摘要：中國于1992年起在沿邊地區(qū)先后批準設立了18個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，以撬動和帶動沿邊地區(qū)經(jīng)濟開放和發(fā)展，并促進毗鄰國家的開放合作。經(jīng)過基礎設施建設、招商引資和創(chuàng)新示范，邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設取得了顯著成效，但其進一步發(fā)展面臨管理體制、產(chǎn)業(yè)體系和營商軟環(huán)境等方面的制約。在新時代以“一帶一路”建設為重點推動形成全面開放新格局背景下，邊境經(jīng)濟合作區(qū)需要通過由派出機構管理向建制市演變的管理體制改革、以資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為基礎的產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、以邊境口岸城鎮(zhèn)化和邊境貿易為載體的營商軟環(huán)境完善等實現(xiàn)全面轉型升級，有條件的邊境經(jīng)濟合作區(qū)還應積極探索向雙邊跨境經(jīng)濟合作區(qū)轉型升級。

關鍵詞：邊境經(jīng)濟合作區(qū);沿邊地區(qū);“一帶一路”;全面開放新格局;園區(qū)管委會;資源型產(chǎn)業(yè);營商軟環(huán)境;邊境貿易

中圖分類號：F127;F125.4文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2019）05-0065-10

一、引言

黨的十九大報告提出，要“推動形成全面開放新格局”，構建“陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”要以“一帶一路”建設為重點，要“發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟”，也要優(yōu)化區(qū)域開放布局，促進沿海開放與內陸沿邊開放更好結合。我國對外開放從沿海起步，由東向西漸次推進，西部開放滯后于東部開放，沿邊開放滯后于沿海開放。因此，加大西部開放力度，促進內陸和沿邊地區(qū)從開放洼地變?yōu)殚_放高地，將是推動形成全面開放新格局的主要任務和重要舉措之一[1]。

20世紀90年代初，中國沿海地區(qū)開放的成效顯著，而沿邊地區(qū)開放步伐緩慢。針對“東熱西冷”的開放困局，借鑒沿海地區(qū)開放尤其是經(jīng)濟特區(qū)建設的經(jīng)驗，1992年國務院在7個沿邊省（自治區(qū)）的主要邊境口岸批準設立14個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，2011—2015年又先后批準設立4個，總數(shù)達到18個（見表1），借以通過發(fā)展邊境貿易和加工出口推動沿邊地區(qū)的經(jīng)濟增長和對外開放。整體上，歷經(jīng)20多年的建設和發(fā)展，中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)已粗具規(guī)模，成為邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，也對沿邊經(jīng)濟開放起到了積極的帶動作用。截至2014年，中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)的核心區(qū)域面積超過97平方公里，16個邊境經(jīng)濟合作區(qū)（不包括2014年以后成立的2個邊境經(jīng)濟合作區(qū)）實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值873.94億元，實際利用外資27.73億元，進出口貿易額達944億元資料來源：《推進沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放步伐，構筑推進“一帶一路”建設重要支撐——國家發(fā)展改革委、商務部有關負責人就〈國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見〉答記者問》（國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201601/t20160111_771030.html） 。

然而，與國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)相比，無論是經(jīng)濟規(guī)模還是經(jīng)濟影響力，邊境經(jīng)濟合作區(qū)都具有較大的差距。2013年，“一帶一路”倡議的提出和實施標志著中國對外開放進入了新階段、新時代。作為沿邊地區(qū)對外開放的重要平臺，邊境經(jīng)濟合作區(qū)迫切需要發(fā)揮更大功能和作用，通過自身的高質量發(fā)展推動形成全面開放新格局。這需要將邊境經(jīng)濟合作區(qū)置于中國對外開放的歷史進程中，重新審視其20余年的建設歷程，從宏觀視角把握邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設的共性特征及問題，進而更好把握“一帶一路”建設帶來的機遇，實現(xiàn)邊境經(jīng)濟合作區(qū)的轉型升級和高質量發(fā)展。

