遲福林

我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著內(nèi)外挑戰(zhàn)，優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵何在？2018年年底，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”。這是優(yōu)化營商環(huán)境的基本要求和重大任務，并更具現(xiàn)實性、迫切性。

競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)。公平競爭是市場經(jīng)濟的核心。強化競爭政策的基礎性地位，就是要通過深化市場化改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。

競爭是激發(fā)市場活力的根本。緩解短期經(jīng)濟下行壓力、釋放經(jīng)濟轉(zhuǎn)型蘊藏著的中長期巨大增長潛力，關鍵是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以加快形成公開市場、平等競爭的市場環(huán)境。

競爭是擴大市場開放的動力。在擴大開放中強化競爭政策的基礎性地位，營造內(nèi)外企業(yè)一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境，不僅是我國提升國際經(jīng)濟競爭力的現(xiàn)實需求，也是贏得中美貿(mào)易戰(zhàn)的最大底氣。

一、實現(xiàn)經(jīng)濟活動由地方政府間競爭向企業(yè)主體間競爭的轉(zhuǎn)變

實踐表明，地方政府之間的競爭既是以往拉動經(jīng)濟增長的重要動力，也是造成現(xiàn)實經(jīng)濟生活諸多問題的突出因素。當前，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革解決地方政府轉(zhuǎn)型嚴重滯后的制度性、結(jié)構(gòu)性矛盾與問題，是優(yōu)化營商環(huán)境需要著力解決的重大問題。

（一）地方政府間的某些競爭仍然存在，并成為阻礙企業(yè)主體公平競爭的重要因素

客觀講，近年來地方政府間的競爭格局已有重大改變。但是，在財政分權(quán)、GDP考核等尚未完全消失及經(jīng)濟增速下行壓力加大的背景下，地方政府間的相互競爭以及由此導致的地方保護現(xiàn)象在某些領域仍然存在。以新能源汽車為例，由于差異化的技術(shù)標準及“因地制宜”的地方準入限制，外地新能源汽車難以進入全國70%的地方市場。由此，造成重復建設、產(chǎn)能過剩、資源配置效率低下等突出問題。例如，2018年我國新能源汽車銷售量僅為200萬輛，但全國產(chǎn)能已達到2000萬輛。

（二）按照競爭中性原則改變某些不平等的政策與規(guī)定

從現(xiàn)實看，不同市場主體在競爭中仍然存在著某些事實上不平等、甚至嚴重不平等的問題。以融資為例，民營企業(yè)占全國60%以上的GDP，其所獲得的融資額僅占企業(yè)融資總額的20%，且融資成本高于國有企業(yè)1.5-2.5個百分點。確立競爭中性原則，就是要使各類企業(yè)平等獲得資源要素;就是要在強化知識產(chǎn)權(quán)保護的同時，建立完善產(chǎn)權(quán)保護的相關制度，以穩(wěn)定企業(yè)預期，激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。

（三）推進地方政府簡政放權(quán)的實質(zhì)性突破

例如，經(jīng)濟領域仍保持某些不合時宜的行政審批和行政管制，由此企業(yè)“自由生”“自主活”和“自由死”仍難以做到;行業(yè)準入、項目審批還存在某些過度保護現(xiàn)象，導致民營企業(yè)在某些領域難以進入，更不用說平等競爭;有的地方政府過于重視對特定領域和行業(yè)的扶持，過于重視對本地國企的保護。強化競爭政策的基礎性地位，就是要處理好政府與市場關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

二、實現(xiàn)經(jīng)濟政策由產(chǎn)業(yè)政策為導向向競爭政策為基礎的轉(zhuǎn)變

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策是政府干預市場的兩種工具。產(chǎn)業(yè)政策在促進經(jīng)濟增長的作用功不可沒。問題在于，隨著市場經(jīng)濟體制基本建立，某些產(chǎn)業(yè)政策帶來抑制創(chuàng)新及不公平競爭等負面效應。強化競爭政策的基礎性作用就是要使產(chǎn)業(yè)政策以競爭政策為基礎，慎用、少用以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策，這是優(yōu)化營商環(huán)境的迫切需求。

（一）強化競爭政策的基礎地位要改變差異化、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策

例如，2019年一季度，我國商服用地價格是工業(yè)的9.2倍。服務業(yè)用地成本大幅高于工業(yè)，很大程度上制約了現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展進程。再比如，以強制清除、限制開工等行政化手段為主推動的“去產(chǎn)能”政策，“有保有壓”的選擇性、歧視性特征明顯，并在多方面加大了民企的壓力，加大了民企與國企間的不平等競爭。從數(shù)字分析，2014-2018年民間投資增速由18.1%下降至8.7%，不能不說與行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策直接相關。

