論憲法與國際法的互動

2019-11-17 03:53:26

社會觀察 2019年5期

憲法理念融入國際法治建構

在全球化和區(qū)域一體化的進程中，各國的法律之間以及國內法與國際法之間是相互滲透和相互影響的，其中，憲法與國際法的相互作用和相互影響成為法學學科發(fā)展的顯著特征?！岸?zhàn)”以來，憲法為《聯(lián)合國憲章》《世界人權宣言》等重要國際法文件的制定提供了啟發(fā)和參考，并通過國際法憲法化建構的路徑融入國際法制建構。

在國際法發(fā)展的歷程中，憲法的最顯著影響是為國際法的發(fā)展提供了方法論的啟發(fā)和靈感，從而形成了國際法憲法化建構的發(fā)展思路，出現(xiàn)了“國際法憲法化”的法律現(xiàn)象。關于國際法解釋方法，被廣泛運用的“默示權力”或“暗含權力”理論，就是從憲法學理論中移植而來的，該理論廣泛運用于《聯(lián)合國憲章》、國際貿易法、WTO組織法、歐盟法的解釋，起到了擴大國際組織權限的作用，使國際法不斷適應著復雜變幻的局勢。

國際法學者還把國際組織的創(chuàng)始條約作為“憲法”來解讀，把憲法標準作為這些國際法部門發(fā)展和完善的方向，提出了“國際共同體憲法”“世界貿易組織憲法”等新構想，從而在國際法學界掀起了一股“全球憲政”的研究熱潮，在國際法下產生了“國際憲法”這一新領域。國際法的憲法化解讀涉及《聯(lián)合國憲章》、國際貿易法、歐盟法、國際人權公約等諸多領域。關于《聯(lián)合國憲章》的憲法化，國際法學者認為，《聯(lián)合國憲章》具有“憲法品質”，在最近幾十年的運行中，其“憲法性傾向”逐漸確立和強化。它作為一個國際組織的“組成條約”，建立了常設機構并規(guī)定了它們的運作規(guī)則，宣告了國際社會的基本法律原則，提供了當今國際法的憲法框架，這一文件應當被當作“國際共同體的憲法”，以便與其他條約區(qū)分開來，彰顯其在戰(zhàn)后國際法中的重要性。

國際法學者把憲法作為國際組織法的解釋框架和建構方向，從而把憲法的原則和精神如民主原則、公權力制約、基本權利保障、合憲性審查等融入國際法的解釋和建構之中，提出了國際法發(fā)展的新理念和新方案，影響著國際法的理論和實踐。

國際法推動憲法權利保障

國際法對憲法的影響主要體現(xiàn)在對憲法權利保障制度的推動和發(fā)展，推動憲法權利法案的制定和權利清單的完善，并且作為一種解釋性資源，被運用于憲法解釋之中。20世紀80年代以來，各國憲法的制定、修改以及內容框架，越來越多地受到國際因素的影響；國際法在塑造和強化國內憲法的權利規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用；通過接受和吸納國際人權法來加強國內憲法對于基本權利和自由的保障，成為憲法發(fā)展的一個顯著特征；《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》等國際人權法文件，成為憲法中權利規(guī)范創(chuàng)新的重要來源。雖然，將人權公約直接納入批準國的憲法或法律中并不是履行公約義務的必要方式，但是，許多國家仍然選擇了人權法國內化和本地化的路徑來履行保障人權的國際義務，把權利保障的國際標準融入到國內中來。具體表現(xiàn)在，許多不成文憲法的國家制定了成文化的“權利法案”，彌補了憲法結構中權利清單的缺失。通過對人權公約的吸納和借鑒，豐富憲法的權利條款，成為許多國家基本權利規(guī)范發(fā)展的立法選擇。

