文 / 貞觀 圖圖

1979年，袁庚在深圳蛇口搞“試管經(jīng)濟(jì)”，是開發(fā)區(qū)的原始雛形；上世紀(jì)90年代初期先后成立的西安高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是改革開放的代表成果之一；2000年之后，相繼有曲江新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)、航天基地、航空基地、港務(wù)區(qū)等功能定位不一的城市新區(qū)相繼衍生出現(xiàn)；2014年1月，西咸新區(qū)獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為國(guó)家級(jí)新區(qū)。

每一個(gè)開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)的出現(xiàn)，都承擔(dān)著不同的時(shí)代使命。這其間，西咸新區(qū)最為引人矚目。西咸新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)高調(diào)亮相，甫一問世，就被陜西上下寄于破題西咸一體化、打破行政體制藩籬的期望，更承擔(dān)著國(guó)家級(jí)新區(qū)探索改革、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新發(fā)展的全局性國(guó)家任務(wù)。

五年匆匆而過，作為“新區(qū)”立身的西咸新區(qū)，究竟“新”在何處？ 2015年，習(xí)近平總書記來(lái)陜視察的重要講話中，要求“發(fā)揮西咸新區(qū)作為國(guó)家創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗(yàn)區(qū)的綜合功能”,接下來(lái)的時(shí)間里，它又將如何沿著“創(chuàng)新城市發(fā)展方式”的主題，繼續(xù)“新”下去？

破題行政區(qū)與開發(fā)區(qū)藩籬

2017年被稱為大西安元年。這一年西安市正式代管西咸新區(qū)，57.6萬(wàn)居民享受同等戶籍待遇，機(jī)動(dòng)車可換領(lǐng)陜A牌證，大西安建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)推進(jìn)快車道。

與“實(shí)質(zhì)”相對(duì)應(yīng)的，是西、咸兩地在過往融合過程中的反復(fù)磨合。

以通勤在西安、咸陽(yáng)兩地的普通人的一個(gè)感受來(lái)體會(huì)，距離20余公里的西安、咸陽(yáng)兩地，在2002年12月18日簽署《西咸經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化協(xié)議書》，直到14年后的2016年底才實(shí)現(xiàn)公交卡互刷。

而在這中間，從最早在陜西省發(fā)改委下的“西咸辦”；到2011年“西咸辦”改為“省直管”的西咸新區(qū)管委會(huì)；再到2017年初交由西安市代管，本質(zhì)上都是在厘清橫在眼前的體制機(jī)制問題。

比如，由“西咸辦”變成“省直管”的西咸新區(qū)管委會(huì)，就是為了解決之前“由于受行政區(qū)劃分割、缺乏抓手等原因，一體化進(jìn)展不快、力度不大，特別是西咸接合部建設(shè)步伐緩慢，沒有形成實(shí)質(zhì)性、大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)局面”，這在2011年出臺(tái)的《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2010-2020）》中有明確的描述。

說的再具體一些，在具體實(shí)施過程中，財(cái)稅分成、土地開發(fā)權(quán)益需要逐一明確，有省級(jí)層面土地指標(biāo)傾斜的西咸新區(qū)，還需要獲得西安、咸陽(yáng)兩市以及轄屬區(qū)縣、街鎮(zhèn)的配合。

有了西咸新區(qū)托管這一步，隨后在2017年4月的另一項(xiàng)舉動(dòng)，加速破解了過往開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)之間的掣肘。西咸新區(qū)五個(gè)新城全面托管了咸陽(yáng)市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，而在更早的2010年，灃東新城的前身—灃渭新區(qū)就曾試點(diǎn)“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”，托管相應(yīng)的社會(huì)事務(wù)。

這一模式后來(lái)被復(fù)制到老牌開發(fā)區(qū)高新區(qū)身上，2018年11月，雁塔、長(zhǎng)安、鄠邑三個(gè)區(qū)的10個(gè)鎮(zhèn)（街）交由高新區(qū)托管，一舉解決了高新區(qū)因?yàn)闊o(wú)地可落的134個(gè)項(xiàng)目的“攔路虎”。未來(lái)，讓開發(fā)區(qū)承擔(dān)更多的社會(huì)事務(wù)，可能是體制改革的一個(gè)必然方向。

創(chuàng)新規(guī)劃發(fā)展理念

改革開放以來(lái)的開發(fā)區(qū)模式，多依賴各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)城市發(fā)展。這種模式迅速推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大城市規(guī)模，以工業(yè)化帶動(dòng)城市化，短時(shí)間內(nèi)吸納了許多人口聚集在城市。

