沈陳

巴西新政府的外交政策調(diào)整

巴西是今年金磚國家峰會主席國，隨著博索納羅于1月1日就任巴西總統(tǒng)，巴西的外交政策開始發(fā)生調(diào)整。博索納羅政府放棄了過去十幾年間由勞工黨政府推行的南南合作、積極推動全球治理改革的外交方向，轉(zhuǎn)而著力改善與美國及其盟友的關(guān)系，對多邊合作亦持消極和懷疑態(tài)度。

首先，把美國視為優(yōu)先合作伙伴。就職以后，博索納羅打破傳統(tǒng)，把美國作為其任內(nèi)首個出訪的國家。為顯示親美主張，巴西做出了給予美國游客免簽證、美國小麥進口免關(guān)稅配額、對美開放衛(wèi)星發(fā)射基地等一系列單方面舉措。在兩國首腦的聯(lián)合宣言中，巴西“根據(jù)美方的建議，開始放棄WTO談判中的特殊和差別待遇”。作為回報，美國給予巴西“非北約主要盟國”地位，并支持巴西申請成為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國。

其次，對多邊主義轉(zhuǎn)為消極和懷疑態(tài)度。在氣候變化議題上，博索納羅曾在競選期間暗示要退出應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》，盡管后來在退出立場上有所松動，但仍然以全球氣候治理有損巴西對亞馬孫雨林地帶的主權(quán)、自然保護區(qū)阻礙經(jīng)濟發(fā)展為由，放棄了2019年全球氣候大會的主辦權(quán)。在貿(mào)易談判上，2019年2月世界貿(mào)易組織（WTO）圍繞特殊和差別待遇的規(guī)則進行討論，巴西沒有選擇與中國、印度站在一起，而是同阿根廷、智利等九個拉美國家發(fā)表共同聲明，提出要“反思”發(fā)展議題與特殊和差別待遇之間的具體聯(lián)系。

第三，依據(jù)西方自由民主原則推翻和重構(gòu)地區(qū)合作機制。博索納羅政府按照西方自由民主原則進行“劃線”，主張將本地區(qū)的“非民主國家”踢出現(xiàn)有的一體化組織，或者與“志同道合國家”一道建立新的地區(qū)組織。2019年3月23日，巴西、阿根廷、智利等八個拉美國家在智利首都圣地亞哥簽署聲明，宣布創(chuàng)立名為“南美進步論壇”的新組織，用以替代巴西前總統(tǒng)盧拉主導(dǎo)建立的南美洲國家聯(lián)盟。

最后，降低貿(mào)易協(xié)定中的南南合作色彩。隨著多哈回合談判在知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則、農(nóng)業(yè)補貼等方面陷入僵局，巴西國內(nèi)要求優(yōu)先達成雙邊和地區(qū)貿(mào)易協(xié)定的呼聲上升。新政府提出將啟動靈活性高、經(jīng)濟和技術(shù)價值大的雙邊貿(mào)易協(xié)定，并力爭加入有墨西哥、智利、秘魯?shù)壤绹覅⑴c的全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）。

巴西外交調(diào)整不會阻礙金磚國家合作

首先，金磚國家合作的議程是由共同利益決定的，巴西成為該集團的成員符合其區(qū)域和全球戰(zhàn)略需要。金磚國家合作建立在文化和制度多樣性的基礎(chǔ)上，旨在“闡明一種新的全球敘事，強調(diào)實體經(jīng)濟重于金融，政策多樣性重于大國協(xié)調(diào)，國家政策空間重于外部約束，社會包容重于技術(shù)精英主義”。金磚國家包括聯(lián)合國安理會的兩個常任理事國，如果貿(mào)然退出金磚國家合作，卻未能取得OECD等西方國家俱樂部的成員資格，這顯然會成為巴西外交的重大挫折。

其次，金磚國家合作是巴西經(jīng)濟收益率較高的外交實踐，在國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)低迷的背景下，巴西仍將延續(xù)與金磚國家特別是中國的經(jīng)貿(mào)合作。2017年，中國是與巴西第一大出口目的地、第一大進口來源國和第一大順差來源國。其中，2017年巴西對華出口和中巴貿(mào)易總額兩項數(shù)據(jù)分別為480億美元和750億美元，均超過排名第二的美國和排名第三的阿根廷數(shù)額的總和。中國是巴西大豆、鐵礦石和肉類最重要的出口市場，農(nóng)村問題核心小組、淡水河谷公司等利益集團亦在巴西政策決策中影響巨大，很難想象博索納羅會做出放棄中國市場的選擇。近段時間，博索納羅對華態(tài)度轉(zhuǎn)向溫和，在與中國駐巴西大使的會晤中稱贊中國是“一個偉大的合作伙伴”，在與特朗普會晤結(jié)束數(shù)小時后就宣布將于2019年下半年訪問中國。

