□濟(jì)南市人大常委會(huì)

“不但感覺空氣質(zhì)量很好，不放鞭炮后地面上也很衛(wèi)生，和往年不一樣的感受。”濟(jì)南市民徐志昂說。2018年春節(jié)，央視《新聞聯(lián)播》連續(xù)兩天對(duì)濟(jì)南市禁燃煙花爆竹進(jìn)行重點(diǎn)報(bào)道。春節(jié)期間空氣質(zhì)量的改善、群眾和媒體的稱贊，源于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定的制定，源于濟(jì)南市人大常委會(huì)對(duì)提高立法質(zhì)量的孜孜追求。自1986年12月取得地方立法權(quán)以來，濟(jì)南市人大及其常委會(huì)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，按照“不抵觸、有特色、可操作、重實(shí)效”的地方立法原則，持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。截至2019年5月底，共審議通過地方性法規(guī)、法規(guī)性決定198件（其中地方性法規(guī)155件），現(xiàn)行有效法規(guī)84件。特別是在立法法修改后，突出加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)、民生保障、城市管理、核心價(jià)值觀入法等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以增強(qiáng)法規(guī)的實(shí)效性為著眼點(diǎn)，從制度層面解決了濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的難點(diǎn)問題，較好發(fā)揮了地方立法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

用高質(zhì)量立法踐行“綠水青山就是金山銀山”

2017年3月，濟(jì)南市被確定為京津冀大氣污染傳輸通道城市，污染防治攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，需要從方方面面加強(qiáng)和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。近些年在制定名泉保護(hù)條例、濕地保護(hù)條例、水土保持條例、大氣污染防治條例等生態(tài)環(huán)保立法的基礎(chǔ)上，2017年換屆以來，常委會(huì)從環(huán)?！靶∏锌凇比胧?，制定了禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定、山體保護(hù)辦法、城市建筑垃圾管理?xiàng)l例，并對(duì)涉及生態(tài)文明建設(shè)的61件法規(guī)進(jìn)行了全面清理，為生態(tài)文明建設(shè)提供有效制度供給。制定禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，綜合考慮環(huán)保、安全、文明等立法理念和價(jià)值取向，凝聚20多年來濟(jì)南市從立法禁放到限放再到禁放的歷史過程所形成的社會(huì)共識(shí)，廣泛聽取民意，在立法意圖上不搞簡單的“一禁了之”，在大部分愿意禁放和少部分仍然想保留傳統(tǒng)民俗的意見之間找到平衡點(diǎn)，正確處理好“堵與疏”的關(guān)系，科學(xué)劃定禁放范圍，明確各方主體責(zé)任。正是由于能夠遵從規(guī)律、尊重民意、科學(xué)設(shè)定法規(guī)內(nèi)容，加上后期配套措施到位，全市上下齊心合力貫徹執(zhí)行，確保了法規(guī)的順利實(shí)施。自法規(guī)實(shí)施兩年來，禁放區(qū)域?qū)崿F(xiàn)零燃放，春節(jié)期間空氣質(zhì)量進(jìn)一步提升，被山東省人大常委會(huì)稱之為“濟(jì)南現(xiàn)象”和“良法善治”的典型，央視等多家媒體給予點(diǎn)贊。在制定山體保護(hù)辦法時(shí)，將新發(fā)展理念貫穿在整個(gè)法規(guī)制度設(shè)計(jì)中，嚴(yán)格落實(shí)山體保護(hù)生態(tài)紅線制度，強(qiáng)化規(guī)劃管控和保護(hù)措施，突出解決山體保護(hù)中的重點(diǎn)問題，為涵養(yǎng)泉水生態(tài)環(huán)境、保護(hù)好“山泉湖河城”的自然風(fēng)貌發(fā)揮了重要的制度保障作用。自去年5月1日法規(guī)施行以來，市政府已按要求將全市642座山體中的325座列為第一批重點(diǎn)保護(hù)名錄并劃定了山體保護(hù)控制線，有效避免了開發(fā)建設(shè)等破壞山體的行為，全社會(huì)山體保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)。

