朱桉毅

摘要：在簡述課題研究的背景及意義的基礎(chǔ)上，以黃石市、宜昌市和重慶市為例，分析了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保警察機(jī)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀，認(rèn)為存在的主要問題是環(huán)保警察設(shè)立尚無法律依據(jù)、職權(quán)不明、保障機(jī)制不健全，以及生態(tài)環(huán)境類案件立案、調(diào)查、取證難，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、明確環(huán)保警察的職責(zé)、完善環(huán)保警察工作制度的發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)保警察;長江經(jīng)濟(jì)帶;環(huán)保+警察;環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：D922.68 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）13-0036-03

長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展離不開良好的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)保警察的出現(xiàn)，切實(shí)解決了一些難題，也暴露出了一些問題。如何整合長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)保警察力量，為長江經(jīng)濟(jì)帶的可持續(xù)發(fā)展提供保障，是當(dāng)下應(yīng)該深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。

一、研究背景及意義

（一）我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換來的GDP增長問題不容忽視，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻。對于那些作案潛伏期長、隱蔽性強(qiáng)、牽涉范圍廣的環(huán)境犯罪案件，傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法部門職能作用發(fā)揮受限，存在執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑的問題，大多對涉事企業(yè)人員處以行政拘留或罰款，不能達(dá)到有效的教育、懲治、預(yù)防效果。

黨中央、國務(wù)院對環(huán)境污染治理高度重視，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中將“污染防治”列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，從云南滇池的污染治理、長江流域的排污工廠治理到陜西秦嶺的違規(guī)別墅查處，環(huán)境治理被提上重要議程。

（二）長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染問題不容忽視

2016年1月，習(xí)近平總書記在重慶召開發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶座談會時(shí)提出“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的重大戰(zhàn)略思想。2018年4月，習(xí)近平總書記在武漢召開深入發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶座談會，并強(qiáng)調(diào)推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。

時(shí)隔兩年，習(xí)近平總書記兩度造訪長江流域，一盤長江經(jīng)濟(jì)帶的大棋已悄然布下。從發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶，到深入發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶，凸顯了長江經(jīng)濟(jì)帶的重要戰(zhàn)略地位。以污染治理為重點(diǎn)的環(huán)保工作也在有效推進(jìn)，保障飲用水安全、非法采砂專項(xiàng)整治、“斷腕”關(guān)停高風(fēng)險(xiǎn)工廠，應(yīng)該說取得了階段性成果。但由于環(huán)境污染問題成因復(fù)雜、治理難度大，環(huán)保面臨的阻力也越來越大，原有的傳統(tǒng)治理模式難以滿足現(xiàn)實(shí)需求，需要創(chuàng)新環(huán)境污染治理模式，為長江經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）各地環(huán)保警察機(jī)制尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國已有多省市實(shí)行了環(huán)保警察機(jī)制，其目的是創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法模式，遏制、打擊環(huán)境違法犯罪行為，但其在名稱、職能、執(zhí)法裝備、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等方面尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，根本原因在于各地的實(shí)際情況各異，環(huán)保需求不同，全國沒有建立起統(tǒng)一的環(huán)保警察制度。

上表為筆者收集數(shù)據(jù)整理而成，從環(huán)保警察成立時(shí)間及名稱中便可反映出各地的差異。昆明是我國最先成立環(huán)保警察機(jī)構(gòu)的，首先探索“環(huán)?！?“警察”聯(lián)合執(zhí)法方式。隨后，河北省成立了我國首支省級環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)。在北京市，環(huán)保警察有關(guān)總隊(duì)還承擔(dān)著食品藥品犯罪偵查和旅游安全保衛(wèi)的任務(wù)。而在湖北宜昌，環(huán)保警察支隊(duì)的名稱簡單明了，任務(wù)清晰明確——切實(shí)維護(hù)好屬地長江流域的生態(tài)環(huán)境。

（四）研究意義

一是法律意義。根據(jù)文獻(xiàn)資料顯示，部分發(fā)達(dá)國家在生態(tài)環(huán)保警察領(lǐng)域的研究已有很大進(jìn)展，基本形成完整的法律體系，有助于將環(huán)保執(zhí)法與刑事司法有效對接。早在上世紀(jì)九十年代初期，德國就已經(jīng)將環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容寫進(jìn)《基本法》，為其建立生態(tài)環(huán)保警察提供了強(qiáng)有力的法律后盾。目前我國法律對“環(huán)保警察”的解釋和界定存在含糊不清的現(xiàn)象，出現(xiàn)了環(huán)保行政部門和公安機(jī)關(guān)管轄權(quán)不明確的問題，影響著生態(tài)環(huán)保警察執(zhí)法效力。探索“環(huán)保+公安”的未來發(fā)展策略，挖掘支撐環(huán)保警察執(zhí)法的法律力量，對于健全環(huán)保執(zhí)法機(jī)制有著重要的意義。