最后，參與金磚國家合作與“讓巴西偉大起來”并不矛盾。從意識形態(tài)上看，博索納羅與特朗普的確具有相似之處。然而，從經(jīng)濟層面來看，巴西與美國同為農(nóng)業(yè)出口大國，兩國在大豆、牛肉、豬肉、雞肉等領(lǐng)域的國際市場上更多是對手而非伙伴。在博索納羅對美國的首訪中，特朗普拒絕給予巴西鋼鋁關(guān)稅永久豁免，并未能取消對巴西生產(chǎn)的糖和新鮮牛肉的進口限制措施。在巴西做出放棄特殊和差別待遇、對美國旅客免簽證等讓步以后，美國也僅僅做出支持巴西加入OECD和“全球入境計劃”（Global Entry Program）的姿態(tài)性聲明。即便巴西未來能夠順利加入OECD等西方國家組織，巴西在其中扮演的角色也將是可有可無和無足輕重的，與在金磚機制中的創(chuàng)始國地位不可同日而語。因此從理性角度出發(fā)，巴西與其完全將籌碼壓在西方國家上，不如繼續(xù)維持金磚國家成員資格，充當(dāng)南北關(guān)系、中美關(guān)系、金磚國家與拉美地區(qū)的橋梁，這顯然更有利于提升自身的國際地位。

金磚國家合作機制的未來走向

第一，作為今年金磚國家峰會的主席國，巴西基本延續(xù)了南非于2018年確立的共同應(yīng)對新工業(yè)革命的主題風(fēng)格，強調(diào)金磚五國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的協(xié)作。根據(jù)巴西公布的計劃，2019年金磚國家峰會的主題為“金磚國家：面向創(chuàng)新未來的經(jīng)濟增長”，重點關(guān)注金融、健康、安全、科技創(chuàng)新、工商業(yè)等五大領(lǐng)域，并把加強科技創(chuàng)新合作、加強數(shù)字經(jīng)濟合作、聯(lián)合打擊跨國犯罪、構(gòu)建新開發(fā)銀行與金磚國家工商理事會的友好關(guān)系等列為優(yōu)先事項。

第二，中印對新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家群體的凝聚作用不可忽視，中印兩個重要資源進口國在金磚合作機制之內(nèi)的事實是巴西不愿意退出金磚國家合作的主因。中國、印度是主要的資源需求國，俄羅斯、南非和巴西是重要的資源出口國，金磚國家群體具有一定的共生關(guān)系。隨著中國、印度等新興經(jīng)濟體的崛起，巴西、南非等新興經(jīng)濟體在技術(shù)、投資、市場等方面對金磚國家的依賴愈來愈大。金磚國家的成員身份為巴西提供了直接、制度化地接觸中印等國領(lǐng)導(dǎo)人的機會，這對博索納羅來說顯然是一個難以替代的利好。

2019年9月7日，巴西總統(tǒng)博索納羅（佩戴綬帶者）在首都巴西利亞出席巴西獨立日的慶?；顒印?IC供

第三，金磚國家不會刻意追求“全體一致”，將繼續(xù)理性看待成員國在具體問題上的分歧。本次峰會沒有將國際金融體系改革、多邊貿(mào)易談判、氣候大會等全球議題列入重點領(lǐng)域，這反映出巴西在不放棄新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家身份的前提下，在全球治理議題上與其他四國的立場出現(xiàn)分化。值得注意的是，過去也出現(xiàn)過金磚國家非全員參與政策協(xié)調(diào)的情況，例如在全球氣候治理中，除了俄羅斯以外，其他四個金磚國家組成了“基礎(chǔ)四國”。另外，在推薦國際貨幣基金組織（IMF）總裁和世界銀行行長人選的問題上五國也未能取得共識。

第四，金磚國家合作是一個開放的國際組織，幾乎每年都會有國家主動申請加入，擴員問題將持續(xù)考驗金磚合作機制的彈性和創(chuàng)新性。從長遠(yuǎn)的角度看，組織成員的擴大或者調(diào)整是組織發(fā)展不可回避的問題。這首先是因為金磚機制在精神和構(gòu)成上都表現(xiàn)為一個對外開放型的國際組織，擴員有助于擴大組織的國際影響力;其次，南非的加入為其他國家加入提供了榜樣;最后，隨著金磚國家合作機制的順利發(fā)展，其他國家加入的興趣隨之增長，不應(yīng)長時間忽視這種需求。順應(yīng)組織發(fā)展適時擴員不僅有助于增強金磚國家的組織活力，還可以對沖可能出現(xiàn)的成員國退出等不利情況。

第五，金磚合作機制化建設(shè)仍是一項重要的長期工作。與任何國際組織一樣，金磚國家機制的成長是一個由非正式到正式、由低級到高級、由簡單到復(fù)雜、由幼稚到成熟的過程。金磚機制合作十年的實踐表明，“開放、包容、合作、共贏”的金磚精神是正確和符合實際的，金磚合作機制業(yè)已成為改革和維護國際秩序的中堅力量。個別成員國的政府更迭沒有導(dǎo)致組織瓦解，該組織仍有很強的行動能力和發(fā)展?jié)摿?。?dāng)然，金磚合作機制僅僅處于起始階段，仍面臨治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力較弱等困境，只有不斷改革和完善金磚國家合作模式，才能適應(yīng)時代的要求，更快更好地實現(xiàn)各國的共同發(fā)展。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員）