徐雪竹

[提要] 改革開放40多年來，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，也付出生態(tài)環(huán)境惡化的沉重代價，水質(zhì)污染屬于比較典型的生態(tài)問題。由于水資源自身流動性的特點，水污染也常常是跨區(qū)域現(xiàn)象，各地頻頻爆出水污染事件也造成很多負(fù)面的影響。例如，2018年8月爆發(fā)的洪澤湖污染事件再度說明我國跨界水污染治理中存在問題，亟待進(jìn)一步解決。

關(guān)鍵詞：跨界水污染;協(xié)作;治理

中圖分類號：X37 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年8月5日

一、跨界水污染生態(tài)治理的必要性

（一）水污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。眾所周知，水資源是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素之一，而我國是聯(lián)合國認(rèn)定的缺水國，局部地區(qū)的水資源供需矛盾尤其突出。按現(xiàn)行的用水模式推算，預(yù)計2030年我國將達(dá)到用水最高峰期，屆時水環(huán)境的承載力恐將難以承受。同時，由于短視和錯誤，我國范圍內(nèi)出現(xiàn)了水質(zhì)惡化、污染超標(biāo)等嚴(yán)峻問題，這大大加劇了水資源的短缺。改革開放四十年來，我國實際GDP的復(fù)合增長率高達(dá)14.59%，這令人驚嘆的數(shù)字背后，卻是以粗放型的增長方式作為支撐，很多工業(yè)企業(yè)的污水、農(nóng)業(yè)種植施加肥料等都對水資源造成直接污染。2018年度的全國1，940個地表水評價、審核斷面中，水質(zhì)優(yōu)秀（Ⅰ-Ⅲ類）比例為71.0%;IV-V斷面比例為22.3%;完全喪失水環(huán)境功能的劣Ⅴ類斷面比例為6.7%。按我國水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分類，作為飲用水源的僅為Ⅰ、II、Ⅲ類，IV、V類是人體不能接觸，僅可用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。近些年來，重大水污染事件時有發(fā)生，2014年蘭州應(yīng)用水污染事件，2017年嘉陵江水污染事件等，都對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，中國的水污染防控形勢仍然嚴(yán)峻。

（二）水污染的公共物品性質(zhì)與治理需求的矛盾。水資源具有流動性的特征，一旦發(fā)生污染，污染物質(zhì)會隨著水的流動從上游向下游地區(qū)擴散，危及整個生態(tài)系統(tǒng)。也就是說從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，水資源作為典型的公共物品，流域內(nèi)的水污染治理工作也隨之具有了公共物品的屬性，這導(dǎo)致了目前跨界水污染治理中存在的嚴(yán)重的“搭便車”的現(xiàn)象。從消費者的角度來說，在產(chǎn)品質(zhì)量、性能相同的情況下，購買的是便宜的產(chǎn)品，但希望搭別人購買環(huán)保產(chǎn)品的“便車”改善環(huán)境;從企業(yè)角度來看，如果環(huán)保設(shè)備、技術(shù)很昂貴，行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和處罰成本較低，企業(yè)會選擇排污獲取最大經(jīng)濟(jì)利益。從地方政府角度看，上下游區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在利益沖突，追求的的是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，把生態(tài)惡化的負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁其他區(qū)域，坐等其他地方政府的污染治理，造成了水污染治理中多個地方政府集體搭便車的現(xiàn)象。因此，建立多方參與、政府主導(dǎo)的新型水污染協(xié)調(diào)治理方式已迫在眉睫。

二、跨界水污染治理中政府協(xié)作困境

早在2002年，《中華人民共和國水法》就確立了我國流域水資源管理實行的是流域管理與行政管理相結(jié)合的模式，2016年修訂之后這一模式仍然保留了下來。從水資源的性質(zhì)來看，跨界的環(huán)境問題需要上下級政府、同級政府之間的相互協(xié)作。國內(nèi)也確實存在長江水利委員會這樣的流域管理機構(gòu)，但在實踐中流域管理與行政管理并沒有真正結(jié)合起來，各地方政府成為事實上的治理主體。各地方政府出于“理性人”的考慮，缺乏相互協(xié)作動機，即使開展了協(xié)作中也面臨互不信任等困境。