除了憲法制定和修改的路徑，國際法還通過憲法解釋的方式影響著權利規(guī)范的運行，作為一種解釋性資源豐富著憲法規(guī)范的內涵。許多國家在憲法審判和憲法解釋的說理過程中，廣泛引用國際公約或者國際法院判例等國際法資料，把這些資料作為“有拘束力的權威”或者“有說服力的權威”，以形成或者加強判決書的觀點。從憲法對國內法院是否有援引授權的角度看，國內憲法判決引用國際法資料可以分為三種類型：其一，憲法明確要求國內法院在解釋憲法基本權利規(guī)范或者權利法案時，通常使用國際法，特別情況使用國際人權法；其二，雖然沒有明確的憲法授權，還是出現(xiàn)了法官使用國際條約解釋憲法條款的情況；其三，美國、澳大利亞、以色列等國家，對于許可解釋憲法時采用國際條約的做法是相當有爭議的。

在通過憲法修改和憲法解釋塑造憲法權利保障制度的同時，國際法特別是國際人權法在憲法中的地位和效力也得到加強。許多國家憲法賦予國際條約以超法律地位或者憲法地位。所謂超法律地位，即低于憲法而高于國內普通法律的地位。

國際法地位的提高與加強，又進一步改變著憲法的規(guī)范結構。隨著國際化進程的加速，國際法、國際組織在全球治理中的作用日益凸顯，完善有關國際法、國際組織和國際法關系的憲法規(guī)范成為國家憲法的重要議題，與之相關的規(guī)范在國家憲法中的比重不斷加大，在許多國家甚至成為繼國家組織規(guī)范、基本權利規(guī)范之后的第三類重要憲法規(guī)范。

基本權利保護的憲法與國際法司法架構

在歐洲一體化的緊密型法律框架中，憲法與國際法的相互滲透和影響下，形成了基本權利保護的憲法與國際法雙層司法架構。隨著1998年《歐洲人權公約第11議定書》的生效，歐洲人權法院享有了對于個人申訴的非選擇性強制管轄權，締約國的個人、非政府組織和個人團體在用盡國內救濟手段的情況下可以向歐洲人權法院起訴，締約國不得以任何方式妨礙該項訴權的有效行使，從而在國際法中建立起類似于憲法的基本權利保護機制，形成了國家層面的憲法保護與國際法層面的公約保護的相互銜接。由于《歐洲人權公約》規(guī)定了比許多成員國的憲法更加豐富的權利目錄，在“公約權利”與“憲法權利”的非重疊部分，可以為案件當事人提供國內憲法所不能提供的權利保障。

在基本權利保護的雙層框架中，由于歐洲人權法院有權對國內法院審理的案件——包括憲法法院審理的案件——進行審理，從而使公約保護機制凌駕于憲法保護機制之上，形成了對國內憲法裁決的司法控制。從歐洲人權法院的司法實踐看，它也樂于以“公約權利”為基準審查憲法法院的判決是否符合公約的標準。

不但國際法層面的公約保護機制挑戰(zhàn)了國內憲法法院或者憲法委員會的權威，在國內法層面，由國內法院所進行的以《歐洲人權公約》為基準的“合公約性審查”，與憲法法院以憲法為基準的“合憲性審查”，也形成并存和競爭的局面，影響著國內合憲性審查機制的運行。許多《歐洲人權公約》的成員國把該公約納入國內法之中加以實施，使公約成為國內法院可以直接使用的法律。

因為《歐洲人權公約》在一些國家具有超法律地位或憲法地位，以公約為基準的“合公約性審查”，成為許多國家法律法規(guī)審查的重要形式，使成員國立法、行政權力的運行除了接受國內憲法的約束，還要接受《歐洲人權公約》的規(guī)范?！昂瞎s性審查”在有的成員國獨立存在，有的則與憲法法院的違憲審查并存，也可以分為三種情況：其一，有的國家不存在對于法律法規(guī)的“合憲性審查”，卻存在對于法律法規(guī)的“合公約性審查”；其二，“合憲性審查”與“合公約性審查”并存，審查權由憲法法院統(tǒng)一行使；其三，“合憲性審查”與“合公約性審查”并存，但是“合憲性審查權”由憲法法院行使，而“合公約性審查權”由普通法院行使。

