◎ 澤州縣委常委、紀委書記、監(jiān)委主任 張建中

如何把監(jiān)督觸角延伸到鄉(xiāng)村，把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍，使群眾身邊的公權力和公職人員受到嚴密監(jiān)督，是全面貫徹監(jiān)察法、打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”、確保監(jiān)察全覆蓋的重要課題。近期，我就監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸工作進行了專題調研。

澤州縣推進監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸概況

2016 年10 月以來，我縣堅持把監(jiān)察體制改革試點工作作為首要政治任務，縣委、縣紀委主動扛起政治責任，認真貫徹落實省、市試點工作小組的安排部署，按照既定的“時間表”“路線圖”，精心組織，強化措施，壓實責任，全縣監(jiān)察監(jiān)督工作有力、有效、有序推進。通過改革，不僅有效解決了過去行政監(jiān)察覆蓋面過窄的問題，還填補了黨內監(jiān)督的盲區(qū)，把不適用執(zhí)行黨的紀律和原有行政監(jiān)察法的公職人員納入了自我監(jiān)督視野，全縣基本實現了對行使公權力公職人員的監(jiān)察全覆蓋。但在推進改革的進程中，我縣監(jiān)察對象總數從改革前的4551 人上升到13336 人，新增8785 人，其中農村群眾自治組織監(jiān)察對象5618 人，占新增監(jiān)察對象的63.9%。而我們農村的監(jiān)察人員僅有34 名，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 名。針對鄉(xiāng)村監(jiān)察對象數量大，但監(jiān)察監(jiān)督力量相對薄弱的狀況，如何把監(jiān)督觸角延伸到基層農村，把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍，使群眾身邊的公權力和公職人員受到嚴密監(jiān)督，是紀檢監(jiān)察機關全面貫徹監(jiān)察法、打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”、確保監(jiān)察全覆蓋的重要課題，也是貫徹落實黨中央決策部署和習近平總書記視察山西重要講話精神的具體實踐。

從2018 年3 月起，經過半年左右時間的調查研究，我們確定了把村務監(jiān)督委員會成員作為村級監(jiān)察聯絡員（信息員）、以“一冊兩表三臺賬”為機制的村級監(jiān)察監(jiān)督模式，印發(fā)了《中共澤州縣委辦公室關于推進監(jiān)察監(jiān)督向村級延伸的工作意見》，并在全縣17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面鋪開了改革試點工作。通過嚴把政治素質關、履職能力關和群眾基礎關，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委（監(jiān)察員）審核、縣監(jiān)委備案，全縣共產生了596 名村級監(jiān)察聯絡員、1222 名村級監(jiān)察信息員，協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員開展工作，組成鄉(xiāng)村監(jiān)督不可或缺的兩支隊伍。但經過一年半時間的探索和實踐，我們發(fā)現鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察員在查辦一般職務違法案件中還存在立案處分主體缺失、職責權限不明、組織保障缺乏等問題，嚴重影響了監(jiān)察監(jiān)督作用的發(fā)揮。為了徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察“空白頁”，經過深入探索，我們于2019 年9 月研究制定出臺了《澤州縣監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察室工作方案》，由縣監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察室，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合署辦公，統(tǒng)一加掛“澤州縣監(jiān)察委員會派出××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)察室”的牌子。監(jiān)察室設主任1 名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記兼任；副主任1 名，由現任鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員擔任；專職監(jiān)察干事2 名，并明確規(guī)范了派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室的職責權限，進而實現了監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)督執(zhí)法職能向鄉(xiāng)村基層的有效延伸。

同時在此次調研中我還發(fā)現，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在監(jiān)察體制改革方面也努力進行了一些積極有益的探索，不斷推動村務監(jiān)督從事后監(jiān)督漸次向事中監(jiān)督、事前監(jiān)督轉變，不斷確保村民的監(jiān)督權落到實處。川底鄉(xiāng)針對村級財務公開不詳細的情況，借助移動互聯網在農村的普及，推行財務公開二維碼，將全鄉(xiāng)每個行政村所有涉及收入支出的原始票據均制作成二維碼，定期張貼在村委會財務公開欄等顯著位置進行公示，接受群眾的監(jiān)督。財務公開二維碼的探索推行，不僅實現了從“墻上”到“網上”的轉變，暢通了外出務工村民參與村務渠道，讓基層小微權力得到公開透明監(jiān)督，也激發(fā)了群眾參與村務、監(jiān)督村務的熱情，增強了村民自治的實效性。大東溝鎮(zhèn)把整治農村大操大辦紅白喜事陳風陋習作為村級監(jiān)察的一個抓手，將凈化農村民俗風氣、嚴禁濫辦酒席納入村規(guī)民約，規(guī)范操辦紅白喜事申報審批程序，統(tǒng)一辦事用煙用酒標準，并通過宣傳讓干部群眾知道什么酒席可以辦、什么酒席不能辦，有效治理了農村辦理紅白喜事鋪張浪費、盲目攀比的不正之風。

