王其光

(武威市涼州區(qū)林業(yè)和草原局，甘肅 武威 733000)

1 涼州區(qū)林權(quán)管理發(fā)展概況

1982年，為積極響應(yīng)黨中央種草種樹，綠化祖國的號召，調(diào)動廣大群眾植樹造林的積極性，加快荒山荒灘綠化，改善生態(tài)環(huán)境，原武威縣人民政府(現(xiàn)涼州區(qū)人民政府)將荒山荒灘地協(xié)商劃分給國有、集體、合作社等單位及個人，頒發(fā)了林地使用證。具體由當時鄉(xiāng)人民公社負責(zé)頒發(fā)原武威縣人民統(tǒng)一監(jiān)制的林地使用證?，F(xiàn)當?shù)匾恍┤罕娙猿诌@種林地使用證。林地使用證登記內(nèi)容：造林用地使用單位或個人名稱，地段名稱、長、寬、面積，四至。注：①劃給社員個人種植樹木的土地，只準造林植樹，不能作為它用。地權(quán)歸集體，不準買賣、轉(zhuǎn)讓和出租。②劃給社員的造林地，如系荒山、荒灘，今后除國家、集體建設(shè)需要外，應(yīng)歸社員長期使用。如在耕地內(nèi)臨時劃給的植樹造林面積，應(yīng)按生產(chǎn)隊規(guī)定的年限執(zhí)行。

1990年，甘肅省人民政府要求縣級人民政府按省上印制的《國有林權(quán)證》《集體林權(quán)證》版本完成國有、集體農(nóng)林場林地林木的確權(quán)頒證工作。林權(quán)登記的主要內(nèi)容為：國有、集體農(nóng)林林地按要求土地利用類型分類標準分類，劃分林班、小班，分小班填寫林地因子如面積、林種、樹種及樹種組成、林分類型、造林時間、林齡、立木蓄積等，并附林地位置圖。1991年，原武威縣人民政府委托縣林業(yè)局共發(fā)放國有林權(quán)證26本，頒證面積2785437畝；集體林權(quán)證方面，雖完成了85個集體林場的勘界確權(quán)工作，因土地糾紛多，有林地面積少，占集體林場面積約23%，最終未發(fā)證。

2000年12月31日，為規(guī)范森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)，國家林業(yè)局頒布了《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，國家林業(yè)局統(tǒng)一監(jiān)制了《林權(quán)證》版本，林權(quán)登記內(nèi)容：包括森林、林木和林地所有者和使用者(經(jīng)營者)及其林地位置、四至界限、林種、面積、造林時間、林木株數(shù)、發(fā)證有效期，林地附圖等。2002～2003年，涼州區(qū)實施退耕還林3.15萬畝，按照“當年退耕、當年確權(quán)發(fā)證”的要求，為退耕還林農(nóng)戶發(fā)放林權(quán)證7650本，依據(jù)國家林業(yè)局對《退耕還林條例》釋譯，林權(quán)證的有效期允許延長至70年，遠超過了第一輪土地承包年限30年。

2009年，在集體林權(quán)制度改革推進中，對集體林地(包括宜林地、果園)按照明晰產(chǎn)權(quán)、村民自主、分戶到家的要求進行了林權(quán)管理制度的深化改革；完成確權(quán)面積5.95萬畝(其中有林地1.83萬畝，宜林地4.12萬畝)，涉及涼州區(qū)37個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，147個行政村，649個村民小組，3.26萬戶。

2013年，為創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展投融資機制，拓寬投融資渠道，激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，建立健全林木產(chǎn)權(quán)交易和抵押登記制度依法，保障經(jīng)營者的合法權(quán)益，充分調(diào)動農(nóng)民群眾發(fā)展特色林果和林木育苗產(chǎn)業(yè)的積極性，涼州區(qū)對在農(nóng)耕地上種植的經(jīng)濟林和林木育苗進行了登記確權(quán)。經(jīng)濟林確權(quán)要求按規(guī)范栽植，面積在1畝以上、林木保存率95%以上,進入初掛果期的地塊，林權(quán)證的有效期要求不超過二輪土地承包期和土地流轉(zhuǎn)合同期限；林木育苗連片面積在50畝以上，苗木長勢好，并參照土地流轉(zhuǎn)和承包合同以及主要育苗樹種的1個培育周期，林權(quán)證有效期為5年。2013～2015年，涼州區(qū)完成經(jīng)濟林林木確權(quán)7.41萬畝，發(fā)證3.63萬本；完成林木育苗地確權(quán)0.86萬畝，發(fā)證35本。

