李良艷 杜展全

[摘要]改革開放以來，我國農(nóng)村金融扶貧工作取得重大進(jìn)展，扶貧成效顯著，但在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾依然突出的背景下，金融扶貧形勢依然十分嚴(yán)峻。研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展問題、總結(jié)傳統(tǒng)金融扶貧工作取得的成效、分析扶貧中存在的問題和成因，可以看出農(nóng)民貧困內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生深刻變化，貧困已從顯性走向隱性、一維邁向多維。因此，從福利最大化視角探析提升農(nóng)村金融精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策顯得尤為必要。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村;金融機(jī)構(gòu);扶貧;可持續(xù)

[中圖分類號(hào)]F120.4 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A ? [文章編號(hào)]1009-0169（2019）10-0023-06

黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，要始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，同時(shí)，提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略，它宏觀上關(guān)系到我國全局性、長遠(yuǎn)性以及前瞻性的國家總布局，微觀層面直接關(guān)系到黨中央能否從根本上解決長期以來的二元經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的問題，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展，增進(jìn)和改善農(nóng)民福利水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展。

一、問題的提出

隨著社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村人口的比重逐年減低，由2001年的不到7.9億降到2017年的5.7億，總?cè)丝谡急纫矎?2.3%降至41.48%，無論是從農(nóng)村人口的絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)數(shù)量來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利惠及了廣大農(nóng)村，農(nóng)民的生活條件和生活質(zhì)量得到了極大改善。然而，同世界上的發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)村人口比重依然較高，截止到2017年，農(nóng)村貧困人口數(shù)量仍然高達(dá)3046萬。同時(shí)，由于貧困發(fā)生的形式出現(xiàn)新的變化，新時(shí)代條件下，中國面臨的深層次貧困問題的艱巨性和復(fù)雜性依然不可小覷。

對(duì)于廣大貧困地區(qū)的農(nóng)民來講，要想真正扶貧、減少返貧發(fā)生率、保持扶貧攻堅(jiān)長期效果就需要增加支農(nóng)政策、財(cái)政資金和金融資源的多重供給，而金融有著資金池和杠桿的天然優(yōu)勢，是我國扶貧攻堅(jiān)工作的重要支撐和推動(dòng)力。因此，農(nóng)村金融在我國扶貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著非常重要的作用。

二十世紀(jì)八十年代以來，我國政府十分重視農(nóng)村金融在扶貧工作中的作用，經(jīng)過將近四十年的發(fā)展，農(nóng)村金融扶貧方式和扶貧手段都發(fā)生了重大變化，逐漸從輸血功能向造血功能轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)也從對(duì)扶貧對(duì)象直接資金供給向增強(qiáng)自身扶貧能力轉(zhuǎn)換，把扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)貧困人口扶貧的長期性。同時(shí)，對(duì)扶貧成效的衡量也從簡單收入的絕對(duì)數(shù)量向貧困人口的扶貧質(zhì)量轉(zhuǎn)化，更加重視人的全面發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)也放在扶貧工作的可持續(xù)性和有效性。

新時(shí)代下的這一系列變化對(duì)農(nóng)村金融提出了新的挑戰(zhàn)，在擴(kuò)大金融資源受助主體范圍的同時(shí)，也要積極探索金融資源在廣大農(nóng)村地區(qū)的縱向發(fā)展和進(jìn)一步深化，從而使金融扶貧兼具商業(yè)性、政策性、開發(fā)性和合作性。在吸取傳統(tǒng)金融扶貧模式經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，如何挖掘出一條適合農(nóng)村發(fā)展的特色金融之路，使農(nóng)村金融真正的服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，讓貧困群眾早日擺扶貧困，不僅關(guān)系到貧困農(nóng)民的切身利益，還直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村金融扶貧工作取得的成效

（一）多層次、寬領(lǐng)域的農(nóng)村金融扶貧供給體系建立，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的全覆蓋