今年1 至9 月份，全縣各級紀檢監(jiān)察機關共收到信訪舉報件753 件次，同比下降15%；新發(fā)生基礎量168 件，同比下降9.2%。共處置各類問題線索645 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室處置261件，占40.5%）；談話函詢371 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室168 件,占45.3%），轉初核19 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室10 件，占52.6%）；初步核實421 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室108 件，占25.7%）；立案182 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室66 件，占36.3%）；結案134 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室44 件，占32.8%）；給予組織處理223 人次（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室55 人次，占24.7%）；給予黨紀政務處分122人（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室44人，占36.1%）；運用四種形態(tài)處置597 人次（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室236 人次，占39.5%）；留置7人；移送司法審查起訴8 人?？梢哉f，在持續(xù)深化監(jiān)察體制改革和推進監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸的探索實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室查辦案件的數量和質量逐步實現了雙提升，鄉(xiāng)村兩級監(jiān)察隊伍發(fā)揮的探頭和尖兵作用日益凸顯。

調研中發(fā)現的突出問題

相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”的“蠅貪”感受更為真切，應該說農村基層是反腐敗斗爭的重要戰(zhàn)場，農村基層“蒼蠅”群體的數量相比“老虎”更為巨大，傳播力更強，危害面更廣、更深。從我縣信訪舉報的實際情況看，今年1 至9 月份信訪舉報件和新發(fā)生基礎量都比去年同期有所下降，其中涉及農村干部的新發(fā)生基礎量也從去年同期的62.2%下降到了59%，但依然在高位運行，說明群眾身邊腐敗問題依然易發(fā)多發(fā)，也說明我縣農村基層在落實監(jiān)察監(jiān)督工作中還任重道遠。深入分析，主要有五個方面的問題：一是職責定位不精準。在調研中我發(fā)現一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室干部和村級監(jiān)察聯絡員缺乏對自身監(jiān)督身份的認同感。有的認為自己只是在同級黨組織的領導下工作，對監(jiān)察邊界把握和尺度拿捏不到位，存在履職“兩張皮”的現象；有的村級監(jiān)察聯絡員不能正確把握和行使監(jiān)督權，存在假公濟私、優(yōu)親厚友等問題。二是能力素質不適應。很多新任監(jiān)察干部由于長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經、林業(yè)、水利、婦聯等工作，對監(jiān)察監(jiān)督工作還缺乏認識、缺乏方法、缺乏創(chuàng)新；一些監(jiān)察聯絡員由于自身文化和業(yè)務素質低，對村經濟財務、政策精神、集體項目等重大事項不甚了解，對監(jiān)督什么、如何監(jiān)督無從下手，只知簽字蓋章，監(jiān)督有名無實。三是群眾認同感不強。調研中發(fā)現，一些基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室和村級監(jiān)察聯絡員的信任度不夠，認為鄉(xiāng)、村兩級干部沒有能力解決問題，遇到一些矛盾問題不知道該找誰反映、如何反映，往往是越級向縣級以上紀檢監(jiān)察部門反映，這也是造成當前信訪量居高不下的一個重要因素。四是“兩個責任”落實不到位。調研中發(fā)現，有的黨組織書記“只掛帥、不出征”，認為發(fā)幾份文件、開幾次會議、簽幾份責任書就可以了，對監(jiān)察監(jiān)督工作“騰挪閃拖繞”，避重就輕,上推下卸；有的監(jiān)察干部責任意識淡化，既不想得罪領導，又怕同志們和鄉(xiāng)親們埋怨，工作起來躡手躡腳。五是監(jiān)督成效不明顯。由于上述原因，我們的監(jiān)察監(jiān)督工作在基層依然存在薄弱環(huán)節(jié)，對一些重大事項、項目資金等的監(jiān)督仍然存在寬松軟。如下村鎮(zhèn)某村村委原主任張某利用職務上便利，在執(zhí)行低保政策中違規(guī)操作、優(yōu)親厚友，違規(guī)坐支集體資金，挪用18.5 萬元集體資金用于他人歸還貸款，2018 年12 月18 日，張某涉嫌犯罪問題被移送檢察機關審查起訴，2019 年4 月17 日，張某被判處有期徒刑6 個月。對這起違紀案件的查辦，反映出在鄉(xiāng)村財務賬目的管理中，有的項目資金雖由村里的支書、主任、會計、村務監(jiān)督委員會主任，鎮(zhèn)里的包村干部、包片領導、三資中心會計、中心總會計、中心總審核、分管領導層層把關，但由于監(jiān)督虛位、錯位或缺位，還是有被虛報冒領或挪用的廉政風險隱患。

對推進監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸的幾點思考

培訓教育需要再深化。為了確保理論學習有收獲、思想政治受洗禮、改革工作見成效，我們將進一步加大宣傳教育和培訓培養(yǎng)的力度。要堅持分類培訓，定制“培訓菜單”，注重按需施策，以紀檢監(jiān)察干部實際工作中發(fā)現的弱項、短板為切入口，精心組織案例式、研討式、答疑式、互動式等多種培訓課程。要實行訓戰(zhàn)結合，傳授“實戰(zhàn)功夫”，通過交叉辦案、聯合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，有計劃地組織業(yè)務不熟、不精的人員參與到紀律審查、監(jiān)察調查工作中。要延伸培訓觸角，打通“神經末梢”，針對黨紀條規(guī)、法律法規(guī)、監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸部署要求以及如何圍繞“一冊兩本三臺賬”正確履職等，對全縣1818 名村級監(jiān)察聯絡（信息）員進行有針對性的政策講解和業(yè)務指導，進一步發(fā)揮好村級監(jiān)察聯絡員的探頭作用。

