江雪薇

【摘 要】從公共行政的視角來看，合署辦公往往是行政體制改革的結(jié)果。合署辦公體制與當代中國現(xiàn)代國家治理的價值、能力與體系要求有著密不可分的聯(lián)系。合署辦公作為一種政治與行政體制，是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇，有助于整合資源提升治理的績效和降低公務(wù)運行成本。但在黨政機構(gòu)合署辦公體制改革的過程中，要充分考慮到機構(gòu)之間的協(xié)同問題、職能深度融合問題、改革的合法性問題以及改革的前瞻性問題。

【關(guān)鍵詞】黨政機關(guān);合署辦公體制;職能融合

【中圖分類號】D62? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1001-0475（2019）09-0064-03

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，為適應(yīng)新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化，要進一步深化機構(gòu)和行政體制改革?！霸谑∈锌h對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！比绾握J識黨政合署辦公，特別是如何看待合署辦公在現(xiàn)代國家治理中的功能角色，探討未來改革與發(fā)展的走向，具有非常重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、我國黨政合署辦公體制的探索

合署辦公是中國黨政機構(gòu)一種編制組織形式。指兩個具有不同編制、職責的黨政機構(gòu)由于工作對象、工作性質(zhì)相近或其它原因而在同一地點辦公，兩個機構(gòu)的人員、資源可統(tǒng)一調(diào)度、靈活運用。它是集探索職能有機統(tǒng)一、精簡效能、規(guī)范運轉(zhuǎn)的機構(gòu)管理模式。1952年2月9日，在《關(guān)于加強紀律檢查工作的指示》中明確指出：“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作?！?953年，安徽省響應(yīng)中央號召最先試行省委紀律檢查委員會與省人民監(jiān)察委員會合署辦公，開創(chuàng)了地方黨政合署的先河。但是，這一做法當時并沒有在全國鋪開。1955年，成立了獨立性、權(quán)威性更高的黨的監(jiān)察委員會以代替原有的紀委，并在中共十二大通過的黨章中正式確立了黨的紀檢雙重領(lǐng)導體制。同樣，在黨的領(lǐng)導下，新中國成立初就設(shè)立了行政監(jiān)察機構(gòu)，以加強廉政建設(shè)。1959年二屆全國人大一次會議決定撤消監(jiān)察部，其職能改由黨的監(jiān)委負責; 1986年12月六屆全國人大常委會第十八次會議正式?jīng)Q定恢復(fù)國家行政監(jiān)察機構(gòu)的建制。1987 年，黨的十三大確立了黨政分開的改革總思路，紀委部門和監(jiān)察部門開始了分而治之的過程，由此也產(chǎn)生了職能重疊、力量分散等弊端。1992 年 10 月，中共中央、國務(wù)院決定，中央紀委、監(jiān)察部從 1993 年 1 月開始合署辦公。1993年，根據(jù)黨的十四大提出的“加強黨的紀律和紀律檢查工作”“要強化行政監(jiān)察機關(guān)的職能”的精神，并依據(jù)當時反腐敗斗爭依然嚴峻的形勢，黨中央決定，中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，把分散的反腐敗力量集合起來，由中央紀委行使黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，由中央紀委對黨中央全面負責，中紀委和國務(wù)院監(jiān)察部再次嘗試合署。隨后，黨委紀檢機關(guān)和政府監(jiān)察機關(guān)合署辦公的形式在地方各級普遍實行。

多年來，我國紀檢監(jiān)察部門基本上一直都是合署辦公。2017年10月24日，十八屆中央紀律檢查委員會在十九大作工作的報告中指出，未來5年“實現(xiàn)紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公”。2018年3月，中共中央發(fā)布的《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步明確：“組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公”。除了較為典型的紀委部門和監(jiān)察部門外，還有許多其他黨的工作部門和行政部門合署辦公。2000年前后，合署辦公的形式擴展到黨委和政府的其他部門。在 2009 年地方大部制改革中，廣東順德區(qū)探索實行的“合署辦公”超出了黨政部門“一個機構(gòu)兩塊牌子”的組織形式，實行大部門式黨政合署，這一特殊的黨政和署形態(tài)成為2009年廣東順德黨政機構(gòu)改革的最大特色。該區(qū)分別將紀委監(jiān)察、政法司法、宣傳文體、統(tǒng)戰(zhàn)外事社會民政等四個方面的機構(gòu)合署辦公，形成“大紀檢”“大政法”“大宣傳”“大社工”的新局面。由此，形成了一種特殊的大部制形態(tài)——“黨政合署型大部制”。[1]該模式被認為是我國地方政府機構(gòu)改革的創(chuàng)新之路。

二、合署辦公是優(yōu)化黨政關(guān)系的合理選擇

從公共行政的視角來看，合署辦公往往是行政體制改革的結(jié)果。但從當代中國黨政機關(guān)合署辦公的實際運作來看，主要是基于中國特色的黨政關(guān)系，解決兩個具有不同編制、職責，但工作對象、工作內(nèi)容相近的黨政機構(gòu)工作關(guān)系問題，實際上是一種黨政型合署辦公，既可以視為行政體制改革，亦可以視為是政治體制的改革。

