文/張丹丹 孫德剛

黨的十八大以來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中資企業(yè)在中東地區(qū)的直接投資和工程承包額呈高速增長勢頭，國有企業(yè)以及大型民營企業(yè)外派人員的數(shù)量和規(guī)模大幅增加，迪拜的“龍城”“輕工城”“中國建材批發(fā)中心”、科威特龍城等都是華商集中的地區(qū)。中國公民在中東的領(lǐng)事事件也隨中東局勢的復(fù)雜化而呈增長之勢，尤其是近年來中東國內(nèi)體系和地區(qū)格局處于轉(zhuǎn)型期，給中國在該地區(qū)的領(lǐng)事保護(hù)帶來了新挑戰(zhàn)。中國公民在中東遭遇的安全事件包括政局動蕩、恐怖襲擊、政權(quán)更迭、綁架、搶劫、公共安全事件等。

中國在中東成功的領(lǐng)事保護(hù)案例表明，中國外交從理念到實(shí)踐都將海外公民的安全作為重要的戰(zhàn)略議題，是“外交為民”理念的重要體現(xiàn)。領(lǐng)事保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)、個人等各行為主體的配合與協(xié)調(diào)；需要因地制宜，制定預(yù)案，在對象國出現(xiàn)重大危機(jī)時根據(jù)不同形勢選擇不同的領(lǐng)事保護(hù)方式。

中國在中東領(lǐng)事保護(hù)的理念與實(shí)踐

第一，領(lǐng)事保護(hù)對內(nèi)統(tǒng)籌不斷完善。自改革開放到2003年中國政府提出“以人為本”的理念，中國的領(lǐng)事保護(hù)工作全面開展。海外公民安全引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。中央對海外公民安全的重視集中體現(xiàn)在親自抓撤僑工作上，從被動應(yīng)對到主動謀劃，從邊實(shí)踐邊檢驗(yàn)到建立一套撤僑工作機(jī)制，逐漸形成一套切實(shí)可行的固定模式。該階段中東地區(qū)的中國公民頻遭安全威脅，中國在全球20次較大規(guī)模的撤僑行動中，有7次發(fā)生在中東，僅2011年利比亞爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)后中資企業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)200億美元。

在海灣戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭期間，國務(wù)院專門成立了由外交部、公安部、交通運(yùn)輸部等多部委組成的協(xié)調(diào)小組，并建立了應(yīng)急、協(xié)調(diào)機(jī)制，為此后“中國公民和機(jī)構(gòu)安全問題聯(lián)席會議制度”的形成奠定了基礎(chǔ)。2004年，國務(wù)院召開專門會議，研究海外公民和海外利益的安全問題，規(guī)定所有駐外機(jī)構(gòu)和人員要從外交全局角度出發(fā)，切身領(lǐng)會我國境外人員和境外機(jī)構(gòu)所處的環(huán)境，做好安全保護(hù)工作，并首次建立了“國務(wù)院聯(lián)席會議機(jī)制”。同年，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)海外重大安全事件的“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議”成立，該部際聯(lián)席會議由外交部牽頭，國務(wù)院有關(guān)部委和軍方共20多個成員單位參加。2004年7月，外交部成立了涉外安全事務(wù)司；國務(wù)院召開會議，研究部署加強(qiáng)我國境外人員和機(jī)構(gòu)的安全保護(hù)工作。這是中國高層首次集體討論海外公民安全問題。領(lǐng)事保護(hù)已成為中國外交工作的重要組成部分，直接影響到國家形象、黨的執(zhí)政能力和海外利益保護(hù)的效果。2005年外交部開始對重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)事態(tài)提前發(fā)出提醒，并通過新聞媒體對外發(fā)布。