制度體系需要再完善。要圍繞監(jiān)察監(jiān)督職能作用發(fā)揮，抓好制度建設，為全面推進監(jiān)察職能向基層延伸提供堅強制度保障。要出臺縣級監(jiān)委對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室日常管理制度，對做好各類監(jiān)察文件的收發(fā)、辦理、保管、歸檔和案件卷宗保管，制定年度工作計劃、工作總結，建立和規(guī)范監(jiān)察工作情況的記錄登記，保存工作資料等方面作出具體規(guī)定。要出臺對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室的考核制度，從考核原則、考核內容、考核方式、考核程序以及考評結果運用、業(yè)績評定、獎勵懲處等方面進行規(guī)范，確保監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)法各項工作任務的落實，督促派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室認真履行監(jiān)察職責。要建立村級監(jiān)察聯絡員工作例會制度，每月28 日由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員組織召開村級監(jiān)察聯絡員工作例會，定期收集線索、聽取匯報、交流經驗、答疑釋惑。要在實踐中不斷完善監(jiān)察機構對派出它的監(jiān)察機關負責的相關機制，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室職責權限制度、保密制度、回避制度、信訪接待工作制度、列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有關會議制度等，確保目標更明確，方向更明晰，行為更規(guī)范。

包聯指導需要再強化。縣紀委監(jiān)委要定期監(jiān)督檢查派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室建設工作及運行情況，對標要求、全面督查、找準定位、發(fā)現問題、補齊短板、糾正偏差。要堅持條塊結合、協調聯動原則，以4個監(jiān)督檢查室所聯系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，把全縣17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成4 個聯片辦案區(qū)，成立4 個由縣紀委監(jiān)委分管常委（委員）分別任組長的聯片辦案協調小組，負責4 個片區(qū)協作辦案的督促指導、綜合協調工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍內的案件因礙于情面不便查處、因人員和能力不足不好查處、因涉及對象管轄權限問題不能查處的，經聯片辦案協調小組協調，采取交叉辦案、聯合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，加大案件查辦力度。協調小組每月要聽取一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯片辦案區(qū)的工作匯報，總結當月工作，安排下月工作，從而有效彌補基層監(jiān)督力量不足的短板。

方式方法需要再創(chuàng)新。要結合農村基層工作實際，注重增強程序性操作性規(guī)定，與時俱進探索全程可控的高效監(jiān)督模式。下一步，我們將針對形式主義官僚主義和干部“庸懶散拖奢”等頑疾，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、監(jiān)察室建立完善“三個清單”（即監(jiān)督對象清單，重點崗位、關鍵環(huán)節(jié)廉政風險點清單，承擔年度重點工作、重大工程項目責任清單），一方面對所有行使公權力的監(jiān)察對象開展全方位、多層次、常態(tài)化監(jiān)督；另一方面針對權力運行中的風險和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，主動預防，超前預防，推動關口前移，從源頭上預防腐敗；同時也督促廣大干部擔當作為，不斷提高服務群眾、服務基層、服務發(fā)展的意識和水平。針對村級監(jiān)督流于形式、形同虛設的問題，要通過創(chuàng)新監(jiān)督方式來保障村民的知情權、決策權、監(jiān)督權、參與權。我們將借助移動互聯網在農村的普及，通過人手一臺智能機，人手一個微信號，組織村一級建起“三個微信群”（即全體黨員“審議群”、村民代表“決議群”、一戶一代表“公示群”）。通過將村民、村黨員干部、村級監(jiān)察聯絡（信息）員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員納入一個“朋友圈”，暢通了外出務工村民參與村務監(jiān)督渠道，既實現對村級小微權力進行全程、實時、無縫的數字化監(jiān)督，也激發(fā)了群眾參與村務、監(jiān)督村務的熱情。

“兩個責任”需要再壓實。一是壓實主體責任。要督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正確履行領導責任，加大對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室工作的支持力度。明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是推進改革的“第一責任人”，對監(jiān)察全覆蓋改革承擔牽頭抓總的引領作用，同時把監(jiān)察職能延伸工作納入黨委主體責任考核指標。二是壓緊監(jiān)督責任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委多請示多匯報，當好黨委的參謀助手，協助黨委加快推進改革；同時加大統(tǒng)籌協調力度，把政策吃準吃透，在政策允許范圍內，拿出務實有效的舉措助推改革。三是強化考核問責。注重考核結果的運用，對推進不力、“三轉”不到位、不擔當不作為的單位和個人，該約談的約談，該問責的問責，以嚴格監(jiān)督檢查倒逼責任落實；對優(yōu)秀的干部，積極向組織推薦重用，激發(fā)基層監(jiān)察干部履職盡責的積極性和主動性。