2 林地林木確林和管理存在的問題

在過去30多年的林地林木確權(quán)登記過程中，雖然做了大量的工作，但仍存在林地林木確權(quán)不規(guī)范、林權(quán)管理滯后、混亂問題。

(1)地方政府過去對林地管理人員未進行統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)，管理技術(shù)手段落實，發(fā)證和林權(quán)管理不規(guī)范，存在有證但無林地四至位置附件矢量圖、無統(tǒng)一規(guī)范登記備案材料。

(2)未適時清理在過去制度不完善時頒發(fā)的林權(quán)證，一些持有林權(quán)證的單位和個人擅自改變林地用途，造成林地滅失，未及時自主申請變更登記或注銷。

(3)國土、農(nóng)牧、水務(wù)、林業(yè)部門相互缺乏對接溝通，土地利用類型認定不一，各部門建立自己的資源管理數(shù)據(jù)庫，獨立行政，形成“一地多證”現(xiàn)象。

(4)在農(nóng)村和單位機構(gòu)改革中，進行多次了土地調(diào)整，管理人員變動頻繁，工作連續(xù)性不強，未定期進行林權(quán)審核和變更登記。

(5)在深化林業(yè)改革中，國家對原有林地林權(quán)管理方面政策法規(guī)未及時出臺更新，包括對林地上林木的林權(quán)發(fā)證和非林地上的林木確權(quán)發(fā)證未作統(tǒng)一的技術(shù)標準要求，由地方部門根據(jù)當?shù)氐那闆r和政府的需要，出臺地方性政策和法規(guī)，缺乏司法部門的審核把關(guān)，由林業(yè)部門負責(zé)確權(quán)頒發(fā)林權(quán)證，導(dǎo)致出現(xiàn)林地、林木權(quán)屬不清，林權(quán)糾紛不斷，造成林權(quán)證的法律效力不能充分的表達，直接影響到當?shù)卣墓帕Α?/p>

3 對策與建議

為了公正、及時地處理林木、林地權(quán)屬爭議，維護當事人的合法權(quán)益，保障社會安定團結(jié)，促進林業(yè)發(fā)展。結(jié)合新一輪的國家機構(gòu)改革，將林地、林木作為一種不動產(chǎn)資源管理，就必須對已頒發(fā)的林權(quán)證進行全面清理、審核，重新發(fā)證。

3.1 認真開展林權(quán)證的清理、審核工作

3.1.1 成立機構(gòu)

為確保清理換發(fā)林權(quán)證工作順利進行，區(qū)上成立由分管副區(qū)長為組長，林草、自然資源管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部、水務(wù)、民政部門的領(lǐng)導(dǎo)為成員的清理換發(fā)林權(quán)證領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)相關(guān)部門業(yè)務(wù)人員為工作人員，在武威市自然資源管理局涼州分局不動產(chǎn)管理中心設(shè)立清理換證辦公室，開展清理林權(quán)證換證工作。各鎮(zhèn)政府(單位)要成立以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的清理換發(fā)林權(quán)證辦事機構(gòu)，抽調(diào)精干得力人員，專職專責(zé)從事該項工作。

3.1.2 制定方案和技術(shù)標準

明確目標任務(wù)，細化工作步驟，提出保障措施，制定具有針對性和可操作性的清理換發(fā)林權(quán)證工作方案和《涼州區(qū)林地林木確權(quán)頒證實施細則》。《涼州區(qū)林地林木確權(quán)頒證實施細則》在正式開展確權(quán)工作前要上報武威市人民政府審核批復(fù)。

3.1.3 宣傳動員

認真貫徹全區(qū)全面清理換發(fā)林權(quán)證工作通知精神，召開鎮(zhèn)、村、組動員會議，深入宣傳清理換發(fā)林權(quán)證的目的意義和程序步驟，動員部署林地林木重新確權(quán)頒證工作。