第二，領(lǐng)事保護(hù)制度日益健全。改革開放后，中國突破意識形態(tài)束縛，實(shí)現(xiàn)了中國中東外交從意識形態(tài)導(dǎo)向型到國家利益導(dǎo)向型的重大轉(zhuǎn)型。1978年初，國務(wù)院華僑事務(wù)辦公室重啟，與外交部一起處理海外華人華僑事務(wù)；1979年7月，中國正式加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，為中國發(fā)展對外領(lǐng)事關(guān)系、開展領(lǐng)事保護(hù)奠定了法律基礎(chǔ)，中國的領(lǐng)事保護(hù)制度開始與國際接軌；1980年9月，《中華人民共和國國籍法》通過并生效，聲明我國領(lǐng)事保護(hù)的對象是具有中國國籍的公民，為保護(hù)所有海外中國公民提供了法律基礎(chǔ)。1983年，在總結(jié)30多年中國領(lǐng)事工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，外交部制定了中國第一部《中華人民共和國領(lǐng)事條例》（試行），后于1990年通過《中華人民共和國領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》，作為指示性文件發(fā)給各駐外使領(lǐng)館貫徹執(zhí)行。

21世紀(jì)以來，中國公民到海外旅游、經(jīng)商、留學(xué)及執(zhí)行公務(wù)的人數(shù)急劇上升，在海外的人身、財(cái)產(chǎn)及各種合法權(quán)益受損的情況也時有發(fā)生，倒逼中國的領(lǐng)事保護(hù)制度改革。2000年，中國外交部首次發(fā)布了《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，明確了領(lǐng)事保護(hù)、提供領(lǐng)事協(xié)助與領(lǐng)事服務(wù)的范圍；2003年，外交部又對該指南進(jìn)行修訂，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了使領(lǐng)館對海外中國公民的保護(hù)和服務(wù)功能，并使這項(xiàng)工作逐步規(guī)范化、制度化。外交部網(wǎng)站開設(shè)了“領(lǐng)事保護(hù)”“領(lǐng)事新聞”“領(lǐng)事認(rèn)證”“僑務(wù)工作”“公民出國注意事項(xiàng)”“特別提醒”等內(nèi)容，并實(shí)時更新。

第三，撤僑能力逐步增強(qiáng)。撤僑是中國在中東領(lǐng)事保護(hù)的最重要內(nèi)容，是中國在中東領(lǐng)事保護(hù)中實(shí)施的最重要的危機(jī)管理。21世紀(jì)以來，中國在中東經(jīng)歷了2003年利比亞撤僑、2006年黎巴嫩撤僑、2011年埃及和利比亞撤僑、2014年利比亞、敘利亞和伊拉克撤僑、2015年也門撤僑等事件，中東撤僑已從偶發(fā)事態(tài)變成常態(tài)化領(lǐng)保事務(wù)，中國的領(lǐng)事保護(hù)工作發(fā)生了深刻變化。中國外交開始將更多資源投向領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域，為中東地區(qū)的中國公民保駕護(hù)航。經(jīng)過數(shù)十年次撤僑行動和領(lǐng)事保護(hù)危機(jī)管理，中國建構(gòu)了從風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急準(zhǔn)備、善后處置到后勤保障的領(lǐng)事保護(hù)鏈，形成了以外交部為中心、相關(guān)部門密切配合的“大領(lǐng)事保護(hù)”格局，建立了中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人“五位一體”的境外安全保護(hù)工作應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。

第四，領(lǐng)事保護(hù)方式更加多元。在領(lǐng)事保護(hù)行動中，中國政府靈活務(wù)實(shí)，既會派國內(nèi)民航飛機(jī)、客輪等前往撤僑，也會租用他國交通工具，或請求他國協(xié)助本國僑民撤離，領(lǐng)事保護(hù)方式多樣。改革開放初期到20世紀(jì)末屬于撤僑工作的探索階段。該階段的撤僑機(jī)制尚未成型，沒有常態(tài)化的工作機(jī)制以應(yīng)對突發(fā)事件，而是以臨時成立的應(yīng)急小組來處理撤僑事宜。中國參與撤僑的部門也相對單一，撤僑行動主要由外交部指揮，以駐地和周邊的使領(lǐng)館為主開展工作，雖也會涉及其他部門的協(xié)作，但各部委尚未建立多元領(lǐng)事保護(hù)方式。2015年也門撤僑行動中，也門上空被封鎖，國際機(jī)場受損，飛機(jī)無法起降。結(jié)合也門地理位置和撤僑經(jīng)驗(yàn)，中國選擇海路方式——首先讓分散的僑民乘坐大巴車在薩那市和亞丁市集結(jié)，再集體轉(zhuǎn)移至荷臺達(dá)港和亞丁灣港；之后通過海路，撤離人員分批搭乘中國海軍“臨沂”艦、“濰坊”艦和“微山湖”艦撤離至吉布提。這是中國首次以軍艦為主要交通工具從中東地區(qū)撤離中國僑民。

