□王珊珊

縣級人大在我國五級人大體系中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督職權(quán)是縣級人大常委會工作量最大、內(nèi)容最多、范圍最廣、人民群眾最關(guān)心的一項基本職能。可以說，縣級人大監(jiān)督職能的行使?fàn)顩r，直接決定著縣級人大工作的質(zhì)效。黨的十八大以來，基層縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)出現(xiàn)了新加強、新變化，對監(jiān)督職能的探索也進入新的活躍期。從發(fā)展的脈絡(luò)審視縣級人大監(jiān)督工作，將會對縣級人大監(jiān)督職能的發(fā)展有更加清晰的認識和更加全面的把握。

一、縣級人大監(jiān)督職能的歷史發(fā)展、存在問題及原因分析

（一）縣級人大監(jiān)督職能的歷史發(fā)展

在設(shè)立縣級人大常委會之前，縣級人大履行職能的主要形式就是縣級人民代表大會，受限于會期短等因素，監(jiān)督職能無法充分有效行使。

第一階段：縣級人大常委會設(shè)立至監(jiān)督法頒布前。1979年，《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》通過了地方人大常委會設(shè)立決議。不同于縣級人民代表大會，縣級人大常委會是常設(shè)機構(gòu)，有相應(yīng)的工作機構(gòu)和工作人員。在此基礎(chǔ)上，上世紀八九十年代縣級人大常委會監(jiān)督工作如火如荼地開展起來，縣級人大監(jiān)督職能也不斷豐富。但這一時期縣級人大監(jiān)督職能行使缺乏明確的法律依據(jù)，規(guī)范性程度不高、隨意性較強。

第二階段：監(jiān)督法頒布至黨的十八大召開前。2006年監(jiān)督法出臺后，地方人大常委會的監(jiān)督工作有了國家大法的規(guī)范。地方人大及其常委會以更加積極和規(guī)范的姿態(tài)開展監(jiān)督工作，人大監(jiān)督實效在這一階段有了顯著增強。但這一時期人大監(jiān)督也呈現(xiàn)出虛化、弱化、軟化等現(xiàn)象，常規(guī)監(jiān)督手段形式化，剛性監(jiān)督手段“束之高閣”。

第三階段：黨的十八大召開后至今。黨的十八大召開后，人大監(jiān)督職能得到不斷加強和改進。2015年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》。2015年9月全國人大常委會辦公廳召開加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會，2017年6月召開推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)座談會。在這一系列舉措的推動下，縣級人大常委會組成人員進一步增多，并設(shè)立了專職委員，成立了專門委員會，設(shè)立了預(yù)算工委，監(jiān)督工作力量進一步壯大增強。

（二）存在的主要問題

1.主觀方面：不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督，不善監(jiān)督的問題。不愿監(jiān)督集中體現(xiàn)為：對人大制度自信心不強，主動履行監(jiān)督職能的意愿不強，認為監(jiān)督多了是“自找麻煩”“多一事不如少一事”。不敢監(jiān)督表現(xiàn)為：對于“硬骨頭”認為費力不討好，工作中過多考慮“一府一委兩院”的感受，認為“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不愿意，不能監(jiān)督”，對人民群眾反映強烈的熱點焦點，回應(yīng)不及時不主動。不善監(jiān)督表現(xiàn)為：監(jiān)督選題過于寬大，對于經(jīng)濟社會發(fā)展中的難點熱點問題把握不準，對于群眾所想所盼體會不深，監(jiān)督不到點子上；對監(jiān)督事項做不到跟蹤督辦，缺乏“一抓到底”的韌勁。

2.客觀效果：監(jiān)督的虛化、弱化、軟化問題。主要表現(xiàn)為三個方面：第一，監(jiān)督的實效性不強。大多數(shù)的監(jiān)督事項都是在常委會會議上一審了之，產(chǎn)生的實質(zhì)性推動作用不大。第二，監(jiān)督手段缺乏剛性。縣級人大在監(jiān)督工作中基本只運用聽取審議工作報告、審查批準預(yù)決算、執(zhí)法檢查三種監(jiān)督手段。規(guī)范性文件備案審查、專題詢問近幾年逐步開展。質(zhì)詢則尚未開展。特定問題調(diào)查在回應(yīng)社會熱點問題中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。第三，問責(zé)和追責(zé)機制缺失。兩個層面：第一個層面是對于監(jiān)督對象不嚴格執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q議決定、不認真辦理和落實審議意見，如何處理缺乏有效的問責(zé)機制。第二個層面是對于地方人大在監(jiān)督工作中的不作為、慢作為缺乏追責(zé)機制。