國內對邊境經(jīng)濟合作區(qū)的研究與其實踐緊密相關，主要集中在兩個方面：一是設立和建設邊境經(jīng)濟合作區(qū)的意義、目標、路徑、功能及作用等。陳斌進（1994）和黑河市經(jīng)濟研究中心（1994）分別基于琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)和黑河邊境經(jīng)濟合作區(qū)探析設立邊境經(jīng)濟合作區(qū)的作用和現(xiàn)實意義[2-3];曾贊榮和李向榮（1995）基于邊境經(jīng)濟合作區(qū)與一般地區(qū)的比較，提出了邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設的方向和戰(zhàn)略目標[4];田偉光（2004）認為沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展會不斷賦予邊境經(jīng)濟合作區(qū)新的功能，繼而提出了其經(jīng)濟增長極等七大新功能[5];李鐵立（2005）在對西方區(qū)域經(jīng)濟一體化理論總結評述的基礎上，探討中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)功能發(fā)揮的路徑[6];李遐齡（2010）以新疆博樂邊境經(jīng)濟合作區(qū)為例，分析邊境經(jīng)濟合作區(qū)構建產(chǎn)業(yè)體系促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的路徑[7]。二是邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設存在的問題與對策。李玉虹和馬勇（2000）在實地調研的基礎上，提出以邊境經(jīng)濟合作區(qū)作為平臺破解邊境貿易發(fā)展困境的建議[8]。蘇祖勤（2012）以新疆博樂邊境經(jīng)濟合作區(qū)為例，指出邊境經(jīng)濟合作區(qū)存在執(zhí)法主體資格缺失的困境，建議將邊境經(jīng)濟合作區(qū)設立為邊境經(jīng)濟行政特區(qū)[9];戰(zhàn)成秀和韓廣富（2013）指出現(xiàn)有邊境經(jīng)濟合作區(qū)內部的產(chǎn)業(yè)鏈多為資源消耗型的傳統(tǒng)經(jīng)濟模式，不能適應可持續(xù)發(fā)展的要求，應建立生態(tài)化模式[10];李光輝（2017）認為加快中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展應基于邊境地區(qū)的資源稟賦強化產(chǎn)業(yè)集聚，建立集邊境貿易、加工制造、生產(chǎn)服務、物流采購、休閑旅游等功能于一體的合作區(qū)[11]。

總體上看，國內關于邊境經(jīng)濟合作區(qū)的研究還不多，且多是從微觀視角分析特定時期某一具體邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設存在的問題及對策，缺乏從宏觀視角將邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設置于中國改革開放進程的歷史審視，對邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設的規(guī)律探究不足。有鑒于此，本文從回顧中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)20余年的建設歷程入手，系統(tǒng)總結中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設的共性特征與問題，并基于“一帶一路”倡議和全面開放戰(zhàn)略帶來的機遇，提出促進邊境經(jīng)濟合作區(qū)轉型升級的若干建議，一定程度可與既有文獻主要從微觀視角展開的研究形成互補，同時也為邊境經(jīng)濟合作區(qū)的高質量發(fā)展提供政策參考。

二、中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設歷程

中國18個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設進度不一、發(fā)展水平不一，而不同階段的建設任務又相互銜接重合。依照不同時期建設重心，本文將中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設劃分為合作區(qū)設立、基礎設施建設、招商引資和創(chuàng)新示范四個階段。

1.合作區(qū)設立

邊境經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展在中國是一個從無到有、從小到大成長的過程，是中央政府汲取東部經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗自上而下推動、沿邊政府結合地方實際自下而上互動的結果。20世紀80年代初，國家率先在沿海地區(qū)設立經(jīng)濟特區(qū)，推動改革開放;至90年代初，經(jīng)濟特區(qū)的示范效應逐漸顯現(xiàn)，沿海地區(qū)成為中國經(jīng)濟增速最快、經(jīng)濟發(fā)展最具活力的區(qū)域。在借鑒沿海地區(qū)改革開放經(jīng)驗的基礎上，國家決定將改革開放從沿海向內地縱深推進。1992年，以邊境口岸為依托，國務院批準在沿邊地區(qū)設立14個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，目的主要有二：

一是對內以點帶面撬動并帶動沿邊地區(qū)的開放和發(fā)展，平衡區(qū)域發(fā)展。中國沿邊地區(qū)地廣人稀，少數(shù)民族人口占比較大，經(jīng)濟發(fā)展滯后，開放意識相對薄弱。借鑒沿海地區(qū)經(jīng)濟特區(qū)建設的經(jīng)驗，在開放基礎較好的邊境口岸劃出一定范圍，以邊境經(jīng)濟合作區(qū)的形式撬動并帶動沿邊地區(qū)全面開放和經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的優(yōu)勢：其一，可以利用邊境經(jīng)濟合作區(qū)的相對獨立性，擺脫沿邊地區(qū)保守思想的束縛和落后體制的羈絆，先行先試，形成制度成本洼地，提高開放效率;其二，可以發(fā)揮邊境經(jīng)濟合作區(qū)優(yōu)惠政策密集的優(yōu)勢，吸引生產(chǎn)要素流入，提高要素密度，克服地廣人稀、要素可獲得性差的劣勢，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎;其三，可以發(fā)揮邊境經(jīng)濟合作區(qū)任務明確、力量集中、重點突出的優(yōu)勢，避免“撒胡椒面”式支持和要素分散的弊端。