彼時(shí)的開發(fā)區(qū)以一種更為靈活、高效的管理體制，適應(yīng)了區(qū)域發(fā)展的需求，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，開發(fā)區(qū)也是地方經(jīng)濟(jì)活力的重要表征。在西安，成立最早的高新區(qū)無(wú)疑最具代表性。高新區(qū)迄今是西安科技企業(yè)集聚度最高的區(qū)域，規(guī)模以上工業(yè)增加值的體量占到全市三分之一以上，在西安各縣區(qū)和開發(fā)區(qū)中排在首位。

但這種以預(yù)期土地收益進(jìn)行融資，推動(dòng)城市迅速擴(kuò)張的模式，短期內(nèi)拉動(dòng)了GDP的增長(zhǎng)，卻使得城市邊際無(wú)節(jié)制的擴(kuò)張，因此造成的“攤大餅”局面屢被詬病，重城市建設(shè)而輕環(huán)境保護(hù)的做法，也衍生出各種霧霾、堵車等城市病，使城市整體效率下滑。

無(wú)論反映到數(shù)據(jù)上，還是直觀感受上，曾經(jīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高新區(qū)逐漸顯得“傳統(tǒng)”，難以給人新意，雖然基數(shù)和占比還在，但增速已經(jīng)被其他新興的開發(fā)區(qū)反超，尋找轉(zhuǎn)型路徑似乎迫在眉睫。

事實(shí)上，在如今西安周邊的開發(fā)區(qū)中，斷頭路、上學(xué)難、看病難、乘車難……等一系列公共服務(wù)問題，誠(chéng)然有開發(fā)區(qū)體制上的問題，追根究底是原有的開發(fā)區(qū)模式已經(jīng)不再能滿足新生的發(fā)展需求。

作為被賦予創(chuàng)新城市發(fā)展方式定位的國(guó)家級(jí)新區(qū)，提出的一個(gè)重要改變是，從過去的園區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)向新的城市平臺(tái)建設(shè)。不再局限于基礎(chǔ)設(shè)施，而拓展到更為重要的人的聚集和融資環(huán)境的營(yíng)造，由開發(fā)土地轉(zhuǎn)向開發(fā)人。

比如西咸新區(qū)打造了全國(guó)首個(gè)硬科技小鎮(zhèn)，致力于整合本地存量豐富的科技資源，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)需求的有效對(duì)接，現(xiàn)已吸引了微軟、百度、阿里巴巴、清華紫光等300余家知名企業(yè)入駐，聚焦信息技術(shù)、人工智能、智能制造、生物技術(shù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

之后隨著西工大無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)化基地、西部科技創(chuàng)新港等以高校為載體的創(chuàng)新平臺(tái)落成，將會(huì)帶來(lái)大批優(yōu)質(zhì)人才入駐，推動(dòng)產(chǎn)城融合。

除了新興產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)城融合的細(xì)節(jié)還體現(xiàn)在，將城市生活半徑與就業(yè)半徑相結(jié)合，打造青年人才“5分鐘生活工作圈”，縮小通勤距離達(dá)到緩堵、提升生活品質(zhì)等需求，這些更關(guān)注人本身的規(guī)劃已經(jīng)在付諸實(shí)踐。

摸索歷史遺存保護(hù)與發(fā)展的新路徑

白居易有詩(shī)云：“五陵年少爭(zhēng)纏頭，一曲紅綃不知數(shù)”。李白的一句“西風(fēng)殘照，漢家陵闕”，道盡千古幽思。

五陵原，是漢代陵邑制的產(chǎn)物。漢時(shí)遷徙大量貴族官宦富豪，在帝陵周邊建起縣邑，短時(shí)間內(nèi)聚集了充足的人力物力，經(jīng)濟(jì)活躍，很快成為緊鄰長(zhǎng)安城的衛(wèi)星城邑。遺址區(qū)出土的許多生產(chǎn)工具以及地下水管道佐證了當(dāng)時(shí)的人口殷盛。這類似今天的消費(fèi)型都城副中心，疏散了相當(dāng)部分的城市功能。

以五陵原為代表的漢帝陵群，如今被整體劃入西咸新區(qū)秦漢新城的板塊。秦漢新城位于涇渭兩河夾角，依渭河北岸狹長(zhǎng)分布，總規(guī)劃面積302平方公里，其中的大遺址保護(hù)區(qū)104平方公里，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以文化旅游、健康醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)橹鳌?/p>