3.監(jiān)督內(nèi)容方面：重形式輕內(nèi)容，人事、預(yù)算監(jiān)督一定程度上流于形式。一是人事監(jiān)督缺失。在權(quán)力授予關(guān)系中，由其產(chǎn)生就要對其負責(zé)、受其監(jiān)督，這是一條基本原則。實際工作中，人大對任命人員往往是“一任了之”，缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督措施，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更多接受的是黨紀監(jiān)督，導(dǎo)致在實踐中對被任命干部決策失誤、違法行政甚至貪污腐敗等行為不能夠及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督。二是預(yù)算監(jiān)督滯后。在“行政預(yù)算”模式中，人大的“只決不議”使財政預(yù)算的表決只剩下“一致通過”的形式主義符號。財政工作專業(yè)性強、政策性強，實際工作中受制于工作人員及其專業(yè)水平，出現(xiàn)“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”的狀況。

（三）原因分析

1.體制環(huán)境因素。雖然我國的改革開放已歷經(jīng)40年，但我國的社會結(jié)構(gòu)、思想觀念滯后于經(jīng)濟領(lǐng)域的巨大變化。黨政主導(dǎo)型的權(quán)力運作模式在現(xiàn)實中仍然很大程度上存在，并形塑著中國政治生態(tài)。黨委決策政府執(zhí)行的“決策—執(zhí)行”直線邏輯使得人大及其常委會基本處于權(quán)力“邊緣地帶”。

2.監(jiān)督意識不強。一是地方人大行使監(jiān)督職能的意識不強。在實際的制度安排中，地方人大常委會組成人員年齡偏大，普遍存在“船到碼頭車到站”的思想，對人大工作的熱情不高。二是“一府一委兩院”主動接受監(jiān)督的自覺性不強。認為“一府一委兩院”工作“自成體系”，在接受人大監(jiān)督的主動性上還不夠，更有甚者認為人大監(jiān)督是“不干正事”，是“找茬”，從思想深處輕視和抵觸人大監(jiān)督。

3.監(jiān)督能力不足。一是信息不對稱。一方面，人大所掌握的信息大多來自“一府一委兩院”的主動匯報，人大自己并不掌握第一手資料。特別是隨著政府管理事務(wù)的日益精細化和專業(yè)化，人大及其常委會在這方面顯然無法適應(yīng)這種變化。另一方面，人大常委會組成人員專職化程度普遍不高，時間和精力都難以保障專心投入人大監(jiān)督工作，同時還存在專業(yè)素養(yǎng)不高的問題。二是實力不對等。人大監(jiān)督權(quán)有效運行所需要的資源包括資金、人事等掌握在黨政部門手中，實際運作過程中人大受政府的牽制要遠大于政府受人大的制約。同時，政府及各部門擁有大量的專業(yè)人才，具有人力資源和專業(yè)知識優(yōu)勢，相比之下人大監(jiān)督力量較弱。

二、完善縣級人大監(jiān)督職能的對策研究

當(dāng)前，人大不是擴大監(jiān)督權(quán)的問題，而是如何把現(xiàn)有的監(jiān)督職權(quán)用足做好。改革開放的最大啟示就是要以開放的思維審視和推動工作，堅持與時俱進，通過深化改革釋放活力，對人大監(jiān)督工作來講也是如此。

（一）增強做好新時代人大監(jiān)督工作的使命擔(dān)當(dāng)

