復與處置咨詢報告》(2012)《金融市場基礎設施原則》(2012)《金融市場基礎設施的恢復》(2017)。美國、歐盟等立法規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則也認同。

43.See Andrew Campbell ＆ Rosa Lastra.Revisiting the Lender of Last Resort[J].Banking and Finance Law Review, vol.24(3), 2009: 470.

44.同前注18: 484-485.

45.同前注8: 66.

46.在英國，F(xiàn)MIs不論何種功能，都統(tǒng)一由央行英格蘭銀行進行統(tǒng)一監(jiān)管。See Bank of England.The Bank of England's Supervision of Financial Market Infrastructures - Annual Report ( For the period 23 February 2017- 20 February 2018)[R].2018: 8.

47.中國人民銀行、中國證監(jiān)會等分別對各自所轄CCP金融機構進行監(jiān)管。例如中國人民銀行對上海清算所、上海黃金交易所等垂直管理；中國證監(jiān)會對上海期貨交易所、鄭州商品交易所、大連商品交易所、中國金融期貨交易所、中證登等CCP機構進行垂直管理。

48.同前注31: 5-6.

49.目前所有美國的CCP或由CFTC具體監(jiān)管、或由SEC具體監(jiān)管；美聯(lián)儲委員會則具體監(jiān)管不屬于CFTC、SEC或其他聯(lián)邦銀行機構監(jiān)管的CCPs, 雖然目前尚不存在此類CCPs。

50.參見美國《多德—弗蘭克法案》(2010)第166條“早期救助要求”。

51.參見英國《破產(chǎn)法案》(1914)第1條。

52.同前注46: 34.

53.參見美國《多德—弗蘭克法案》(2010)第122條“美國問責辦公室的審計委員會”。

54.參見《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)第18條。

55.參見《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(2006)第134條。

56.同前注55.