自1986年國家實(shí)施大規(guī)模扶貧計(jì)劃以來，由政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和被幫扶戶三大主體組成的農(nóng)村金融扶貧體系基本建立。農(nóng)村金融服務(wù)供給體系包括商業(yè)銀行、政策性銀行、合作性金融機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司以及其他非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行主要是指中國農(nóng)業(yè)銀行、股改后的郵政儲(chǔ)蓄銀行以及其他商業(yè)銀行;政策性銀行包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行;農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)包含農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。經(jīng)過三十多年的不斷努力和艱難探索，廣大農(nóng)村地區(qū)最終形成了以農(nóng)村信用社為扶貧中堅(jiān)力量的多層次銀行體系。

2003年，國務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，開始啟動(dòng)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制、股份制和管理體制改革，自農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)以來，逐漸擺脫長期以來的歷史包袱，建立產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，支農(nóng)的力度和能力得到大幅度提升，基本形成對(duì)農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋格局，農(nóng)村信用社已經(jīng)逐步成為支農(nóng)的主力軍。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，2005年以來，農(nóng)發(fā)行拓寬支農(nóng)領(lǐng)域，從以前單一的糧棉油購銷儲(chǔ)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向綜合性、寬方位的支農(nóng)格局，逐漸拓展業(yè)務(wù)種類，更加積極支持和服務(wù)于我國扶貧攻堅(jiān)的偉大工程。先后新增農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)貸款、縣城存款、縣城城鎮(zhèn)建設(shè)貸款、咨詢顧問、新農(nóng)村建設(shè)貸款、財(cái)政支付撥付等業(yè)務(wù)。2008年，中國農(nóng)業(yè)銀行開始實(shí)施三農(nóng)金融事業(yè)部改革試點(diǎn)，2010年深化試點(diǎn)、2012年擴(kuò)大試點(diǎn)、2013年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)。為認(rèn)真貫徹黨中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)扶貧方略，2015年在全國全面推開“三農(nóng)”金融事業(yè)部改革試點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)“三農(nóng)”金融事業(yè)部的全面覆蓋，夯實(shí)支農(nóng)助農(nóng)的金融基礎(chǔ)，有利于農(nóng)行金融資源回流到農(nóng)村，更好服務(wù)于“三農(nóng)”。除此之外，農(nóng)村新型金融組織已經(jīng)開始起步并逐步發(fā)展壯大，2006年底，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》，該政策的實(shí)施放寬了農(nóng)村金融組織市場準(zhǔn)入門檻，允許在農(nóng)村市場開設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

銀監(jiān)會(huì)最新年報(bào)顯示，截止2016年底，共有農(nóng)村信用社1125家、農(nóng)村商業(yè)銀行1114家、農(nóng)村合作銀行40家、村鎮(zhèn)銀行1443家、貸款公司13家、農(nóng)村資金互助社48家。

從表1來看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度很快，尤其村鎮(zhèn)銀行發(fā)展異常迅猛，從成立之初的19家增加到2016年的1443家。貸款公司和農(nóng)村資金互助社的數(shù)量也保持增長趨勢，2012年以后，數(shù)量基本保持穩(wěn)定，貸款公司維持在14家左右，農(nóng)村資金互助社則穩(wěn)定在48-49家。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2017年底，銀行金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率為95.99%，行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率為96.44%。截止2018年7月，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)338125億元，比上年同期增長5.7%，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)比例為13.3%。

（二）涉農(nóng)貸款傾斜力度加大，扶貧瞄準(zhǔn)成效顯著

涉農(nóng)貸款按照受貸主體分為農(nóng)戶貸款、農(nóng)村企業(yè)和各類組織涉農(nóng)貸款、城市企業(yè)和城市各類組織涉農(nóng)貸款。圖1數(shù)據(jù)顯示，2007年開始統(tǒng)計(jì)涉農(nóng)貸款余額6.1萬億，2014年23.6萬億，2016年28.2萬億。截至2017年底，全國涉農(nóng)貸款余額30.95萬億元，比年初增長3.08萬億元，同比增長9.64%，占各項(xiàng)貸款的24.84%，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長。其中，農(nóng)戶貸款余額8.11萬億元，比年初增長1.04萬億元，同比增長達(dá)到14.41%;農(nóng)村企業(yè)及各類組織貸款余額17.03萬億元，比年初增長1.51萬億元，同比增長6.97%;城市涉農(nóng)貸款余額5.81萬億元，比年初增長0.54萬億元，同比增長11.30%。

