張郁杉

中共煙臺市委黨校 山東煙臺 264003

土地制度是國家重要的基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度，對國民經(jīng)濟社會發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。現(xiàn)行法律中，規(guī)范農(nóng)村土地制度的主要是農(nóng)村土地承包法和土地管理法，民法總則、物權(quán)法、擔(dān)保法等亦有單項規(guī)定。

1 我國農(nóng)村提升土地資源價值的途徑及困境

目前農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)方式主要有兩種途徑：一是直接價值，主要體現(xiàn)在以耕地為條件的純收益價值；另一種是間接價值，主要體現(xiàn)在通過土地流轉(zhuǎn)以及在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上提升土地的潛在價值。

1.1 土地資源直接價值的收益低

土地資源的直接價值作為農(nóng)民主要經(jīng)濟來源，是指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式下農(nóng)民收益方式，呈現(xiàn)出規(guī)模小，收入低等特點。根據(jù)中國報告網(wǎng)的數(shù)據(jù)，截止到2018年，我國土地流轉(zhuǎn)情況如下：由此可知，我國土地資源接近60%的部分農(nóng)民依舊采取傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，以小麥、玉米、水稻等普通經(jīng)濟作物為例，每畝純收入基本都在1000元以下。根據(jù)2018年底我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，我國農(nóng)民人均純收入低于14600元，遠遠低于城鎮(zhèn)人均收入。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品一般以原始產(chǎn)品的形式出售，收益較低，呈現(xiàn)高付出，低回報等特點[1]。

1.2 土地資源間接價值活力不足

截至2018年年底，全國完成承包地確權(quán)登記面積14．8億畝，占實測面積89．2%，30個省份報告基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作。為下一步土地流轉(zhuǎn)工作奠定基礎(chǔ)，但巨大的土地價值背后，卻呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)費用的廉價以及規(guī)模小等問題；另一方面，雖然采取對土地耕地的統(tǒng)一管理，大多數(shù)依舊采用了傳統(tǒng)耕地模式，收益增長依舊不太明顯，同時存在基礎(chǔ)設(shè)施老舊，不便于管理等問題的發(fā)生，也導(dǎo)致了無法吸引更多的專業(yè)技術(shù)人員留在農(nóng)村。

2 在鄉(xiāng)村振興背景下如何做好土地資源價值的應(yīng)用

2.1 明確土地管理工作的目標(biāo)

隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化，人們的物質(zhì)精神生活水平也獲得了有效的提升，對居住環(huán)境的要求也越來越高。在進行土地資源利用過程中，需要明確當(dāng)前土地資源的社會需求以及經(jīng)濟需求，并綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護方面的內(nèi)容，合理選擇土地利用的方式以及土地布局的空間。采用科學(xué)合理的規(guī)劃措施獲得最高的經(jīng)濟成效，工作人員需要結(jié)合具體的環(huán)境條件下的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟形勢、地理環(huán)境以及交通條件等各方面的因素展開深入的研究與調(diào)研，明確土地資源的最合理的運用方式。樹立行之有效的土地資源管理目標(biāo)，加強對土地資源應(yīng)用的監(jiān)督和管理，避免重復(fù)投入問題和不合理應(yīng)用問題，減少新增建設(shè)用地對原有耕地和林地的影響，對低效土地加強改造，并提高新增用地效益，實施精細化的管理工作，確保土地資源的效果能夠得到有效的發(fā)揮。同時，避免土地資源應(yīng)用過程中對周圍環(huán)境的破壞，實現(xiàn)土地資源應(yīng)用的綠色化和科學(xué)化[2]。

2.2 科學(xué)整理，有效利用

針對利用效率低下、地形限制耕作、基礎(chǔ)設(shè)施落后的農(nóng)用地，當(dāng)?shù)乜刹扇⊥恋仄秸?、建設(shè)灌溉與排水工程、修理田間道路等工程措施提高耕地的利用率與產(chǎn)出率。針對荒置的耕地，當(dāng)?shù)貞?yīng)進行統(tǒng)一整理，采取恰當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)措施，制定相關(guān)流轉(zhuǎn)政策，在保護土地所有者和土地使用者權(quán)利的前提下讓更多的耕地投入生產(chǎn)，獲得收益。基于農(nóng)村居民點散、亂的長期特點，當(dāng)?shù)貞?yīng)結(jié)合農(nóng)村居民進城務(wù)工、居住人數(shù)減少的特點，對農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地進行調(diào)整改造，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以提高建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，增加可利用土地資源。例如，針對“空心村”可采取集體搬遷、多村合并的措施，將“空心村”中剩余居民集中起來，建立統(tǒng)一的服務(wù)及生活設(shè)施，在提高居民生活質(zhì)量的同時整理出更多的可利用土地。長期的不科學(xué)、不規(guī)范的土地利用，會造成大量土地質(zhì)量下降與生態(tài)系統(tǒng)破壞，如在生產(chǎn)建設(shè)中造成的土地塌陷、土地污染等。這些土地已經(jīng)不再適合耕作或應(yīng)用在其他方面，只有采取一定的工程、生物技術(shù)手段，對這些土地以及在自然災(zāi)害中遭到破壞的土地進行整治，才可以逐漸恢復(fù)其使用[3]。

2.3 加強法制化建設(shè)

地方政府應(yīng)該對權(quán)力行使進行明確規(guī)范，不斷提升信息公開透明程度，以更為完善的農(nóng)村集體土地征收程序推進土地開發(fā)利用工作，確保農(nóng)村土地征收合理合法，這是推動農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化的基本要求。要建立土地征收信息披露制度，確保農(nóng)村集體成員知悉農(nóng)村土地開發(fā)利用的具體情況。要引入聽證制度，凡涉及農(nóng)村土地征收事項的決策均應(yīng)進行聽證，以充分聽取農(nóng)村集體成員對于土地開發(fā)的意見和建議，一旦政府出現(xiàn)程序違法行為，則可通過司法途徑對有關(guān)決策、行為予以撤銷。要推動農(nóng)村土地規(guī)劃的法治化進程，構(gòu)建立法與司法審查的雙重保障機制，確保農(nóng)村集體成員參與農(nóng)村土地規(guī)劃，不斷提升農(nóng)村土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

2.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)村興辦企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)及宅基地等用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、出租，不能直接入市交易。改革農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，核心是放寬對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地在同一市場上流轉(zhuǎn)，同權(quán)、同價、同規(guī)則、同服務(wù)、同監(jiān)管，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性。地方的改革實踐證明，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，可以提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。

3 結(jié)語

通過提升農(nóng)村土地資源價值，充分發(fā)揮農(nóng)村資源享賦，推動以土地為核心的各項要素快速流動，抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契機，壯大集體經(jīng)濟，是未來農(nóng)民集體走上富裕道路的根本保障。