3.1.4 人員培訓(xùn)

先由武威市自然資源管理局涼州分局不動產(chǎn)管理中心組織培訓(xùn)鎮(zhèn)級骨干，再由鎮(zhèn)逐級舉辦培訓(xùn)班，使參與林地林木重新確權(quán)頒證的工作人員熟練掌握程序步驟和技術(shù)規(guī)程。

3.1.5 調(diào)查摸底

摸清和掌握本行政區(qū)域內(nèi)林地林木和非林地上林木的分布狀況、權(quán)屬(已登記發(fā)證、未登記發(fā)證、權(quán)屬變動和爭議)等情況，以農(nóng)戶或合作社、企業(yè)為單位繪制林地位置示意圖，填寫《林地林木摸底調(diào)查表》，建立農(nóng)戶林地林木資源信息數(shù)據(jù)庫。

3.1.6 書面告知

各鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)2018年前已發(fā)放林權(quán)證和林地使用證的單位、集體和個人結(jié)合摸底調(diào)查，把握政策要領(lǐng)，加強政策宣傳，落實書面告知程序，細致登記備案，做到確權(quán)檔案信息全面、準確、無遺漏，林權(quán)持證人對清理審核換證政策清楚明白。

3.1.7 提出復(fù)核申請

持有2018年前頒發(fā)的林權(quán)證和林地使用證的單位、集體和個人，林地所有權(quán)與林木所有權(quán)一致的(國有單位或集體的林地林木)，由林地所有者(國有單位或集體)提出復(fù)核申請；林地所有權(quán)與林木所有權(quán)分離的(包括集體在國有地塊上造林、個人在國有地塊上造林、個人在集體地塊上造林)，由林木所有者(集體或個人)提出復(fù)核申請。

申請人在工作人員的指導(dǎo)下填寫《林權(quán)登記申請表》，連同申請人身份證明材料、林權(quán)證明文件等相關(guān)資料，逐級提交所在村民小組、村委會、鎮(zhèn)政府進行審核，最后由鎮(zhèn)上統(tǒng)一匯總上報區(qū)不動產(chǎn)管理中心。

3.1.8 核實申請

由武威市自然資源管理局涼州區(qū)不動產(chǎn)管理中心安排確權(quán)工作人員對林權(quán)權(quán)利人提交的林權(quán)申請材料進行審核，對未確權(quán)的林地林木的，由林地所有權(quán)和林地使用權(quán)人按初始登記一并提出申請；對林地已在2018年前登記發(fā)證但經(jīng)調(diào)查核實登記內(nèi)容發(fā)生變動或“錯、漏、重”的宗地，需要開展補充調(diào)查宗地的，林地所有權(quán)和林地使用權(quán)人按變更(更正)登記提出申請。經(jīng)審查，對符合規(guī)定條件的，進行認定勘界確權(quán)。

3.1.9 勘界確權(quán)