第五，領(lǐng)事保護(hù)的通訊手段日漸智能。1986年也門撤僑行動中，受通訊條件所限，當(dāng)時中國國內(nèi)與駐外使領(lǐng)館之間需通過電報(bào)聯(lián)系，給撤離行動帶來極大不便；1994年也門撤僑，因通訊設(shè)施被毀、通訊受阻，影響了撤僑工作。2011年，在利比亞撤僑過程中，“微博”廣泛使用。通過網(wǎng)友提供的信息，中國救出了的黎波里的80名中國電信公司的員工；領(lǐng)事保護(hù)中心根據(jù)“微博”提供的線索，成功營救出利比亞米蘇拉塔800多名中國公民和該國其他地區(qū)的48名公民。2014年9月，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心成立，24小時接聽來自全球華人的求助電話。隨著微博、微信等新媒體的廣泛運(yùn)用，21世紀(jì)以來的撤僑行動在內(nèi)外聯(lián)絡(luò)方面更加方便，在事態(tài)嚴(yán)重前或剛開始就迅速聯(lián)絡(luò)僑民，實(shí)施預(yù)案。2018年9月，外交部推出的“外交部12308”手機(jī)應(yīng)用客戶端上線。由中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)、“領(lǐng)事直通車”微信公眾號、“領(lǐng)事之聲”微博和“外交部12308”手機(jī)應(yīng)用客戶端組成的領(lǐng)事服務(wù)新媒體，成為海外中國公民第一時間獲得外交部和駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的重要渠道。

第六，領(lǐng)事保護(hù)綜合施策效果明顯。近年來，在維護(hù)中國在中東的發(fā)展利益方面，中國越來越注重依靠國際法、外交、公安和國防等“組合拳”實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)。中國強(qiáng)調(diào)“硬實(shí)力的軟運(yùn)用”，以官方帶民間，以軍事促民事，包括參與聯(lián)合國在中東地區(qū)的維和行動，向紅海和亞丁灣派出護(hù)航編隊(duì)，建立吉布提后勤補(bǔ)給基地，派出私人安保公司等。中國向中東地區(qū)派遣維和部隊(duì)可以有效地維護(hù)對象國的安全與穩(wěn)定，減少對象國發(fā)生危害國際僑民利益的事件幾率。如2011年利比亞撤僑中，海軍“徐州艦”從曼德海峽趕往地中海，為撤僑的船舶實(shí)施護(hù)航；2015年的也門撤僑行動中，正在亞丁灣執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的“臨沂”艦、“濰坊”艦、“微山湖”艦分兩批將500多名中國公民和其他國家的200多僑民撤往吉布提港。中國在吉布提建立的后勤保障基地也為我國在中東領(lǐng)事保護(hù)提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾，該后勤補(bǔ)給基地為中國外交部實(shí)施的三次也門撤僑行動提供了便利和重要保障。

中國在中東領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制化建設(shè)

中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)主要發(fā)揮政府的主導(dǎo)優(yōu)勢，促進(jìn)內(nèi)外統(tǒng)籌、政企聯(lián)動、上下配合。

第一，常態(tài)化機(jī)制。領(lǐng)事保護(hù)重在常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，防止和減少領(lǐng)事案件的發(fā)生，是領(lǐng)事保護(hù)的基礎(chǔ)。預(yù)防機(jī)制的核心在于做好基礎(chǔ)性風(fēng)險(xiǎn)防范工作，引導(dǎo)中國公民和企業(yè)規(guī)避中東政治風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)公民自身安全防范意識，積極主動地推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)工作。該機(jī)制主要內(nèi)容包括以下兩個方面：