二是現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國的生態(tài)環(huán)境問題不容忽視，其背后的原因更是復(fù)雜多樣。城市化進(jìn)程的速度日益加快固然是難以避免的客觀因素，但某些非法企業(yè)追求高利潤低成本而導(dǎo)致的環(huán)境污染，則是生態(tài)環(huán)境問題的根源所在。因此，要想有效遏制此類違法犯罪行為，成立生態(tài)環(huán)保警察機(jī)構(gòu)則是勢在必行，那么“如何設(shè)置”便成了值得研究的內(nèi)容，分析生態(tài)環(huán)保警察機(jī)構(gòu)設(shè)置及建設(shè)的可行性及其必要性，對于確保其職能作用正常發(fā)揮具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保警察的現(xiàn)狀

公安部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和長江經(jīng)濟(jì)帶屬地黨委、政府對該區(qū)域生態(tài)環(huán)保問題高度重視，長江經(jīng)濟(jì)帶率先開始探索生態(tài)環(huán)保警察機(jī)制，取得了一定的成效。筆者從中挑選黃石市、宜昌市和重慶市這三個(gè)典型，來分析長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保警察的現(xiàn)狀。

（一）黃石市生態(tài)環(huán)保警察現(xiàn)狀

黃石市環(huán)境保護(hù)警察支隊(duì)于2013年正式成立，警力來源于公安機(jī)關(guān)刑事偵查、經(jīng)濟(jì)偵查、禁毒等一線辦案部門。在黃石市機(jī)構(gòu)編制委員會文件《關(guān)于成立環(huán)境保護(hù)警察支隊(duì)的通知》中，明確環(huán)保警察支隊(duì)為該市公安局正科級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1正1副，支隊(duì)長高配副縣級，所需10名編制從市公安局政法專項(xiàng)編制總量內(nèi)調(diào)控。環(huán)保警察支隊(duì)受市公安局的直接領(lǐng)導(dǎo)，和市環(huán)保局是協(xié)作關(guān)系，關(guān)于案件中的鑒定工作，如提取、判定有毒物質(zhì)等，均由環(huán)保局負(fù)責(zé)。

黃石市環(huán)保警察支隊(duì)成立僅兩個(gè)月，便破獲刑事違法案件4起、行政違法案件1起，刑事拘留14人，行政拘留1人，依法逮捕犯罪嫌疑人2名，為長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)大保護(hù)做出了貢獻(xiàn)。

（二）宜昌市生態(tài)環(huán)保警察現(xiàn)狀

2017年8月，湖北宜昌市成立環(huán)保警察支隊(duì)，其隊(duì)員大都是工作經(jīng)驗(yàn)豐富的刑警。宜昌市公安局成立環(huán)境保護(hù)警察支隊(duì)后，各縣市區(qū)也相繼成立環(huán)保警察大隊(duì)。如宜昌市夷陵區(qū)成立的環(huán)境保護(hù)警察大隊(duì)，明確大隊(duì)行政編制12名，高配正科級大隊(duì)長和教導(dǎo)員各一名，同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所明確1名警察為環(huán)保警察，力求推動環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，以更好地保護(hù)長江環(huán)境，守護(hù)三峽生態(tài)屏障。

截止到2018年底，宜昌各縣市區(qū)相繼成立環(huán)保警察大隊(duì)9個(gè)，共有專兼職環(huán)保警察110多人，偵辦破壞環(huán)境資源類刑事案件185起，刑事打擊處理犯罪嫌疑人263人，交上了一份漂亮的答卷。

（三）重慶市生態(tài)環(huán)保警察現(xiàn)狀

重慶市在2014年設(shè)立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，下設(shè)辦公室、政工監(jiān)督室、情報(bào)信息支隊(duì)、案件查處支隊(duì)，成立了環(huán)境犯罪偵查實(shí)驗(yàn)室，配備了環(huán)境污染初查設(shè)備、無人機(jī)等裝備?？傟?duì)成立僅五年，便偵破有關(guān)環(huán)境犯罪案件近3000起，抓獲2300余名犯罪嫌疑人。