合署辦公體制與當代中國現(xiàn)代國家治理的價值、能力與體系要求有著密不可分的聯(lián)系。中國特色社會主義進入新時代，加強黨對一切工作的領(lǐng)導，更加需要理順黨政關(guān)系。合署辦公，作為一種政治與行政體制，顯然是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇。

（一）合署辦公有利于理順和協(xié)調(diào)黨政部門關(guān)系，加強和改善黨的領(lǐng)導

合署辦公既有黨政部門的互補機制，又有黨政分工的形式。這不僅有利于理順和協(xié)調(diào)黨政部門關(guān)系，而且有利于加強和改善黨的領(lǐng)導?！包h政機構(gòu)統(tǒng)籌改革，不僅不是黨政合一、黨政不分，而且解決了長期以來存在的二元管理主體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的問題?！盵2]目前，黨的一些工作部門同國家機關(guān)之間仍然存在著職能重疊、權(quán)責不清的問題。正如習近平總書記所指出的： “黨的機構(gòu)設(shè)置不夠健全有力，黨政機構(gòu)職責重疊，仍存在疊床架屋問題”。[3]由于二元管理主體的存在，使得有的機構(gòu)重疊，造成機構(gòu)膨脹，職能交叉，人浮于事，不同的黨政機關(guān)，在面對具體工作時會加劇扯皮、推諉、不負責的現(xiàn)象，從而可能造成黨政關(guān)系一定程度的緊張。國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，在客觀上要求理順黨政關(guān)系。那么，作為政治體制與行政體制改革的探索，黨政統(tǒng)籌改革，理順黨政關(guān)系，合署辦公是實現(xiàn)黨政機構(gòu)的深度融合，優(yōu)化黨政關(guān)系的路徑選擇。合署辦公有助于化解體系性障礙，優(yōu)化治理體系，有助于解決職能重疊、職責不明的問題。2017年3月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》第5條第2款規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！碧剿鼽h政機關(guān)合署辦公，是完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的重要舉措，是優(yōu)化黨政關(guān)系、加強和改善黨的領(lǐng)導的科學方法。[4]

（二）黨政合署辦公有助于形成合力，提升治理績效

從治理能力的維度來分析，黨政機關(guān)合署辦公有助于形成兩個，甚或多個相關(guān)機構(gòu)間的合力，有助于提升治理的績效。實際上，大部門式黨政合署是一種扁平化組織結(jié)構(gòu)，這種體制不僅可以打通政府職能部門之間的組織界限，而且還可以突破黨委工作部門和政府職能部門之間的組織邊界。通過合并某些功能以及整合某些組織，可以降低組織之間的摩擦，有效地解決組織之間的協(xié)調(diào)問題，化解組織之間協(xié)調(diào)困難的問題，“大部門可以制定自己的策略和決定自己的工作重點，也能自行解決問題，而不用通過部門之間的委員會長時間討論而自行解決問題?！盵5]正因為在協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、優(yōu)化治理體系、增強協(xié)同合力、提升治理績效上的優(yōu)勢，合署辦公在當代中國政治生活中有其合理性與現(xiàn)實意義。

（三）黨政合署辦公有助于降低成本，節(jié)約公共資源

黨的十九大報告提出應(yīng)當“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”“開展創(chuàng)建節(jié)約型機關(guān)”。探索黨政機構(gòu)合署辦公是創(chuàng)建節(jié)約型機關(guān)、建設(shè)節(jié)約型國家的具體體現(xiàn)。長期以來，我國一些黨政機關(guān)職能重疊，機構(gòu)臃腫，還產(chǎn)生了多頭管理、推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法等問題，一方面不利于保障公民的合法權(quán)益，另一方面又大大浪費了行政成本。在深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，實行黨政合署辦公，通過整合職能相近部門的人力資源、辦公場所資源，可以大大降低公務(wù)活動成本，減少不必要的開支。

三、黨政合署辦公體制改革應(yīng)注意的問題

黨政合署辦公，對于優(yōu)化黨領(lǐng)導下的國家治理體系，提升治理能力與績效，具有重要的理論意義與實踐意義。在推動黨政合署辦公進程中，應(yīng)注意以下問題：

（一）合署辦公機構(gòu)上下協(xié)同問題

我國幅員遼闊，各地情況不同，各級政府的職能定位和側(cè)重點也差異較大。鑒于各地各級政府機構(gòu)的本身屬性和特點，因地制宜地設(shè)置機構(gòu)，是構(gòu)建更加合理高效的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。目前，許多省份都探索市縣政府機構(gòu)改革，合并職能相近的黨政機關(guān)，減少部門數(shù)量，并通過合署辦公等方式促進職能優(yōu)化和強化協(xié)同，有效地避免了“政出多門”的情況，同時也大大降低了部門之間的協(xié)調(diào)成本。但是，地方機構(gòu)改革所面臨的挑戰(zhàn)是，合并設(shè)立或合署辦公的機構(gòu)難以同上級部門一一對應(yīng)，這往往會出現(xiàn)一個下級部門向多個上級部門匯報工作的情況。在黨政合署辦公機構(gòu)改革的過程中，應(yīng)關(guān)注在上下級政府部門不對應(yīng)的情況下，如何加強上下級之間的互動和協(xié)同，避免“一對多”的組織溝通遇到梗阻。