憲法概念從憲法學向國際法學的移植

在國際法憲法化的方法論導向下，國際法學者把憲法概念從憲法學移植到國際法學，從國家治理層面移植到國際治理和超國家治理層面，對憲法概念進行了重新解讀和建構。據國際法學者考證，英國學者菲德羅斯于1926年首次在國際法意義上使用“憲法”一詞。菲德羅斯認為，國際法的“憲法”是那些調整共同體的基本秩序的規(guī)范，即共同體的結構、組織以及職能分配。這種從公共組織的角度解讀憲法概念的邏輯思路，被后來的國際法學者繼承并發(fā)揚光大，他們在對憲法概念進行比較研究的基礎上對憲法概念作了擴大化解讀。這種概念移植卻使憲法概念的內涵和外延發(fā)生了重大變化，因為憲法學視野中的憲法是一國的人民制定或者同意的、以權利保障和權力制約為價值導向的國家根本法，主要調整國家公權力組織內部的關系，以及國家機構與公民個人之間的權力和權利關系；而國際法學視野中的憲法，則是由國家或者各國政府之間制定或者同意的法律，用以規(guī)范國家之間的權利和義務關系，以及成員國與國際組織的關系、國際組織內部的關系。國家憲法與國際憲法在法律形式、制定主體和程序、價值導向等方面均有不同。

盡管國際組織法的憲法化建構一直以憲法學的要求為標準，但國際法的憲法化進程中仍然面臨諸多需要攻克的瓶頸，這些瓶頸同時也構成國際憲法繼續(xù)前進的方向。

首先是人民制憲權理論的要求。在憲法學理論中，憲法本質上是一國的人民制定或者同意的對于政府的授權法，“國民制憲”是憲法正當性的基礎性理論，“全民討論”或者“全民公決”成為多數(shù)國家制定憲法或者修改憲法所普遍采用的程序。而國際法的制定或者修改顯然難以滿足這一程序性和主體性要求?！堵?lián)合國憲章》雖然以“人民”的名義立法，但其實是國家之間的協(xié)議；歐洲基礎條約的制定和修改雖然不斷擴大個人的直接參與途徑，但仍然難以擺脫“民主赤字”的先天缺陷。

其次，一些國際法學者也認識到人權保障對于國際法憲法化建構的重要性，并且把加強人權保障作為國際法發(fā)展的重要方向，試圖把人權保障提高到國際法宗旨和基本原則的高度。但是，這種理論上的“拔高”與國際法的現(xiàn)狀并不相符。例如，一些國際法學者把《聯(lián)合國憲章》稱為“人類共同體的憲法”，但是《聯(lián)合國憲章》是否與國內憲法一樣，把尊重和保障人權置于基本原則與核心價值的地位呢？顯然不是。甚至《聯(lián)合國憲章》中的人權條款第55條和第56條是否為成員國創(chuàng)設了法律義務，在國際法學界還是有很大爭論的。

再次，一些國際法學者也認識到人權保障對于國際法憲法化建構的重要性，并且把加強人權保障作為國際法發(fā)展的重要方向，試圖把人權保障提高到國際法宗旨和基本原則的高度。但是，這種理論上的“拔高”與國際法的現(xiàn)狀并不相符。