用高質(zhì)量立法保障民生權(quán)益

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，注重規(guī)范政府權(quán)力，保護(hù)群眾權(quán)益。2018年制定的12345市民服務(wù)熱線條例集中體現(xiàn)了這一理念。濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線經(jīng)過十年發(fā)展，已成為黨委政府密切聯(lián)系群眾的一個(gè)重要平臺(tái)，熱線日均服務(wù)量從十年前的每天1千余件增長到近2萬件，在為民排憂解難和政府問政于民方面發(fā)揮了重要作用。為促進(jìn)熱線健康可持續(xù)發(fā)展，建立法治化長效發(fā)展機(jī)制，常委會(huì)將熱線立法列入立法計(jì)劃。這是濟(jì)南市一部創(chuàng)制性法規(guī)，無對(duì)應(yīng)上位法，屬全國首例。制定這部法規(guī)時(shí)，緊緊圍繞推進(jìn)依法行政、創(chuàng)新社會(huì)治理、維護(hù)群眾利益的立法宗旨，將憲法規(guī)定的公民參與社會(huì)事務(wù)管理權(quán)、對(duì)政府及部門的監(jiān)督權(quán)等權(quán)利予以具體化，使這部法規(guī)成為憲法規(guī)定在地方立法的生動(dòng)實(shí)踐。法規(guī)實(shí)施以來，國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦理熱線事項(xiàng)的法定職責(zé)意識(shí)明顯增強(qiáng)，辦理效率和質(zhì)量明顯提高，熱線影響力越來越大，群眾在面臨難事、急事、煩心事時(shí)有了便捷的訴求渠道和解決途徑，彰顯了濟(jì)南這座城市的溫度。自2018年9月1日條例施行以來，熱線共受理市民訴求481.16萬件，與同期相比增長51.58 %。經(jīng)熱線回訪，群眾對(duì)政府服務(wù)過程滿意率為97.40%，對(duì)辦理結(jié)果滿意率為92.61%，兩個(gè)滿意率均有不同程度提升。條例的實(shí)施進(jìn)一步密切了黨委政府與人民群眾的關(guān)系，促進(jìn)了行政效能和公共管理服務(wù)水平的提高，濟(jì)南的知名度和美譽(yù)度不斷增加，人民群眾的幸福感、獲得感不斷增強(qiáng)。

用高質(zhì)量立法推動(dòng)改革發(fā)展

堅(jiān)持圍繞中央重大決策部署謀劃立法工作，確保重大改革于法有據(jù)。濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，是國務(wù)院批復(fù)的實(shí)施國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、帶動(dòng)引領(lǐng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)的先行示范區(qū)。但先行區(qū)管委會(huì)作為市政府派出機(jī)構(gòu)，非經(jīng)法律法規(guī)特別授權(quán)，不具備以自身名義獨(dú)立行使行政權(quán)力的主體資格，不能對(duì)外獨(dú)立行使行政管理權(quán)，這在一定程度上限制了先行區(qū)管委會(huì)各方面工作的有效快速推進(jìn)。如果按照制定地方性法規(guī)的一般程序給先行區(qū)賦權(quán)，無法適應(yīng)急需先立的需要，影響先行區(qū)發(fā)展速度；但如果僅由人大常委會(huì)快速作出一個(gè)相關(guān)重大事項(xiàng)的決定，則在行使行政許可方面不符合由法律法規(guī)授權(quán)的規(guī)定，無法滿足先行區(qū)行政管理的需要。先行區(qū)擔(dān)負(fù)著為全省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行先試、探索可推廣可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)的歷史重任，需要從體制機(jī)制上最大限度地激發(fā)活力，促進(jìn)先行區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。如何合法快速有效地賦予先行區(qū)管委會(huì)行政主體資格，讓先行區(qū)盡快履行職責(zé)，成為立法面臨的一個(gè)新課題。為此，常委會(huì)多方查找依據(jù)、反復(fù)研究論證，決定采用法規(guī)性決定這一立法形式。這樣處理，適應(yīng)了改革需要，保證了急需先立，解決了實(shí)際問題，提高了立法效率。自2018年10月1日法規(guī)施行以來，先行區(qū)管委會(huì)快速啟動(dòng)市級(jí)權(quán)力下放工作，與市直50個(gè)部門就3400余項(xiàng)權(quán)力下放達(dá)成一致意見，一次性實(shí)現(xiàn)市級(jí)行政管理權(quán)賦權(quán)到位，保障了先行區(qū)投資項(xiàng)目建設(shè)、征地拆遷等工作的高效順利開展。