（二）按照競爭中性原則推進產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

以競爭政策為基礎，并用競爭政策協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關經(jīng)濟政策，是市場經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢。為此，要改變以往以傾斜性的行政力量對市場資源的直接配置，大幅減少現(xiàn)有中央各部門、地方產(chǎn)業(yè)補貼與扶持項目;制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負面清單，將產(chǎn)業(yè)政策嚴格限定在具有重大外溢效應或關鍵核心技術(shù)領域。

（三）強化競爭政策的基礎性地位要有重要舉措

中央已經(jīng)公布了一系列進一步放寬市場準入、降低企業(yè)稅負的重要舉措。當前，“降成本”的重點、難點在于降低制度性交易成本。例如，全面實施企業(yè)自主登記制度與簡易注銷制度，取消企業(yè)一般投資項目備案制，盡快推廣企業(yè)法人承諾制等。同時，明確地方政府審批管制事項“只減不增”。

三、實現(xiàn)市場監(jiān)管的重點由一般市場行為監(jiān)管向公平競爭審查的轉(zhuǎn)變

當前，市場監(jiān)管的改革仍處在探索起步階段，“監(jiān)管盲區(qū)”、監(jiān)管缺位及某些監(jiān)管過度等問題仍然存在。強化競爭政策的基礎地位，要把公平競爭審查作為市場監(jiān)管的重中之重。這是優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務。

（一）市場監(jiān)管的主要對象要由商品為主向服務為主過渡

在我國服務型經(jīng)濟以及服務型消費快速增長的背景下，監(jiān)管標準體系缺失，難以實現(xiàn)服務業(yè)開放發(fā)展與風險防范的平衡。例如，2017年我國取消了養(yǎng)老護理員、家政服務員、保健按摩師等國家職業(yè)資格證書鑒定。但這些領域還缺乏監(jiān)管標準，市場監(jiān)管難以到位，由此出現(xiàn)某些全社會關注的突出問題。再如，在電商平臺不斷做大的背景下，市場份額是不是界定新經(jīng)濟壟斷的重要指標，如何判定壟斷和不正當競爭？同時，盡快在人民群眾高度關注的食品、藥品、金融等服務業(yè)領域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管標準、行業(yè)標準與國際接軌。

（二）落實競爭中性原則強化市場監(jiān)管機構(gòu)對公平競爭政策的審查

目前，我國市場化改革正處于關鍵階段，強化對各類政策、各級政府進行專門的公平競爭審查不僅必要，而且挑戰(zhàn)巨大。從現(xiàn)實情況看，妨礙公平競爭審查的重要體制因素，在于綜合性的市場監(jiān)管與專業(yè)性的部門監(jiān)管還難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力。沒有這種協(xié)調(diào)配合，公平競爭的審查是難以及時發(fā)現(xiàn)和解決的。建議由國家市場監(jiān)管總局或“國務院反壟斷委員會”牽頭系統(tǒng)清理現(xiàn)行的涉企政策中妨礙民營企業(yè)發(fā)展、違反平等競爭的規(guī)定。在海南等地方層面，率先探索建立統(tǒng)一權(quán)威的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，提升市場監(jiān)管、尤其是特殊服務業(yè)領域監(jiān)管的有效性。

（三）把反壟斷、尤其是反行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大舉措

目前，制造業(yè)領域約90%以上已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，但民營企業(yè)在大多數(shù)服務業(yè)領域的投資占比不足50%，交通運輸?shù)阮I域甚至不足30%。至今為止，服務業(yè)領域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的范圍。建議盡快修訂《反壟斷法》，增加并細化反行政壟斷的內(nèi)容，并將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度納入《反壟斷法》。與此同時，做實“國務院反壟斷委員會”，將反壟斷局與價格監(jiān)督檢查和反不正當競爭局作為其具體執(zhí)法機構(gòu)。

中央要求海南到2025年營商環(huán)境達到國內(nèi)一流水平;到2035年營商環(huán)境躋身全球前列。海南從自貿(mào)試驗區(qū)走向自貿(mào)港，優(yōu)化營商環(huán)境成為首要關鍵。為此建議，在海南全面開展強化競爭政策的試點，率先實現(xiàn)上述“三個轉(zhuǎn)變”，充分激發(fā)市場活力，明顯提高海南的行政效率，由此增強各方對海南加快探索建設自由貿(mào)易港的信心。

本文系作者在2019自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展國際論壇上的演講。

（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）

責任編輯：張莉莉