國際法學者把WTO協(xié)議稱為“世界貿易憲法”，但是，人權保障在世界貿易法中是否具有核心地位呢？答案是否定的。正如國際法學者所言，“從多邊貿易體制的基本目標及其設定的基本原則看來，它關注的是自由貿易及效率價值，人權價值在多邊貿易體制中頂多處于一種例外的地位”。WTO協(xié)議雖然保障權利和自由，卻是有選擇性的與貿易發(fā)展有關的自由，主要是貿易自由和經濟自由，而被世界貿易法學者所推崇的這些自由特別是貿易自由，卻不在國內憲法的權利清單里?；蛘哒f在大多數(shù)國家，貿易自由不是一項“憲法權利”，而只是一項“法律權利”。美國聯(lián)邦最高法院在“二戰(zhàn)”以后的一些案例中，雖然對國會和政府干預財產權行使的措施，采用過嚴格審查標準以保護經濟自由，但是很快便被寬松審查標準所代替，實際上是賦予了政府干預經濟活動更大的自由裁量權。雖然少數(shù)國家，如瑞士，其1874年憲法第31條規(guī)定貿易與工業(yè)自由，但是“由于隨后的那些憲法修正案而在相當大的程度上失去了其憲法意義：后者授予聯(lián)邦政府以廣泛的任意決定性權力，使其在沒有聯(lián)邦立法司法控制的情況下引入或者維持非關稅貿易壁壘”。與此同時，國內憲法所保障的基本權利與自由，如生命權、人身自由、信仰自由、參政權、社會權等，也不在WTO協(xié)議的考慮范圍之內。

學科互動對中國憲法學發(fā)展的啟示

憲法與國際法的互動產生了學科交叉的新課題，如憲法理念融入國際法體系后對于國際法發(fā)展的影響，國家憲法與國際憲法在概念上的聯(lián)系與區(qū)別，國內權利法案與國際權利法案的關系，國家機構的組織原則對于與國際組織的可借鑒性，“暗含權力論”從憲法解釋方法到國際法解釋方法的嬗變，國際法中的等級制度與國內法中的效力等級，國家憲法裁決中援引國際法規(guī)范的不同模式及其對憲法解釋理論的發(fā)展，國際法在各國的憲法地位和效力，以公約為基準的“合公約性審查”與以憲法為基準的“合憲性審查”的關系，等等。對于這些交叉學科的課題，目前主要是由國際法學者從國際法角度進行研究，還沒有引起憲法學的充分關注。而在國際法使用憲法概念之前，憲法這一范疇主要是在憲法學領域使用的概念。憲法概念從憲法學到國際法學的嬗變，需要引起憲法學者的關注，需要從憲法學的角度研究憲法概念的這種移植和變遷，對憲法內涵和外延的影響，以及對傳統(tǒng)的國家主權、民主理論的挑戰(zhàn)。

國際法與憲法的相互滲透和影響，極大地改變了國家憲法的運行環(huán)境和狀態(tài)，使憲法從國家疆界下的封閉式運行，漸趨于國際法影響和約束下的開放式運行。憲法運行環(huán)境和狀態(tài)的變化，要求憲法學研究方法的與時俱進，憲法學者在研究一國憲法的過程中，不能再局限于國內法的狹隘視野，而是應該將其放置于國際大環(huán)境下，在比較憲法的研究方法中，從國家憲法之間的比較上升為國家憲法與國際法的比較，從而把握憲法的本質和規(guī)律。特別是在歐盟之類的一體化法律框架中，歐盟基礎條約的制定和修改成為其成員國憲法變遷的主要動力，歐盟成員國憲法法院的違憲審查對象也不再局限于原來的國內立法，加入越來越多的條約審查，歐盟法的直接效力和最高效力原則影響到國家憲法的實施。在Stork、Geitling、Sgarlata等案件中，德國和意大利等國家的當事人認為歐洲共同體的行為侵犯了成員國公民的基本權利，從而引起國家憲法法院與歐洲法院之間的爭論。歐盟法與國家憲法的關系如學者所言，“是緊密交織和相互依存的，在不參考另一方的情況下，一方不能被閱讀與充分理解”。因此，只有在憲法與歐盟法的互動關系中，才能把握歐洲國家憲法的時代特征和法律內涵。