1.加強(qiáng)中東領(lǐng)事安全的日常教育和普及。為普及領(lǐng)事保護(hù)常識，中國外交部先后編寫了《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》《海外中國公民文明指南》《中國企業(yè)海外政治風(fēng)險(xiǎn)防范指南》等大眾讀本。中國駐中東國家的使領(lǐng)館會根據(jù)當(dāng)?shù)氐男蝿葑兓e辦各類安全講座和培訓(xùn)班，為當(dāng)?shù)刂袊窈推髽I(yè)進(jìn)行領(lǐng)保知識的普及和宣傳活動，以增強(qiáng)中國公民的領(lǐng)保意識。如駐伊斯坦布爾總領(lǐng)館舉辦土耳其新商法講座，使中資企業(yè)做到合法經(jīng)營，避免不必要的損失；埃及使館舉辦《伊斯蘭教與外事交往活動中應(yīng)該注意的幾個問題》知識講座，舉行樹立海外中國公民文明形象和領(lǐng)事保護(hù)知識的宣講活動；沙特使館舉辦急救知識培訓(xùn)班、巴林使館舉行安全教育和消防演練等。中國駐外使領(lǐng)館廣泛利用新媒體，不斷完善領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防機(jī)制的建設(shè)。不少駐中東國家的使館通過公共賬號第一時間更新權(quán)威資訊，加強(qiáng)使館與中國公民和企業(yè)的溝通與聯(lián)系，如阿聯(lián)酋、埃及和以色列使館都開通了微信公眾號，土耳其使館開通“臉譜”公共賬號等。

2.開展中東地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警。2006年，外交部會同各有關(guān)方面起草了首部《海外安全狀況分級評估報(bào)告》，建立了國家層面的海外安全風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警機(jī)制。此后，外交部每年發(fā)布的《中國海外安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告》成為權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。2012年1月，商務(wù)部組織編寫了《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》，是中國首個針對“走出去”企業(yè)境外安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作的指導(dǎo)性文件，具有較強(qiáng)的操作性。

第二，危機(jī)管理機(jī)制。危機(jī)管理機(jī)制是領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵。具體而言，領(lǐng)事保護(hù)危機(jī)管理機(jī)制包括應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、決策指揮與協(xié)調(diào)聯(lián)動、輿情發(fā)布。2005年8月，國務(wù)院發(fā)布了《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。與此同時，中國領(lǐng)事保護(hù)的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)也不斷完善，外交部領(lǐng)事司領(lǐng)事保護(hù)處正式成立；2007年6月28日，領(lǐng)事保護(hù)處升格為領(lǐng)事保護(hù)中心，這是中國政府為維護(hù)海外中國公民和企業(yè)的安全利益而采取的一項(xiàng)重大舉措。2007年外交部發(fā)布的《中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助指南》、2009年外交部增訂的《中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助指南》插圖版、2010年外交部發(fā)布的《中國企業(yè)海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范指南》以及同年8月中國加入《制止核恐怖主義行為國際公約》，都使中國領(lǐng)事保護(hù)的危機(jī)管理機(jī)制日趨成熟。2011年，商務(wù)部合作司委托承包商會編制了第一版《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》；2014年9月，外交部啟動了領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急中心，并加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)事服務(wù)建設(shè)，為境外的中國公民、企業(yè)提供國外的安全信息服務(wù)；2016年3月，王毅外長在“兩會”上指出，領(lǐng)保工作永遠(yuǎn)在路上；2018年3月，新版《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》正式公布，為保護(hù)我國海外利益提供有效支撐。

在中國在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急預(yù)案體系中，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案是其主要組成部分。近年來，中國各類企事業(yè)單位在國務(wù)院有關(guān)部門指導(dǎo)下，基本都制定了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案。截至2010年年底，中央企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制率達(dá)到100%。從企業(yè)對利比亞局勢突變的應(yīng)急管理工作來看，部分企業(yè)較好地履行了商務(wù)部、外交部等部門聯(lián)合發(fā)文中的規(guī)定。