為促進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧真正落地到戶，金融機(jī)構(gòu)對(duì)建檔立卡戶進(jìn)行重點(diǎn)支持。2017年底，支持建檔立卡戶607.44萬戶，同比增長51.08%，發(fā)放扶貧小額信貸余額2496.96億元，同比增長50.57%。農(nóng)村各金融機(jī)構(gòu)將建立扶貧金融專項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，健全貧困戶基礎(chǔ)信息和扶貧開發(fā)項(xiàng)目庫信息共享機(jī)制，以瞄準(zhǔn)精度為靶向，提高精準(zhǔn)扶貧效率。

（三）農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新能力提升，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境明顯改善

金融機(jī)構(gòu)在推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的過程中，結(jié)合各地不同的實(shí)際情況量體裁衣，在抵押擔(dān)保、保險(xiǎn)、信貸、期貨方面的協(xié)同創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極提升自身的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化和電子化辦公。為更好滿足農(nóng)民對(duì)金融資源的需求，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置不足的劣勢，創(chuàng)新適合農(nóng)民需要的結(jié)算工具，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和電子化手段在農(nóng)村大力普及手機(jī)銀行、互聯(lián)網(wǎng)銀行、網(wǎng)絡(luò)營銷金融產(chǎn)品、移動(dòng)支付等在線服務(wù)，不僅節(jié)約了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和交易成本，而且方便廣大農(nóng)民，尤其有利于覆蓋并且輻射到偏遠(yuǎn)地區(qū)，有效改善了農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)水平，培育了良好的金融新業(yè)態(tài)。

按照中央農(nóng)村工作會(huì)議部署，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)“五權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)和平臺(tái)建設(shè)工作，同時(shí)，開發(fā)了多種新型聯(lián)保方式。這些金融創(chuàng)新的推出，拓寬新時(shí)代下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押擔(dān)保物范圍，為貧困主體扶貧資金的輸送提供了保證。此外，貧困地區(qū)結(jié)合地方實(shí)際情況推出多種形式的抵押貸款，包括針對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、水利、新型城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)領(lǐng)域所需大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和運(yùn)輸工具抵押貸款、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的林權(quán)抵押貸款以及可得性預(yù)期收益權(quán)抵押貸款。麗水市在全國率先開展深化集體林權(quán)制度改革、創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款新模式。成都市創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)林木權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)房抵押貸、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼擔(dān)保、花木貸等抵押貸款新模式，而農(nóng)業(yè)大省吉林省根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，則推出涉農(nóng)直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款。

著力防控農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村發(fā)展中存在的明顯滯后現(xiàn)象，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制。近年來，黨中央積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村的跨越式發(fā)展，凸顯了其穩(wěn)定器的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面由最初的5個(gè)試點(diǎn)擴(kuò)至全國，承保農(nóng)作物品種達(dá)到211個(gè)，基本覆蓋農(nóng)、林、牧、漁各個(gè)領(lǐng)域。從圖2來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入逐年大幅度增加，2013年是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，同比增長高達(dá)27.43%，直至2017年，平均每年增長15.05%。2018年1-7月，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入為418.67億元，同比增長18.16%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收以及改善農(nóng)村金融環(huán)境方面發(fā)揮了積極明顯的作用。