（二）合署辦公要做到職能深度融合、無縫銜接

黨政機構(gòu)合署辦公與政府大部制改革不同，合署辦公的對象，往往是在兩個或兩個以上性質(zhì)不同、職能相近的黨政機構(gòu)之間進行。一方面，它們的工作性質(zhì)不同，不適宜進行簡單的合并; 另一方面，它們的職能又相近，從職責明確、功能互補、優(yōu)化資源、提升績效的視角，黨政合署辦公又是一種合理的選擇。然而，黨政合署辦公不是兩個或多個機構(gòu)的簡單合并和職能的機械相加。從國家治理現(xiàn)代化的視角，既要看到黨政合署辦公體制中兩個機構(gòu)職能的相近性，同時還要認識到它們之間的明顯區(qū)別，合署不能等同于合并，不能等同于黨政不分，要正確處理好各自的職責定位與互動關(guān)系，才能達到合署辦公所要實現(xiàn)的目標。在機構(gòu)合并或合署辦公推進的過程中，要整合資源、形成合力、協(xié)調(diào)共進，將兩個或多個部門的職能進行深度融合，避免職責交叉、職責真空、職責停滯等問題出現(xiàn)，做到職能精準落地，無縫銜接，發(fā)揮效能的最大化。讓便民惠民在合并或合署辦公中獲得實實在在的獲得感。

（三）合署辦公機構(gòu)設(shè)置的合法性問題

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求。任何改革都應(yīng)當于法有據(jù)，機構(gòu)合并或黨政機關(guān)合署辦公，同樣需要法律的保護和規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，是一種團體組織的內(nèi)部規(guī)定，而國家機構(gòu)的運行要依據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定。目前有關(guān)機構(gòu)設(shè)置的一些黨內(nèi)法規(guī)、國家法律條文，仍然是黨政機關(guān)合署辦公的制度障礙，如果不對相應(yīng)的法律進行調(diào)整，必然會影響合并機構(gòu)或合署辦公機構(gòu)的合法性，不利于相關(guān)機構(gòu)履行職責，削弱機構(gòu)合并或合署辦公體制改革的成效。為了保障合署辦公改革的合法性和有效性，在時機成熟時，防止職責出現(xiàn)“真空”，改革后應(yīng)當及時立法，有效鞏固改革成果。應(yīng)盡快制定和完善機構(gòu)設(shè)置和編制管理的相關(guān)法律法規(guī)，完善國家機構(gòu)組織法體系，使合署辦公改革于法有據(jù)。正如習近平總書記指出： “要同步考慮改革涉及的立法問題，需要制定或修改法律的要通過法定程序進行，做到在法治下推進改革，在改革中完善法治?！盵3]

（四）黨政合署辦公機構(gòu)設(shè)置要具有前瞻性

組織本身是一個多要素有機聯(lián)系的系統(tǒng)，系統(tǒng)各要素之間是相互作用、相互依賴和相互協(xié)調(diào)的。黨政合署辦公是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必然會對組織相關(guān)要素產(chǎn)生一定的影響。同時，黨政合署辦公機構(gòu)設(shè)置具有高度的敏感性，不適宜在實踐中反復(fù)試驗。任何一項改革都會存在一定的風險，黨政合署辦公改革相對于政府機構(gòu)大部制改革來說，涉及的面更為廣泛，改革更具有復(fù)雜性和全局性。在改革已步入深水區(qū)的新時代背景下，不能操之過急，要穩(wěn)步有序推進。黨政合署辦公并不適合所有領(lǐng)域，只是在“職能相近”的機構(gòu)之間進行合并或合署辦公，工作性質(zhì)較為專業(yè)的部門并不適宜開展合并或合署改革。那么，在改革調(diào)整之前要做好充分的論證，對哪些機構(gòu)職能相近可以合并或合署辦公，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，進行科學的論證和評估，避免在機構(gòu)調(diào)整或改革過程中出現(xiàn)隨意性和反復(fù)性等問題，影響改革的成效。

參考文獻：

[1]傅金鵬，陳曉原.“大部制”的形態(tài)與前景：一項比? ?較研究[J].南京社會科學，2010（07）.

[2]金國坤.黨政機構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展? ? [J].行政法學研究，2018（05）.

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[4]劉權(quán).黨政機關(guān)合署辦公的反思與完善[J].行政? ? ?法學研究，2018（05）.

[5]約翰·格林伍德，戴維·威爾遜.英國行政管理[M].? ? ?北京：商務(wù)出版社，1991.

[責任編輯：馬雅蘭]