新時代加強基層民主政治建設(shè)是大勢所趨，人大發(fā)揮更大作用責(zé)無旁貸。根本是要解決思想觀念上監(jiān)督主動性不夠、使命感不強的問題?？h級人大常委會主任專職專任，更要有做好新時代基層人大工作的使命擔(dān)當(dāng)，抓班子、帶隊伍，始終保持昂揚向上的奮斗姿態(tài)，干事創(chuàng)業(yè)、勤勉敬業(yè)。同時，要切實增強制度自信，強化監(jiān)督意識，對法律負責(zé)、對人民負責(zé)、對事業(yè)負責(zé)，敢于“較真”，敢于“挑刺”。

（二）提升做好新時代人大監(jiān)督工作的能力水平

1.善于爭取同級黨委的大力支持。一方面，在研究謀劃監(jiān)督工作時，要緊緊圍繞黨委的重大決策部署，做到主動對接、及時跟進。另一方面，要主動向黨委請示匯報工作，爭取黨委對人大工作的支持。

2.強化人大自身建設(shè)。常委會建設(shè)總的方向是提高專職比例，同時主動強化常委會工作機構(gòu)力量建設(shè)，補充具有專業(yè)知識、年富力強的工作人員。專委會建設(shè)總的方向是增強監(jiān)督的專業(yè)性，發(fā)揮好專門委員會監(jiān)督領(lǐng)域清晰的優(yōu)勢，增強人大監(jiān)督工作的精準性。

3.充分發(fā)揮人大代表作用。人大代表是人大監(jiān)督最可依靠的力量。要強化對代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，提升人大代表的代表意識和履職觀念。要不斷改進代表建議辦理工作機制，提高建議辦成率，讓代表履職有更多成就感。要加強代表履職管理，探索實行“量化積分”“全程紀實”“網(wǎng)上公開”等管理方式，組織代表定期向選民公開述職。

4.建立監(jiān)督顧問機制。面對政府工作分工日益精細化和專業(yè)化的現(xiàn)實，僅靠人大力量是難以開展有效監(jiān)督的。在工作中要善于借用“外腦”，在法律監(jiān)督、財經(jīng)監(jiān)督等領(lǐng)域廣泛建立專家咨詢和參與機度，不斷增強人大監(jiān)督的專業(yè)性和科學(xué)性。

5.推進社會公眾對人大監(jiān)督的參與。建立制度化的聯(lián)系機制和規(guī)范化的民意反饋機制。人大監(jiān)督議題的選定要通過聽證會、社會公示、座談討論等形式，廣泛吸納社會各界的意見建議；人大監(jiān)督事項要及時向社會公開，增加社會透明度；建立現(xiàn)場參與制度，廣泛動員公眾以多種形式參與人大監(jiān)督活動。

（三）深化人大監(jiān)督領(lǐng)域

1.深化預(yù)決算審查監(jiān)督，實現(xiàn)良好的預(yù)算治理。加快推進預(yù)算審查監(jiān)督信息化建設(shè)，借鑒先進省份縣級人大的經(jīng)驗做法，加快開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查工作，通過互聯(lián)網(wǎng)辦公系統(tǒng)實現(xiàn)人大對預(yù)決算數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控和動態(tài)預(yù)警。進一步建立完善專家咨詢制度，全面提升預(yù)決算審查監(jiān)督的專業(yè)化水平。探索建立人大常委會與地方政府、人大財政經(jīng)濟委員會與財經(jīng)部門單位、人大常委會預(yù)算工作委員會與財政局三個層面的溝通聯(lián)系機制，通過聯(lián)席會議等形式開展經(jīng)常性的研討分析。同時注重吸納社會公眾參與預(yù)決算審查監(jiān)督工作，更好地捕捉公民的公共訴求。

2.深化人事監(jiān)督，推動責(zé)任政府建設(shè)。人事監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，是推進責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。在具體實踐中，要更加注重任后監(jiān)督，探索建立常態(tài)化監(jiān)督機制，通過持續(xù)地、經(jīng)常地監(jiān)督，讓被任命人員樹牢人大意識。要把監(jiān)督重點向被任命人員的責(zé)任監(jiān)督拓展，對于“一府一委兩院”工作中的重大失誤，人大要依法追責(zé)問責(zé)。