最新公布的《秦漢新城分區(qū)規(guī)劃（2010-2020）》中，提及按照“生態(tài)為蘊(yùn)、文化為魂、旅游為媒、創(chuàng)新為本”的思路……實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，必須要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌新城發(fā)展和遺址保護(hù)。對(duì)非建設(shè)用地的一條規(guī)劃原則是：確保新城生態(tài)環(huán)境、自然資源、歷史文化遺址及耕地得到有效保護(hù)，對(duì)歷史文化遺址的保護(hù)提及到一個(gè)明確的高度。

事實(shí)上如何處理好遺址保護(hù)和開發(fā)這個(gè)問題，是作為文明古都的西安一直需要考慮的，一不小心，就容易陷入過度開發(fā)的質(zhì)疑。

去年10月，復(fù)旦大學(xué)教授葛劍雄先生在“首屆創(chuàng)新城市發(fā)展方式(西咸)國(guó)際論壇”發(fā)言談《文化在新城市中的作用》。他提到如今西咸新區(qū)所在區(qū)域，集中了唐以前中國(guó)最核心的文明，由此形成豐富的文化遺產(chǎn)。在歷史遺存的被動(dòng)保護(hù)和旅游資源的開發(fā)利用之間重新平衡，也是西咸新區(qū)需要探索的一個(gè)方向。

城市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是基本要素，而擴(kuò)大城市的影響力則離不開文化。而這個(gè)文化影響不能僅僅靠營(yíng)銷和制造輿論強(qiáng)行輸出，真正的文化影響力需要將自身的價(jià)值觀念，傳播為可以被接受的文化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。兩三個(gè)月前，秦漢新城邀請(qǐng)英國(guó)編劇團(tuán)隊(duì)打造了舞臺(tái)劇《我的小伙伴》，嘗試借秦始皇這個(gè)IP傳遞出不同于以往的價(jià)值，求變求新的意圖顯而易見。

新軸線帶來(lái)的大西安新格局

自新中國(guó)成立以來(lái)，西安共編制了四次城市總體規(guī)劃，從中可以梳理出城市格局的發(fā)展軌跡。在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)中，西安主城區(qū)一直以渭河為北界，在鐘樓為中心的三環(huán)以內(nèi)發(fā)展。市區(qū)面積從131平方公里增長(zhǎng)到500平方公里左右，人口從120萬(wàn)增長(zhǎng)到千萬(wàn)規(guī)模，城市“擴(kuò)容”成為迫切需求。

2014年西安啟動(dòng)修改第四輪城市總體規(guī)劃，對(duì)城市規(guī)模及增長(zhǎng)邊界做出調(diào)整。兩年后“按照‘一軸兩城’的思路，實(shí)施北跨渭河發(fā)展戰(zhàn)略”的表述被寫入西安“十三五”規(guī)劃綱要。“沿河而治”變成“以河為軸”，隨著規(guī)劃中的地鐵線告成，將進(jìn)一步拉近西咸兩地的距離。

西安的城市格局一直延續(xù)“中軸+方城”的“中”字格局。隨著西咸一體化推動(dòng)，建立城市組團(tuán)格局，由特大城市—中等組團(tuán)城市—鎮(zhèn)—村落形成的市鎮(zhèn)體系，誕生了以灃河、渭河交匯處為原點(diǎn)，以秦嶺為南緣，以九嵕山為北緣，以渭河為東西軸的新軸線。

來(lái)自新加坡的城市規(guī)劃大師劉太格，曾受邀參與大西安規(guī)劃。關(guān)于對(duì)城市規(guī)模再次擴(kuò)大的疑問，他這樣打比方，如果把北京比作一個(gè)人的身體，裝上五六個(gè)人的體重，城市就會(huì)有問題。他在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)將一部分城市功能分?jǐn)偝鋈ィ@樣鐘擺式的交通壓力就會(huì)減小，解決擁堵和人員消耗的問題。

2018年2月7日發(fā)布的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確提出建設(shè)西安國(guó)家中心城市，其中提到關(guān)中平原城市群要強(qiáng)化西安服務(wù)輻射功能，加快培育發(fā)展軸帶和增長(zhǎng)極點(diǎn)，構(gòu)建“一圈一軸三帶”的總體格局，提高空間發(fā)展凝聚力。

加上對(duì)“一帶一路”倡議進(jìn)行積極響應(yīng)后，西安的城市定位、規(guī)劃重心，已經(jīng)不再局限于一城之中，而上升到了更高的戰(zhàn)略層面，這其中包括向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎和中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的范例。

從城市更新到新區(qū)新城，到大都市圈，到中國(guó)新的開放格局的構(gòu)建，如何把戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以西咸新區(qū)為核心的關(guān)中城市群需要走出自己的路。