（一）地方政府缺乏互相協(xié)作意識。自改革開放以來，地方政府作為獨立的“理性的”經(jīng)濟(jì)主體，在面對水污染府際協(xié)作的問題上，必然會尋求一個利益最大化的策略。一方面，如前面所述，水污染治理具有公共品屬性，水污染的治理是一項長期的、涉及面廣的系統(tǒng)工程，對地方政府來說府際合作帶來的收益短期是不確定的，而且也未必能平等分享利益;另一方面，水污染治理的府際合作需要付出交易成本，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論上說來說，包括談判成本、簽約成本、履約成本和監(jiān)督成本。顯然，地方政府在協(xié)作治理中必然考慮成本與收益，選擇對本地區(qū)收益最大的方案，并不能立足整個流域做到局部和整體的統(tǒng)一。

（二）地方政府的協(xié)作治理缺乏法律、法規(guī)保障。改革開放后，我國針對水資源的保護(hù)開發(fā)與防治出臺了一系列的法律、法規(guī)。全國性的法律文件有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國水土保持法》;針對重點流域的水污染問題，國務(wù)院結(jié)合不同流域的特點制定了具體的水污染防治法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治暫行條例》、《太湖流域管理條例》;地方政府針對本轄區(qū)的水污染問題還制定了地方性的防治立法、管理條例，這些法律、法規(guī)構(gòu)成了我國水環(huán)境管理的法律體系，也為水資源的管理奠定了基礎(chǔ)。必須指出的是，我國地方政府跨界水污染的的協(xié)作上缺乏權(quán)威的法律依據(jù)。2014年的修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十條雖明確指出：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。事實上，我國并沒有專門的跨界水污染治理的綜合性、系統(tǒng)性法律，現(xiàn)行的對聯(lián)防聯(lián)治的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，并沒有明確各地方政府在協(xié)作治理時的程序、地位、原則、機構(gòu)等具體問題，可操作性不足。

（三）地方政府協(xié)作治理缺乏良好的協(xié)調(diào)機制。由于水資源具有流動性的特點，流域內(nèi)水污染治理一般都要跨越多個行政區(qū)域，因此需要建立穩(wěn)定、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)參與者之間利益糾紛，最終實現(xiàn)治理終極目標(biāo)。然而，我國行政區(qū)劃的分割性和生態(tài)保護(hù)的整體性形成了不可回避的矛盾。我國水資源管理主要還是依托區(qū)域的行政管理來進(jìn)行，現(xiàn)行的行政區(qū)劃分是省—市—縣—鄉(xiāng)四級管理，把完整的流域割裂開了，當(dāng)需要在整體流域范圍內(nèi)對上下游統(tǒng)一進(jìn)行污染治理時，不同的區(qū)域?qū)λ廴镜恼J(rèn)知不同，行動不同，地方政府“各自為政”的局面也時常出現(xiàn)。

（四）地方政府協(xié)作治理缺乏有效的信息溝通機制。在跨界水污染治理中，及時掌握流域內(nèi)水量、水質(zhì)、治理技術(shù)等信息對上下游更好地溝通，加強協(xié)作具有重要意義，特別是下游可以根據(jù)這些信息及時防范可能的水污染事件。目前流域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異、各地方政府的工作方式不一致，加之工作效率不高，地方政府之間溝通的難度比較大，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、沒有規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機制，沒有流域范圍的統(tǒng)一的信息溝通交流平臺。

（五）地方政府協(xié)作治理缺乏考核機制。傳統(tǒng)的行政管理中，地方政府官員最關(guān)心的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又主要靠GDP體現(xiàn)出來，雖然2015年中央提出要把生態(tài)考核納入綜合評價體系，但實踐中績效評估制度對生態(tài)政績的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對跨界的政府合作形成了一定的阻力。具體體現(xiàn)在，過于關(guān)注GDP目標(biāo)容易導(dǎo)致忽視經(jīng)濟(jì)建設(shè)以外的一些目標(biāo)，部分地區(qū)招商引資時放低要求，甚至引入一些高污染、高能耗的項目。至于流域內(nèi)水污染協(xié)作治理中，各地方政府包括主要官員應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任、如何有效考核，如何問責(zé)也都沒有明確，考核機制亟待完善。這導(dǎo)致政府水污染協(xié)作治理的動力、壓力不足、跨流域合作水污染治舉步維艱。