決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動是應(yīng)急管理工作的重中之重。2015年3月，沙特領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)軍對胡塞武裝發(fā)動空襲，也門安全形勢急劇惡化。駐也門使館第一時間啟動應(yīng)急機(jī)制，全員臨時安全轉(zhuǎn)移。根據(jù)中國政府統(tǒng)一部署，在部際聯(lián)席會議的指示下，中國在亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的海軍艦艇編隊(duì)暫停護(hù)航任務(wù)，趕赴也門，撤回中國和其他國家公民近900人。

第三，善后處理機(jī)制。對于一個完整的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制而言，善后處理屬于必不可少的環(huán)節(jié)，也是容易被忽視的環(huán)節(jié)。領(lǐng)事保護(hù)常涉及生命傷害和財(cái)產(chǎn)損失。領(lǐng)事保護(hù)工作須遵循“以人為本”的基本原則，注重受影響群眾的補(bǔ)償、賠償和心理疏導(dǎo)，以穩(wěn)定社會情緒，防止惡性事件的連鎖反應(yīng)。2013年2月26日，埃及盧克索市不幸發(fā)生一起熱氣球墜毀事故，造成19人遇難，其中包括9名中國香港游客。事故發(fā)生后，中國政府立即做出妥善處理的批示，外交部、駐埃及使館、駐香港公署以及香港特區(qū)政府立即啟動應(yīng)急處置機(jī)制。中國中央政府和香港特區(qū)政府緊急派出工作組趕赴埃及，配合駐埃及使館開展工作。工作組到達(dá)埃及后，埃及外交部、旅游部、衛(wèi)生部和司法部等有關(guān)部門協(xié)助中方盡快進(jìn)行遇難遺體辨認(rèn)、運(yùn)回等善后工作，并抓緊調(diào)查事故原因。

結(jié)論

改革開放以來，中國的領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)歷了起步、探索和全面完善的過程，中國政府不斷建立健全領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對海外中國公民的保護(hù)力度。多年來，中國在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護(hù)方面付出了巨大努力，數(shù)次反應(yīng)迅速、“零傷亡”的大規(guī)模撤僑行動彰顯著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對領(lǐng)事保護(hù)的高度重視和中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的日趨成熟，也體現(xiàn)出中國在危機(jī)管理中“集中力量辦大事、辦急事”的優(yōu)勢。同時，中國在中東地區(qū)領(lǐng)事保護(hù)中出現(xiàn)的新情況與新問題，也倒逼中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制不斷走向成熟。

展望未來，中國仍需持續(xù)打造由“法律支撐、機(jī)制建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評估、安全預(yù)警、預(yù)防宣傳和應(yīng)急處置”六大支柱構(gòu)成的海外中國平安體系；加快推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)立法進(jìn)程，爭取《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例》早日正式出臺，合理界定政府、公民權(quán)責(zé)界限；繼續(xù)強(qiáng)化中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”的領(lǐng)事保護(hù)工作體系；繼續(xù)密切跟蹤海外安全動態(tài)，完善風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警發(fā)布機(jī)制，及時發(fā)布海外安全提醒；以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，推動“互聯(lián)網(wǎng)+領(lǐng)事服務(wù)”，完善領(lǐng)事服務(wù)體系；提高外交人員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)以及海外公民法律意識、防范意識等。中國公民沿著“一帶一路”走進(jìn)中東，與中東各國人民近距離接觸，成為人類命運(yùn)共同體的實(shí)踐者和建設(shè)者。確保中東華人華僑的安全，不僅能維護(hù)中國公民的切身利益，也是“外交為民”、爭取港澳臺同胞和海外僑胞民心、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要舉措。中國的領(lǐng)事保護(hù)工作將在實(shí)踐中不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，為中東華人華僑和企業(yè)保駕護(hù)航，也為其他域外國家在中東探索領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制提供具有參考價(jià)值的“中國方案”。