此外，重慶市積極落實(shí)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，完善多部門之間線索通報(bào)、案件移送、資源共享和信息發(fā)布等工作機(jī)制，為環(huán)保警察開展工作保駕護(hù)航。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保警察面臨的問題

長江經(jīng)濟(jì)帶率先探索生態(tài)環(huán)保警察工作模式，對環(huán)保執(zhí)法起到了積極作用，但各地設(shè)置的環(huán)保警察模式仍存在差異，現(xiàn)階段尚無法在全國范圍內(nèi)推廣，具體而言有以下幾方面的問題。

（一）環(huán)保警察設(shè)立尚無法律依據(jù)

現(xiàn)行《人民警察法》和《環(huán)境保護(hù)法》中均無環(huán)保警察制度設(shè)立的明確依據(jù)，因此各地在環(huán)保警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能任務(wù)、運(yùn)行方式等方面不盡相同，導(dǎo)致環(huán)保職能部門與公安部門部分職權(quán)重疊、政府的監(jiān)管存在真空地帶。

（二）環(huán)保警察職權(quán)不明

長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保警察主要有兩種工作機(jī)制，一種是公安機(jī)關(guān)派駐環(huán)保部門工作型，即公安機(jī)關(guān)提供人、財(cái)、物，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門統(tǒng)一管轄。另一種是公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)警種主導(dǎo)型，即在公安系統(tǒng)抽調(diào)精兵強(qiáng)將成立專門機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)設(shè)施，擁有環(huán)境犯罪偵查權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)、行政處罰權(quán)以及實(shí)行強(qiáng)制措施權(quán)。但無論是以上哪種工作機(jī)制，環(huán)保警察在執(zhí)法時(shí)均存在管理職責(zé)不清、權(quán)力內(nèi)容不明確等問題，影響著執(zhí)法力度與效率。

（三）環(huán)保警察保障機(jī)制不健全

在人員配置上，長江經(jīng)濟(jì)帶的大部分地方?jīng)]有為環(huán)保警察專門設(shè)置編制，而是在公安系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)整編制，這勢必影響環(huán)保警察的專業(yè)化發(fā)展。此外，環(huán)保警察因其執(zhí)法特殊性，需要熟練掌握法律法規(guī)、偵查技術(shù)手段、化學(xué)物質(zhì)知識等，而現(xiàn)階段長江經(jīng)濟(jì)帶部分環(huán)保警察專業(yè)化程度有待提高，組建職業(yè)化、專業(yè)化的環(huán)保警察隊(duì)伍具有一定的困難。

在裝備保障上，一些地區(qū)的環(huán)保警察環(huán)保檢測儀器配備不足，而有些環(huán)境問題復(fù)雜多變，不能僅僅憑主觀感覺來判斷污染程度，需要依靠專業(yè)的設(shè)備檢測，例如自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)，需要利用這些來全面提升環(huán)保警察的專業(yè)執(zhí)法能力。

（四）生態(tài)環(huán)境類案件立案、調(diào)查、取證難

在環(huán)境污染案件的立案上，根據(jù)我國的法律規(guī)定和司法實(shí)踐，刑事立案的材料來源主要有刑事被害人報(bào)案或控告、單位或個(gè)人的報(bào)案或舉報(bào)、其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件以及偵查機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的犯罪事實(shí)或者獲得的犯罪線索等。但環(huán)境污染案件大多沒有直接具體的被害人、群眾的舉報(bào)積極性不高、有的地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而偏袒污染企業(yè)等，再加上環(huán)境污染隱蔽性強(qiáng)、犯罪手段多樣化，偵查機(jī)關(guān)不易發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致連刑事訴訟的第一步立案都困難重重。

在環(huán)境污染案件的調(diào)查取證上，作案人犯罪手法隱蔽、作案地點(diǎn)偏僻、作案時(shí)間不確定，環(huán)保警察很難第一時(shí)間趕到現(xiàn)場獲取排污的直接證據(jù)，即使及時(shí)趕到現(xiàn)場，有些犯罪證據(jù)因其特殊性，無法有效收集、固定、提取。環(huán)保警察機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范調(diào)查取證過程，切實(shí)破解生態(tài)環(huán)境類案件立案、調(diào)查、取證難題。

五、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保警察的發(fā)展策略

（一）完善相關(guān)的法律法規(guī)

