徐天

治國理政必須“立治有體，施治有序”，制度是定國安邦的根本。剛剛閉幕的中共十九屆四中全會對新中國成立70年來的制度建設(shè)，進行了全面系統(tǒng)的總結(jié)。

全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。《決定》凝練概括了國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，同時第一次系統(tǒng)描繪了中國特色社會主義制度的圖譜。

13個顯著優(yōu)勢

此次全會將中國的國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢總結(jié)為13個方面，分別是：

堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);堅持人民當(dāng)家作主;堅持全面依法治國;堅持全國一盤棋;堅持各民族一律平等;堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存;堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念;堅持以人民為中心的發(fā)展思想;堅持改革創(chuàng)新、與時俱進;堅持德才兼?zhèn)?、選賢任能;堅持黨指揮槍;堅持“一國兩制”;堅持獨立自主和對外開放相統(tǒng)一。

這些優(yōu)勢，實際上與憲法所明確的中國特色社會主義制度包括根本制度、基本制度以及重要制度相對應(yīng)。

1954年，中國頒布了憲法，確立了人民代表大會制度。這是中國特色社會主義制度的根本制度。中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任、教授時和興告訴《中國新聞周刊》，這實際意味著為中國國家治理體系架構(gòu)的形成確立了基本架構(gòu)。

此后憲法數(shù)次修訂，基本制度也逐步明確，包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和中國特色社會主義法律體系。

骨架已成，血肉也在逐漸填充，其他重要制度陸續(xù)得到發(fā)展與完善，包括建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副教授馬亮認(rèn)為，各個領(lǐng)域的具體制度相互銜接并有機結(jié)合，共同構(gòu)成了一個完整、有層次和行之有效的國家治理體系。

分析認(rèn)為，此次全會通過明確在國家治理中發(fā)揮根本作用、至關(guān)重要和不可替代的各項制度，厘清了國家治理體系的核心要素和結(jié)構(gòu)關(guān)系。在這些制度之下則是各個領(lǐng)域具體運轉(zhuǎn)的規(guī)則、程序和規(guī)范，它們?yōu)檫@些制度的有效運轉(zhuǎn)提供了有力支撐，并反過來受這些制度的指導(dǎo)和制約。

新中國成立70年來，無論是“兩彈一星”、集中力量辦大事、逆全球化思潮下保持經(jīng)濟強勁增長，還是脫貧攻堅、全面小康一個都不能少，背后都是制度優(yōu)勢在支撐。

中國政法大學(xué)校長馬懷德說：“看到大興機場，看到布滿全國的高鐵網(wǎng)，看到港珠澳大橋，我們都為之振奮，這是制度優(yōu)勢所造就的，如果沒有全國一盤棋，集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，這些成績?nèi)〉檬请y以想象的?！?h3>13個“堅持和完善”

此次全會在肯定制度優(yōu)勢的同時，也提出補短板、強弱項，完善國家治理體系和治理能力中待改進的地方。比如，制度的執(zhí)行力還是個短板、制度的效能還沒有充分發(fā)揮、一些不夠成熟的制度甚至成為制約發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。

“有很多制度建立了，但是很多方面不一定完善，很多方面初步建立了，有些制度是沉睡的制度，有的制度掛在墻上并沒有真正落地。沒有落地的原因可能很多，一種就是沒有腳踏實地真把它落下來，有一種可能因為當(dāng)時制定的時候，這個制度本身就不完善，想落地很難。”中國社科院馬克思主義研究院副院長辛向陽說：“那怎么辦？要進一步改革，把制度進一步完善好，讓它能夠真正扎根大地?！?/p>

四中全會一個新的提法就是“國家治理效能”。《決定》提出，要加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

事實上，國際上一直在探索如何評價一個國家的治理能力。

中國社會科學(xué)院發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員葛道順在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，世界銀行有一套專門的治理評估指標(biāo)，已持續(xù)二十多年，著眼于國家制度的有效性評價。2008年以來，全球在應(yīng)對金融危機中逐步形成了新的全球治理視角，融合多學(xué)科、新理念，對這套治理評估指標(biāo)產(chǎn)生了一些質(zhì)疑。

據(jù)葛道順介紹，治理評估指標(biāo)，必然牽涉到對價值觀的評價。全球化提倡文化與價值觀的多元化，“但固定的制度效果評價指標(biāo)沒有區(qū)分度，無法將不同價值觀的意義測量出來，也無法體現(xiàn)不同國家選擇的不同發(fā)展道路本身所蘊含的價值，對發(fā)展中國家的評估就不一定很準(zhǔn)確”。

不難理解，一個國家對自己的制度體系的評價將直接關(guān)系到未來發(fā)展道路。四中全會對國家制度和國家治理應(yīng)該完善和發(fā)展什么也做出了明確闡述。

與前述13個顯著優(yōu)勢相似，堅持和完善的制度體系也是13條，且其中的9條都與優(yōu)勢有所呼應(yīng)，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、中國特色社會主義法治、社會主義基本經(jīng)濟制度、社會主義先進文化、民生保障、黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)、“一國兩制”以及獨立自主的和平外交政策。

中央政策研究室副主任江金權(quán)強調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它統(tǒng)領(lǐng)和貫穿其他12個方面的制度。

此次全會對堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提出了6個方面的要求，分別是：建立不忘初心、牢記使命的制度;完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度;健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度;健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度;健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度;完善全面從嚴(yán)治黨制度。

這6個方面的要求，建立不忘初心、牢記使命的制度是首次提出。時和興認(rèn)為，過去提“不忘初心、牢記使命”，是從價值觀的角度，而這次《決定》將之落實到了制度層面。

與顯著優(yōu)勢有所區(qū)別的4個“堅持和完善”分別是中國特色社會主義行政體制、共建共治共享的社會治理制度、生態(tài)文明制度體系以及黨和國家監(jiān)督體系。有分析認(rèn)為，這4條也恰恰是當(dāng)前中國正在著力改革的重要方面，在此前的全會中都有體現(xiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為，13個“堅持和完善”背后，是中央對國家治理體系“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效”的愿景。

中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任韓旭在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“如今體系漸成，制度日趨完善，我們要逐漸學(xué)會善于運用這樣一套制度來管理國家，這個能力的提升就是治理能力現(xiàn)代化，也就是這次《決定》所提出的，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！?/p>

近些年，“效能”二字頻繁出現(xiàn)在治國理政的思路中。曾有學(xué)者做過統(tǒng)計，在十九大報告中，“效”字多達40處，其中明確提到“有效”的有19處，如有效實施、有效推進、有效治理、有效遂行、有效應(yīng)對、有效維護等。

有學(xué)者認(rèn)為，要把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，關(guān)鍵是細(xì)化、落實好四中全會對制度建設(shè)所作的頂層設(shè)計。