三、農(nóng)村金融扶貧工作的困境及成因分析

（一）受限于農(nóng)村金融經(jīng)營環(huán)境，金融機(jī)構(gòu)在扶貧中的金融職能未得到充分發(fā)揮

商業(yè)銀行的重心不斷向大城市、大項(xiàng)目上移，撤并縣及縣以下的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)大幅減少，金融機(jī)構(gòu)撤離農(nóng)村造成農(nóng)村供給主體缺位。同時(shí)，采用“授權(quán)授信”措施，限制了縣級(jí)支行的信貸權(quán)限，此舉抑制了商業(yè)銀行對(duì)“三農(nóng)”資金的支持力度，農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行演化為吸存的機(jī)器，農(nóng)村本并不充足的資金源源不斷地流向大中城市，農(nóng)村資金更加匱乏，商業(yè)銀行扶貧職能進(jìn)一步削弱。貴州、黑龍江、內(nèi)蒙古大量撤并商業(yè)銀行在農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)，使當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)的金融經(jīng)營環(huán)境進(jìn)一步惡化。應(yīng)該理性看到，商業(yè)銀行此舉是市場化改革趨利避害的自然選擇，銀行本質(zhì)上追求利潤的最大化，注重效益驅(qū)動(dòng)，而在有些貧困地區(qū)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)難以覆蓋營運(yùn)成本，并且在扶貧過程中，商業(yè)銀行還要承擔(dān)一些政策性目標(biāo)和責(zé)任，這與金融機(jī)構(gòu)本身目標(biāo)相沖突。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一一家針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策性銀行，為響應(yīng)國務(wù)院扶貧精神號(hào)召，2005年以來大力拓展了支農(nóng)領(lǐng)域，為扶貧攻堅(jiān)提供了重要的支撐，然而，隨著金融機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，在實(shí)際經(jīng)營中，農(nóng)發(fā)行開始堅(jiān)持政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)化業(yè)務(wù)并舉，政策性追求社會(huì)效益最大化，而商業(yè)性則追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位的情況下極易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)發(fā)行是承擔(dān)貧困地區(qū)扶貧任務(wù)最主要的政策性銀行，為了解當(dāng)?shù)貙?shí)際貧困狀況，本應(yīng)該在最需要政策性金融的農(nóng)村貧困地區(qū)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)和機(jī)構(gòu)，然而，在實(shí)際運(yùn)作過程中卻發(fā)生了背離，政策性資金流向非貧困縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貧困縣，極大限制了政策性金融功能的發(fā)揮。

2005年以來，致力于培育和完善農(nóng)村金融組織體系，國家相繼出臺(tái)了一系列政策支持新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，雖然2016年底新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)達(dá)到1504家，但由于設(shè)置的門檻過高，這和農(nóng)村所需數(shù)量相比并不匹配，新型金融機(jī)構(gòu)供給存在很大不足，并且這些有限新型金融機(jī)構(gòu)還主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣區(qū)，對(duì)貧困地區(qū)的覆蓋極其有限。

（二）金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營中存在多種制約因素

由于貧困地區(qū)薄弱的金融業(yè)態(tài)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在資金注入過程中面臨著回報(bào)率低而風(fēng)險(xiǎn)大的尷尬境地，抑制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)投資的積極性。為改善這種金融抑制、推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)扶貧的積極性，黨中央實(shí)施了專門針對(duì)貧困地區(qū)的扶貧貼息貸款政策，但由于貼息貸款和貼息資金管理權(quán)限在縣級(jí)單位，很多貧困縣財(cái)政資金不足，沒有多余的轉(zhuǎn)移支付去貼息，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到緩釋。另外，同貧困群體資金需求相比，貼息資金補(bǔ)給并不匹配，廣西和黑龍江均存在貼息資金的巨大缺口。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，即使貼息資金能夠到位，也并不足以覆蓋其營運(yùn)成本，影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地去擴(kuò)張對(duì)農(nóng)村地區(qū)的貼息貸款。與此同時(shí)，貼息貸款發(fā)放對(duì)象往往達(dá)不到金融機(jī)構(gòu)的放貸標(biāo)準(zhǔn)，貸款風(fēng)險(xiǎn)大而管理成本高，嚴(yán)重制約了貼息貸款發(fā)放的覆蓋面。

農(nóng)村金融貸款屬于低息貸款，容易誘發(fā)尋租行為和道德風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，我國金融體系和金融監(jiān)督職能并不完善，再加上金融機(jī)構(gòu)掌握的農(nóng)戶信息較少，有些農(nóng)戶弄虛作假，很難判斷出真正的資金需求者。因此，信息不對(duì)稱使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在資金發(fā)放過程中存在“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”的問題，造成扶貧對(duì)象錯(cuò)位，扶貧的社會(huì)效益低下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力降低，扶貧的難度越來越大。