3.深化對權(quán)力尋租的監(jiān)督，積極推進腐敗治理。發(fā)揮人大監(jiān)督在預(yù)防權(quán)力濫用和腐敗中的積極作用，意義重大。隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深入，人大參與腐敗治理工作有了最直接的抓手。下一步的重點就是通過聽取工作匯報、調(diào)查視察、代表建議等形式為監(jiān)察委員會“支招”“獻策”，通過強化監(jiān)督不斷改進監(jiān)察委員會的工作，及時向監(jiān)察委員會傳導(dǎo)民意壓力，推動解決人民群眾反映突出的腐敗問題。

4.深化法治監(jiān)督工作，推進地方治理法治化。主要是三個方面：一是規(guī)范性文件備案審查工作。加強協(xié)調(diào)調(diào)度，按照應(yīng)審必審的原則，建立法律顧問咨詢制度，提高專業(yè)化水平。二是執(zhí)法檢查工作。積極創(chuàng)新執(zhí)法檢查形式，增強執(zhí)法檢查的嚴肅性和剛性，善于發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的突出問題，切實糾正法律執(zhí)行中的偏差。三是加強司法監(jiān)督。著力推動解決案件執(zhí)行難、司法腐敗等問題，更加注重涉法涉訴信訪處理工作，積極開展旁聽法院庭審工作，保持對法檢“兩院”的經(jīng)常性監(jiān)督。

5.深化民生事業(yè)監(jiān)督，增強地方治理的回應(yīng)性。一是要為民代好言，通過代表視察、走訪聯(lián)系群眾等形式，及時把基層意見和群眾呼聲反映上來，使黨委政府的決策更加符合群眾期盼、更能反映群眾意愿。二要為民謀好利，順應(yīng)人民群眾過上美好生活的新期待，切實在解決好環(huán)保、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、扶貧等方面貢獻人大力量，展現(xiàn)人大作為。三要為民維好權(quán)，積極參與基層社會矛盾的化解處理，維護社會和諧穩(wěn)定。

（四）增強監(jiān)督工作實效

1.科學(xué)確定監(jiān)督議題。監(jiān)督議題的選擇是增強監(jiān)督實效的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一是法律規(guī)定必須監(jiān)督的。如計劃、財政，這屬于法定議題，是必須開展的。實踐中要圍繞這些議題，突出側(cè)重點。二是社會關(guān)注的要積極回應(yīng)。圍繞群眾反映強烈的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、食品安全、環(huán)境等，每年選取部分議題開展監(jiān)督。三是“一府一委兩院”著力推進的要重點監(jiān)督。比如政府正在重點實施某項工作，人大監(jiān)督時提出可行性意見建議，就更容易被政府采納和吸收，更容易產(chǎn)生實質(zhì)性的推動作用。

此外，還需要注意的是：一是要建立廣泛的監(jiān)督議題收集機制，要特別注重從代表所提議案建議中挖掘監(jiān)督熱點，同時積極回應(yīng)群眾日益高漲的權(quán)利訴求，注重吸納社會公眾有序參與人大監(jiān)督工作。二是要完善建立監(jiān)督規(guī)劃，增強監(jiān)督工作的系統(tǒng)性和計劃性。既要考慮當(dāng)前的一些熱點問題，又要考慮需要持之以恒不斷推進解決的問題；既要考慮對“一府一委兩院”監(jiān)督的均衡，也要考慮對政府部門監(jiān)督的均衡；既要考慮法律實施的監(jiān)督，又要考慮具體工作的監(jiān)督。

2.加大監(jiān)督事項督辦力度。建議設(shè)立專門性的監(jiān)督機構(gòu)，專門負責(zé)人大監(jiān)督事項落實，實現(xiàn)全過程監(jiān)督。地方黨委辦公室和政府辦公室，均設(shè)立有專門督查機構(gòu)?？筛鶕?jù)實際情況，參照黨委辦公室、政府辦公室模式設(shè)立專門督查機構(gòu)。也可以通過建立協(xié)調(diào)會議制度的方式，人大與“一府一委兩院”定期協(xié)同研究監(jiān)督工作落實情況，由人大常委會形成“監(jiān)督事項清單”，建立辦理績效考核機制，通過對監(jiān)督事項開展跟蹤問效，保證人大監(jiān)督事項件件落實到位。