對《林權(quán)登記申請表》中所填寫的林地位置、四至界線、面積、樹種和株數(shù)等指標，組織自然資源管理局、林草局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部、水務(wù)局等部門的工作人員、權(quán)利人和利害關(guān)系人到現(xiàn)場逐地塊進行核實，填寫《林地林木現(xiàn)場勘界確權(quán)登記卡》，凡涉及申請確權(quán)相關(guān)的鄰界人，必須到現(xiàn)場在登記卡上簽字確認?？苯绱_權(quán)應(yīng)注意的主要事項及技術(shù)標準有：一是地塊土地利用類型認定：結(jié)合清理歷史遺留的“一地多證”問題，以相關(guān)部門業(yè)務(wù)人員在現(xiàn)場共同提出認定意見，征求申請確權(quán)人意見，是林地的按林地確權(quán)；是耕地的(包括種植結(jié)構(gòu)調(diào)整栽植經(jīng)濟林果或林木育苗的)，按非林地樹木進行確權(quán)；是草地、水域和未利用的灘地，若地上有樹，基本成林，按非林地樹木進行確權(quán)。非林地上樹木僅確樹木的所有權(quán)和使用權(quán)，并在林地所有權(quán)和使用權(quán)欄加“非”，即改為非林地。對申請人在非林地上造的成片林，要求按林地進行認定的，調(diào)查組同意認定林地并確權(quán)的，應(yīng)及時變更地類屬性、更新給申請人已發(fā)放的土地證或草地證上的宗地地類信息，取消其享受耕地或草地國家獎補政策；對過去發(fā)放了林權(quán)證未造林的荒灘地，承包人未履行造林義務(wù)和合同約定，原則上廢止承包合同，對發(fā)放的林權(quán)證進行注銷，并書面告知本人。二是小班區(qū)劃：同一申請人，地塊相連，不同樹種的，區(qū)劃為不同小班；同一申請人，地塊插花，分別按樹種區(qū)劃為不同小班。三是確定邊界：在現(xiàn)場復(fù)核確定林地權(quán)屬準確、林地(包括非林地成林的)邊界準確的基礎(chǔ)上，用GPS采集邊界拐點坐標(西安80坐標)，勾繪林地邊界，依據(jù)面積大小，選擇成圖比例尺(1∶5000、1∶10000、1∶25000)，并在遙感影像圖勾繪林地小班位置圖；四是量算面積：用丈量工具并結(jié)合制圖軟件求算林地面積，面積以畝為單位，保留1位小數(shù)；五是采集林地照片：每塊地采集照片4～8張(照片下注明采集點定位坐標，照片要能清楚反映地上附著物現(xiàn)狀)。

3.1.10 登記公示

經(jīng)現(xiàn)場認定勘界確權(quán)，結(jié)果與申請人提交的申請材料完全一致的，予以登記，制作《林權(quán)登記公示表》并附小班位置位置圖，在林權(quán)所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組張榜公示，公示時間為30 d。

3.1.11 頒發(fā)證書

對公示無異議的林權(quán)申請，區(qū)林業(yè)和草原局初審后轉(zhuǎn)報武威市自然資源管理局涼州分局不動產(chǎn)管理中心審核，予以登記造冊，給林權(quán)申請人及時發(fā)放林權(quán)證書，確認林地林木的使用權(quán)或林木所有權(quán)。

3.1.12 建檔備案

根據(jù)檔案管理的有關(guān)規(guī)定，武威市自然資源管理局涼州分局不動產(chǎn)管理中心把在確權(quán)頒證過程中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種原始資料及時整理造冊、立卷歸檔、分級保管，將相關(guān)信息錄入計算機保存，并與現(xiàn)開展的國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)采集相對接，實行“雙檔雙存”，確保檔案的完整、準確與安全。

3.2 實行林權(quán)證定期審驗制度

經(jīng)過這次清理、審核、換發(fā)《林權(quán)證》后，每隔5年對發(fā)放給個人和單位的《林權(quán)證》進行審驗。審驗期為審驗?zāi)甑?～6月。林權(quán)證持有人無故不審驗和過了審驗期的，按已頒林權(quán)證無效處理；林權(quán)過期后，林權(quán)證持有人想繼續(xù)主張林權(quán)權(quán)利的，按重新申請林地林木確權(quán)登記辦理。并在所頒發(fā)的林權(quán)證注記欄內(nèi)特別標注說明。

3.3 切實提高確權(quán)工作質(zhì)量

在國家新的機構(gòu)改革方案中,林地林木確權(quán)登記工作已劃入各地自然資源管理局職責(zé)范圍內(nèi)管理和開展工作。同時，《林權(quán)證》又是林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、交易的重要法律憑證，做好確權(quán)登記工作也是集體林權(quán)制度配套改革的重要內(nèi)容，因此，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府和相關(guān)部門要高度重視，統(tǒng)一思想，提高認識，靠實責(zé)任，精心謀劃，把握好政策，務(wù)必嚴格程序，規(guī)范操作，努力做到確權(quán)“四至”明確、面積準確、資料精確，“圖、表、冊”一致，人地證相符。確權(quán)檢查工作要貫穿于事前、事中、事后，確保確權(quán)工作成果經(jīng)得起群眾的質(zhì)疑和歷史的檢驗。