貸款和還款存在金額和期限時(shí)間上的錯(cuò)配，扶貧貸款資金不足，不能滿足扶貧需求，一般扶貧貸款的最高限額在1-5萬元之間，這與貧困農(nóng)民所需的項(xiàng)目扶貧資金相比并不充足。其次，還款期限短，還款的最高期限在一年左右，但實(shí)際上，貧困農(nóng)戶從購置到產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的時(shí)間至少要在兩年以上，這和金融機(jī)構(gòu)所要求的還款期限并不匹配，增加了借貸對(duì)象的還款難度。

金融機(jī)構(gòu)在扶貧攻堅(jiān)過程中，易受地方政府干預(yù)影響，導(dǎo)致信貸資金財(cái)政化，兩者追求目標(biāo)并不相同，且雙方缺少協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，導(dǎo)致金融資源項(xiàng)目效益低下，扶貧效果并不明顯。

（三）農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)保障機(jī)制發(fā)展明顯滯后

風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖錯(cuò)配現(xiàn)象明顯，金融機(jī)構(gòu)的貸款對(duì)象基本上是資金比較匱乏的農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和盈利能力較弱，缺少按期還款的保障。近些年來，我國積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)五權(quán)抵押貸款工作，這些金融創(chuàng)新工作的推廣有利于農(nóng)民放大資產(chǎn)效應(yīng)、進(jìn)一步提升盤活資金的水平，減少了金融機(jī)構(gòu)在貸款過程中存在的不確定性，在一定程度上起到了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖，緩解了農(nóng)民貸款難的問題，促進(jìn)了農(nóng)村金融發(fā)展。然而，五權(quán)抵押還處于初步發(fā)展和摸索階段，缺少信用擔(dān)保、物權(quán)交易等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，五權(quán)抵押法律依據(jù)不足，抵押變現(xiàn)困難，抵押評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，分散信貸風(fēng)險(xiǎn)壓力的保險(xiǎn)體系并不健全，抵押貸款手續(xù)復(fù)雜繁瑣導(dǎo)致農(nóng)戶申請(qǐng)抵押貸款意愿不高，農(nóng)戶、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)三者之間規(guī)范的融資關(guān)系并沒有建立，還有待進(jìn)一步完善。

我國建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，探索新形勢下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展道路，先后涌現(xiàn)出安華、中原這樣一批針對(duì)農(nóng)村保險(xiǎn)市場的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司推出農(nóng)業(yè)方面的險(xiǎn)種比較單一，投保費(fèi)率較高，雖然國家財(cái)政可以分擔(dān)大部分，但對(duì)于貧困群眾來講，保費(fèi)也成為不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此，參與投保的人數(shù)非常低。同養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、林業(yè)等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，貧困農(nóng)民投保還是集中于人身險(xiǎn)、意外傷害險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)。另外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)在數(shù)量上有限，缺少向廣大貧困群眾宣傳的廣度，“保險(xiǎn)+扶貧”的模式并沒有完全展開。