用高質(zhì)量立法提升文明程度

立足于多年來文明城市創(chuàng)建工作取得的成果和現(xiàn)階段社會(huì)文明進(jìn)步的要求，以培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為原則，以進(jìn)一步提高市民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度為目的，以倡導(dǎo)和促進(jìn)文明行為為主導(dǎo)，突出治理重點(diǎn)，法德兼治，獎(jiǎng)懲結(jié)合，制定了文明行為促進(jìn)條例。堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入到立法目的、基本原則等具體條款中，將文明、誠信、友善等社會(huì)主義核心價(jià)值觀的精神內(nèi)涵外化為法規(guī)規(guī)范的具體要求，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)和道德建設(shè)相互推動(dòng)、相互促進(jìn)。堅(jiān)持正向激勵(lì)與反向約束相結(jié)合，從正反兩個(gè)方面對(duì)促進(jìn)文明行為進(jìn)行激勵(lì)約束，既對(duì)道德文明行為進(jìn)行倡導(dǎo)鼓勵(lì)，也對(duì)群眾反映集中的不文明行為進(jìn)行重點(diǎn)治理，解決現(xiàn)階段突出問題，從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步。法規(guī)自2019年3月1日實(shí)施以來，主流媒體一直在持續(xù)宣傳中，群眾的守法意識(shí)明顯增強(qiáng)，全社會(huì)文明素質(zhì)得到進(jìn)一步提升。

用高質(zhì)量立法加強(qiáng)城市精細(xì)化管理

常委會(huì)制定的戶外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)管理?xiàng)l例，是一部城市精細(xì)化管理的代表性法規(guī)，它的精細(xì)化體現(xiàn)在對(duì)法規(guī)所調(diào)整的不同內(nèi)容的管理規(guī)范中。隨著文明城市創(chuàng)建成功、“放管服”工作不斷推進(jìn)和城市精細(xì)化管理工作的逐步展開，戶外廣告與牌匾標(biāo)識(shí)在城市形象塑造、文化品位體現(xiàn)以及營商環(huán)境優(yōu)化等方面的作用日益凸顯。在立法思路上，既要對(duì)大型戶外廣告的設(shè)置實(shí)行嚴(yán)格控制、嚴(yán)格審批、嚴(yán)格管理，又要在規(guī)范管理的前提下保持商業(yè)街區(qū)各類廣告的多元化、豐富性，為保護(hù)城市景觀風(fēng)貌、提升城市品質(zhì)提供法治保障。為此在制度設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持全面管理的原則。將規(guī)劃、設(shè)置、內(nèi)容、發(fā)布、維護(hù)等納入全方位管理，同時(shí)將牌匾標(biāo)識(shí)一并納入法規(guī)調(diào)整范圍。注重提升城市品位，踐行用“繡花”功夫精細(xì)化管理城市的理念，對(duì)戶外廣告要求美觀大方、確保安全，對(duì)牌匾標(biāo)識(shí)鼓勵(lì)自主原創(chuàng)、設(shè)計(jì)精美，并要求與歷史文化和現(xiàn)代都市風(fēng)貌相融合，與建筑物和周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，打造有顏值、有品位的城市空間。全面落實(shí)“放管服”改革要求，引導(dǎo)主管部門工作重心由事前審批管理向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決摒棄不規(guī)范的備案、登記等變相許可管理方式，約束公權(quán)力運(yùn)行，尊重和保護(hù)各類經(jīng)營主體的利益，打造良好的營商環(huán)境。

緊扣提高立法質(zhì)量，不斷完善和創(chuàng)新科學(xué)立法工作機(jī)制

科學(xué)精準(zhǔn)選項(xiàng)。立法選項(xiàng)是保證立法質(zhì)量的初始環(huán)節(jié)，如何確定項(xiàng)目，常委會(huì)把握了三點(diǎn)：把中央有要求、群眾有期盼、治理有盲點(diǎn)，需要立法予以規(guī)范并且立法條件成熟的題目列入年度立法計(jì)劃；對(duì)市委提出的立法決策，堅(jiān)持急需先立；堅(jiān)持立改廢并舉，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)及時(shí)作出修改或廢止的安排，確保國家法制統(tǒng)一。在立法計(jì)劃制定過程中，除了向部門和社會(huì)廣泛征集立法建議項(xiàng)目外，增加了代表議案、代表建議和專門委員會(huì)提出立法建議項(xiàng)目的渠道，豐富了立法建議項(xiàng)目來源，民意匯集更加廣泛。