一方面，要明確生態(tài)環(huán)保警察的地位、權(quán)限和義務(wù)，使其在法律的軌道上運(yùn)行，另一方面，要增刪有關(guān)法條，加大對環(huán)境犯罪的追責(zé)范圍、懲處力度，確保執(zhí)法的公正嚴(yán)明。筆者認(rèn)為，單純地修改《環(huán)境保護(hù)法》和《人民警察法》，恐難以徹底解決環(huán)保警察面臨的法律困境。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以制定《環(huán)保警察法》，對環(huán)保警察的體制模式和職責(zé)范圍進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。

（二）明確環(huán)保警察的職責(zé)

首先，要明確環(huán)保警察承擔(dān)環(huán)境刑事案件偵查的職責(zé)，如湖北宜昌市環(huán)保警察支隊(duì)的職責(zé)為“負(fù)責(zé)偵辦全市范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的犯罪案件，分析、研究環(huán)境犯罪特點(diǎn)和規(guī)律，制定預(yù)防、打擊對策”。環(huán)保警察根據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》行使偵查權(quán)來打擊環(huán)境領(lǐng)域的犯罪行為，鼓勵主動出擊尋找案源，發(fā)揮強(qiáng)制執(zhí)行力的作用。

其次，環(huán)保警察要承擔(dān)環(huán)保行政執(zhí)法的職責(zé)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對違法的單位或個(gè)人進(jìn)行行政處罰，例如工廠違規(guī)排放廢氣污水、居民違規(guī)傾倒生活垃圾等，環(huán)保警察均可依法介入，以保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境。在環(huán)境行政執(zhí)法與刑事處罰的銜接上，有關(guān)部門要嚴(yán)格遵守《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，完善“環(huán)保+公安”聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)信息共享平臺建設(shè)，提升環(huán)保警察綜合執(zhí)法效能。

最后，環(huán)保警察還要承擔(dān)日常行政監(jiān)管的職責(zé)，對重點(diǎn)場所進(jìn)行日常監(jiān)管，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)預(yù)防為主的原則。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)要全面提升防范應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的水平，增強(qiáng)工作預(yù)見性，提高對各種矛盾問題的預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防能力。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范問題上，環(huán)保警察可以運(yùn)用特殊偵查手段，構(gòu)建完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和行政監(jiān)管機(jī)制。此外，環(huán)保警察還要配合相關(guān)行政執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法活動，形成污染防治的合力。

（三）完善環(huán)保警察工作制度

一是完善領(lǐng)導(dǎo)工作制度。明確各地黨政一把手為生態(tài)環(huán)保第一負(fù)責(zé)人，成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，如長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)保警察執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮出其職能作用。

二是建立人員保障制度。當(dāng)前社會分工越來越精細(xì)化，專業(yè)化、科技化、職業(yè)化是環(huán)保警察的發(fā)展方向。環(huán)保警察不僅要具備扎實(shí)的法學(xué)專業(yè)知識，還要掌握環(huán)境科學(xué)等工程科學(xué)知識。相關(guān)部門要組織人員到高校參加專業(yè)學(xué)習(xí)，大力培養(yǎng)既懂環(huán)保又懂辦案的復(fù)合型執(zhí)法人員。從長遠(yuǎn)來看，可由公安政法院校開設(shè)環(huán)保警察專業(yè)和相關(guān)課程，培訓(xùn)專業(yè)人才，做好人才儲備工作，為提高環(huán)保警察執(zhí)法隊(duì)伍的質(zhì)量和素質(zhì)奠定基礎(chǔ)。

三要建立裝備保障制度。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，環(huán)境犯罪新手段層出不窮，在一些復(fù)雜、棘手的案件中，僅僅依靠傳統(tǒng)的警務(wù)設(shè)備很難及時(shí)破案，政府應(yīng)投入資金用于環(huán)保警察專業(yè)設(shè)備的配備，以便執(zhí)法人員能及時(shí)準(zhǔn)確取證、調(diào)查、執(zhí)法。

四要完善信息公開與監(jiān)督制度。環(huán)保警察擁有一定的執(zhí)法權(quán)力，也必然要受到相應(yīng)的約束。環(huán)保警察不僅要增強(qiáng)守法、守規(guī)的責(zé)任和意識，也要自覺接受媒體和群眾的監(jiān)督，讓權(quán)力在監(jiān)督的陽光下運(yùn)行，努力做到權(quán)用于民、情系于民、利謀于民。

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