四、提升金融精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性對(duì)策探析

（一）完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋面，提升服務(wù)水平

普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定一個(gè)地區(qū)金融發(fā)展?jié)摿徒鹑谏鷳B(tài)環(huán)境的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是金融機(jī)構(gòu)是否設(shè)置最重要的參考變量。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，金融資源有著逐利的本性，自動(dòng)流向城市和報(bào)率高的產(chǎn)業(yè)和富裕階層，農(nóng)村地區(qū)、貧困農(nóng)民和農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)由于低回報(bào)率、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生金融抑制，導(dǎo)致金融資源供給不足和需求不足雙重失衡，產(chǎn)生供需錯(cuò)配。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，政府要擔(dān)負(fù)起金融守夜人的責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)引導(dǎo)作用，做到有所為有所不為。金融機(jī)構(gòu)因高風(fēng)險(xiǎn)低收益不愿在農(nóng)村投資是客觀現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)加大出臺(tái)有利于金融機(jī)構(gòu)的貨幣、信貸、監(jiān)管，財(cái)稅等利好政策，保障金融扶貧政策供給充分，重點(diǎn)把扶貧小額貸款、扶貧再貸款、扶貧金融債券、政策性貸款、貧困人口異地搬遷政策落到實(shí)處，發(fā)揮政治優(yōu)勢，防控農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)金融扶貧攻堅(jiān)的嚴(yán)峻性，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身管理水平，引進(jìn)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的專業(yè)人才，創(chuàng)新適合農(nóng)業(yè)所需的金融產(chǎn)品。提高農(nóng)村機(jī)構(gòu)覆蓋面積，擴(kuò)大銀行服務(wù)范圍，加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升銀行服務(wù)水平。建立激勵(lì)約束相容的內(nèi)部考核機(jī)制，積極鼓勵(lì)創(chuàng)值創(chuàng)效。科學(xué)處理金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)管理，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)蔓延，提升金融扶貧的效益。

（二）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要在精準(zhǔn)扶貧上發(fā)力，構(gòu)建有效的扶貧信貸機(jī)制

金融資源是稀缺資源，要在扶貧攻堅(jiān)過程中充分利用好這個(gè)工具。金融資源在分配中要強(qiáng)調(diào)公平，不公平會(huì)造成扶貧效果減弱，甚至更大的不公平。同時(shí)，由于貧困地區(qū)發(fā)展不平衡，要有所側(cè)重，要聚焦和優(yōu)先支持深度貧困地區(qū)，通過差異化、傾斜性的金融政策對(duì)資源進(jìn)行以公平為目標(biāo)的再分配，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。增加對(duì)貧困對(duì)象的甄別，貸款對(duì)象分為低收入農(nóng)戶、中間收入農(nóng)戶和高收入農(nóng)戶，除此之外，也要對(duì)不同的致貧因素進(jìn)行分析，按照不同的對(duì)象和原因分別供給相應(yīng)的金融資源。

擴(kuò)大扶貧信貸主體的供給，進(jìn)一步開放農(nóng)村金融市場，降低市場準(zhǔn)入門檻，完善商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融組織體系。積極發(fā)展新型農(nóng)村服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，這些新型組織主要包括社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額信貸公司和農(nóng)村資金互助社等中小型金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)具有天然的地緣優(yōu)勢和簡便的審批手續(xù)，能夠增加農(nóng)村地區(qū)的金融供給，更能滿足農(nóng)民在扶貧攻堅(jiān)中差異化、多樣性的金融需求。

（三）拓展農(nóng)村金融扶貧的內(nèi)涵，建立有效的扶貧績效考核體系

傳統(tǒng)的金融扶貧扶的是絕對(duì)貧困，制定政策也是從“如何提高貧困人口的收入”入手，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困形式發(fā)生了深刻變化，貧困從絕對(duì)走向相對(duì)、顯性走向隱性，從一維邁向多維，貧困問題由簡單演變到復(fù)雜。因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要依據(jù)情況變化及時(shí)做出戰(zhàn)略上的調(diào)整安排，抓住貧困的重點(diǎn)，對(duì)貧困群眾的幫扶不應(yīng)僅僅局限在收入的提高上，而是從收入、教育、衛(wèi)生、健康等多角度、全方面的進(jìn)行立體幫扶，拓展農(nóng)村扶貧的內(nèi)涵。

同時(shí)，建立有效的扶貧考核體系，對(duì)扶貧效果進(jìn)行反饋，總結(jié)過去扶貧的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，合力營造良好的金融扶貧環(huán)境，為將來更好的實(shí)施農(nóng)村金融扶貧提供有力支撐。在對(duì)扶貧考核體系進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，不是簡單的考察貧困人口收入的絕對(duì)數(shù)量，而是要從福利最大化角度來看待扶貧成效，促進(jìn)農(nóng)村金融扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展。

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