廣泛聽取意見。常委會(huì)在每部法規(guī)審議過程中，注重運(yùn)用多種方式開展調(diào)查研究，堅(jiān)持把廣泛聽取各方面意見作為調(diào)查研究的一種有效途徑，特別注重征求意見的廣泛性和代表性。制定禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定時(shí)，為真正體現(xiàn)民意立好這部法，常委會(huì)委托12345市民服務(wù)熱線，就是否支持禁放、禁放范圍劃定、春節(jié)娛樂替代方式等問題向全社會(huì)開展了專題民意調(diào)查，共隨機(jī)調(diào)查4萬余人次，形成了1萬個(gè)有效樣本，數(shù)據(jù)顯示被調(diào)查人員有90%以上支持立法禁放，很多人還就禁放范圍提出了可行的意見建議。群眾的廣泛有序參與為立法和法規(guī)的執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

內(nèi)容形式并重。在法規(guī)內(nèi)容設(shè)置的科學(xué)性上和立法技術(shù)規(guī)范的正確運(yùn)用上下功夫，注重內(nèi)容與形式相統(tǒng)一。一方面堅(jiān)持實(shí)事求是，以問題為導(dǎo)向，以管用好用為目標(biāo)，切實(shí)提高法規(guī)的針對(duì)性和可執(zhí)行性；另一方面，注重立法技術(shù)規(guī)范的運(yùn)用，語言力求規(guī)范、準(zhǔn)確、精煉，在體例結(jié)構(gòu)的選擇上，堅(jiān)持形式服從內(nèi)容，實(shí)事求是，不搞一刀切，不搞千篇一律。不貪大求全，也不搞小而全，抓住關(guān)鍵的幾條，有幾條寫幾條，突出解決重點(diǎn)問題。如審議修改山體保護(hù)辦法時(shí)，就突出山體的重點(diǎn)保護(hù)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不面面俱到，不設(shè)章節(jié)，制度清晰，框架簡潔，解決了草案篇幅過長、內(nèi)容分散、重點(diǎn)不突出的問題。對(duì)那些調(diào)整內(nèi)容較多的法規(guī)，則進(jìn)行精細(xì)化制度設(shè)計(jì)，保持完整的體例結(jié)構(gòu)，一般分章節(jié)設(shè)定，力求具體、明晰。

推動(dòng)法規(guī)實(shí)施。常委會(huì)高度重視法規(guī)實(shí)施工作，采取了一系列有力措施，從多個(gè)方面推動(dòng)法規(guī)全面實(shí)施。積極督促法規(guī)授權(quán)配套性規(guī)定的制定落實(shí)，通過召開情況調(diào)度會(huì)、專題調(diào)研等方式，從立法層面及時(shí)督促政府及有關(guān)部門按時(shí)完成配套性規(guī)定的制定，確保了法規(guī)得到完整、有效的實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，制定了督促落實(shí)地方性法規(guī)配套規(guī)定制定工作的辦法，使之成為一項(xiàng)常態(tài)性工作，實(shí)現(xiàn)了立法與執(zhí)法的良性銜接和互動(dòng)。高度重視地方性法規(guī)宣傳工作，把握輿論引導(dǎo)主動(dòng)權(quán)，綜合運(yùn)用媒體宣傳、法規(guī)解讀培訓(xùn)等形式，深入宣傳法規(guī)內(nèi)容，有力推動(dòng)了法規(guī)實(shí)施，取得了良好社會(huì)效果。大力加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施后的執(zhí)法檢查，常委會(huì)十分注重對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，在法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，針對(duì)法規(guī)設(shè)定的制度、各部門職責(zé)配合和執(zhí)法等問題，及時(shí)提出改進(jìn)工作的意見建議，不斷強(qiáng)化法規(guī)實(shí)施效果。

邁入新時(shí)代，地方立法工作充滿機(jī)遇，大有可為。濟(jì)南市人大常委會(huì)將認(rèn)真貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)保、民生權(quán)益保障、歷史文化保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，努力提升立法精細(xì)化水平，不斷提高立法質(zhì)量和效率，確保地方法規(guī)能夠立得住、行得通、真管用，保障和服務(wù)改革發(fā)展，營造和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，為濟(jì)南現(xiàn)代化建設(shè)提供更加有力的法治保障。