三、跨區(qū)域大氣污染治理中地方政府協(xié)作對策

（一）培養(yǎng)協(xié)作治理的生態(tài)意識?？缃缢廴局卫淼牡谝徊骄褪墙⒌胤秸畢f(xié)作治理生態(tài)意識，這包含兩個要點，一是生態(tài)意識，二是協(xié)作治理的意識。從2005年首次提出生態(tài)文明以后，十幾年來地方政府官員的生態(tài)意識已有很大提高，但地方政府的協(xié)作治理意識還需進(jìn)一步提高。提高跨界地方政府的協(xié)作治理生態(tài)意識關(guān)鍵靠提高政府主要領(lǐng)導(dǎo)官員的協(xié)作意識。具體可從以下幾個方面入手：首先，可以通過報告、會議、報紙、圖書等渠道宣傳培養(yǎng)協(xié)作治理生態(tài)意識。其次，制定導(dǎo)向性政策，依靠上下級的層級關(guān)系，引導(dǎo)下級政府提高協(xié)作生態(tài)意識。再次，可以通過加大對跨界協(xié)作治理的具體項目的資金投入力度來提高協(xié)作意識。

（二）完善協(xié)作治理的法律體系。英、美等發(fā)達(dá)國家有著成功的跨界治理水污染的經(jīng)驗，其中專門的法律法規(guī)起到關(guān)鍵性作用。目前，我國應(yīng)在已有的《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等法律基礎(chǔ)上盡快制定一部綜合性的、系統(tǒng)的法律，對跨界協(xié)作治理的規(guī)則、治理的模式、治理的機構(gòu)作出較詳細(xì)規(guī)定。各個省市以這一綜合性法律為依據(jù)，制定、修改所轄流域的單獨流域法規(guī)、規(guī)章或條例。在法律法規(guī)的具體內(nèi)容中，首先要保證跨界協(xié)同治理機構(gòu)的法律地位，對各機構(gòu)具有何種職能、應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任做明確劃分，爭取通過法律層面的保障，從源頭上避免地方政府的不合作、推諉扯皮的現(xiàn)象。

（三）完善合理的協(xié)調(diào)機制。在跨界協(xié)作治理中，地方政府之間的協(xié)調(diào)，從本質(zhì)上說協(xié)調(diào)的是利益關(guān)系。利益關(guān)系協(xié)調(diào)的好，政府間較為融洽，合作較多;利益關(guān)系沒協(xié)調(diào)好，政府間的沖突就較多?？缃缟舷掠螀^(qū)域的利益關(guān)系的協(xié)調(diào)關(guān)鍵在于地方政府之間的利益補償機制。這種利益補償機制是收益地區(qū)對利益受損地區(qū)，通過資金補償、政策優(yōu)惠、技術(shù)支持等方式實現(xiàn)利益共享的一種制度安排。從目前已有試點面臨的困境來看，需要在明晰補償主體權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，采用多種生態(tài)補償?shù)男问?，比如政策、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等多方面的支持。在使用常規(guī)的資金補償來確定補償金額時，不僅考慮斷面水質(zhì)，還需要考慮補償?shù)男再|(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，據(jù)此制定科學(xué)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）搭建協(xié)作治理的信息溝通機制。全面、真實、公開的信息是上下游地方政府協(xié)作治理的基礎(chǔ)性條件，而這方面明顯落后社會平均建設(shè)水平的。搭建協(xié)作治理的信息溝通機制可以從以下兩個方面入手：一是建立全域、統(tǒng)一的、24小時的現(xiàn)代化監(jiān)測系統(tǒng)，及時收集數(shù)據(jù)，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)庫;二是在原有信息共享機制的基礎(chǔ)上，組建流域信息建設(shè)小組進(jìn)行信息共享平臺的建設(shè)，收集、整理包括監(jiān)測數(shù)據(jù)在內(nèi)的所有信息實現(xiàn)各地方政府之間、部門間的信息共享。

（五）實施合理的考核機制。長期以來，我國政府政績的考核主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)層面，也就是GDP指標(biāo)。2015年中共中央發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》以后，我國在一些地區(qū)已經(jīng)開展了生態(tài)政績考核的實踐，總之，未來的政績考核機制中必將把生態(tài)保護(hù)政績納入考核體系。結(jié)合目前已有的生態(tài)政績考核的經(jīng)驗，完善的政府生態(tài)政績考核機制，要注意以下幾個方面：一是針對考核對象設(shè)置差異性的考核指標(biāo)。二是探索跨界協(xié)作的生態(tài)考核機制。這需要由高一級的政府對各地方政府劃分相應(yīng)的責(zé)任，避免相互推諉。三是盡快將已有的生態(tài)責(zé)任問責(zé)考核機制的探索向全國推廣形成長效機制。

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