二是對外促進毗鄰國家的開放合作，實現(xiàn)互利共贏。中國沿邊地區(qū)毗鄰的14個國家均為發(fā)展中國家，不僅經(jīng)濟發(fā)展和技術水平較落后，而且市場制度也不健全。加之20世紀90年代初，中國與一些周邊國家恢復外交關系不久，毗鄰國家對中國沿邊地區(qū)開放存有疑慮，合作的主動性、積極性不高。因此沿邊開放面對的是與沿海開放截然不同的對象和市場。沿海開放面對的主要是市場制度完善、資本豐裕、技術先進、諳熟國際規(guī)則的發(fā)達經(jīng)濟體，重點是自我改革、與國際接軌、引進資本技術并消化吸收等。與之不同，沿邊開放需要調動毗鄰國家開放的積極性，促進毗鄰國家的合作。與建立在雙邊國家政治意愿基礎上的區(qū)域經(jīng)濟一體化或區(qū)域經(jīng)濟合作不同，建設邊境經(jīng)濟合作區(qū)不必在意參與合作的各方是否具有共同的政治意愿，可以率先在經(jīng)濟領域達成共識，是開啟雙邊合作的有效模式。其一，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的目標在于消除貧困和促進經(jīng)濟共同增長，可以避開國家層面在政治制度、意識形態(tài)方面的爭議，開展具有實質性內容的經(jīng)濟合作;其二，作為要素流動和產(chǎn)業(yè)合作的平臺，邊境經(jīng)濟合作區(qū)密集優(yōu)厚的政策可以吸引毗鄰國家要素的流入，有利于制度和技術的外溢，帶動毗鄰國家相關領域的改革，實現(xiàn)互利共贏;其三，邊境經(jīng)濟合作區(qū)集中力量快速建設的成果可以對毗鄰國家形成示范和沖擊，引起對方國家政府的關注，逐步打消顧慮，積極謀求合作。

2.基礎設施建設

邊境經(jīng)濟合作區(qū)設立后，首要的任務就是基礎設施建設。邊境經(jīng)濟合作區(qū)的基礎設施建設主要有三：一是園區(qū)建設，以滿足邊境經(jīng)濟合作區(qū)有效運行的需求;二是邊境經(jīng)濟合作區(qū)至內陸腹地的交通設施建設，以加強邊境經(jīng)濟合作區(qū)與內陸腹地的聯(lián)系;三是邊境口岸與毗鄰國家的交通設施建設，以便利邊境經(jīng)濟合作區(qū)與毗鄰國家的合作。

園區(qū)建設的首要任務是園區(qū)選址。園區(qū)選址既要經(jīng)濟適用，又要有利于與毗鄰國家的合作。地理上，邊境口岸位于中國通向周邊國家的咽喉要道，區(qū)位優(yōu)勢明顯，因此中國18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)無一例外都鄰近所在縣（市）的邊境口岸。其中，距離邊境口岸最遠的是伊寧邊境經(jīng)濟合作區(qū)（相距78公里），最近的則與口岸煥然一體，如河口邊境經(jīng)濟合作區(qū)、東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)等;絕大部分邊境經(jīng)濟合作區(qū)與口岸的距離在10公里左右。距離口岸近有利于進出口物質的裝卸和發(fā)揮示范效應。除此之外，園區(qū)通常選址在地勢平坦的地方，方便廠房、倉庫等設施建設，且建設成本較小。

長期以來，邊境口岸與內陸腹地之間的交通基礎設施投入少，運輸成本高，阻礙了邊境口岸與內陸腹地的經(jīng)濟往來。由于內陸腹地的支撐不足，邊境口岸的區(qū)位優(yōu)勢無法得到有效發(fā)揮。設立邊境經(jīng)濟合作區(qū)后，地方政府配合“興邊富民”行動把暢通省會城市至邊境口岸之間的交通作為公共基礎設施重點建設項目。“十一五”期間，沿邊9省區(qū)的交通建設投資由2000年的510.8億元增加到2009年的2 552億元，公路通車里程由45.7萬公里增加到111.7萬公里，高速公路里程由3 495公里增加到14 652公里資料來源：《興邊富民行動10周年：眾志成城 共建萬里邊疆》（中國財經(jīng)新聞網(wǎng)，http：//www.prcfe.com/web/meyw/2010-11/23/content_685929.htm）。

邊境地區(qū)與毗鄰國家的貿易以邊境互市貿易為主，其特點是貿易量小、交易范圍有限。邊境地區(qū)與毗鄰國家之間的交通基礎設施一直較為落后，僅能滿足邊境互市小額貿易運輸需求，無法滿足邊境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展的大規(guī)模運輸需求。沿邊地方政府也一直把暢通邊境口岸與毗鄰國家間的交通作為基礎設施建設重點項目，包括新建邊境海關查驗設施以縮減進出口通關時間、新建連接兩國邊境口岸的橋梁和公路以便利人員貨物通行等。目前，中國18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)所在口岸均重新修葺了口岸國門，新建了連接毗鄰國家的橋梁和公路。

3.招商引資

邊境經(jīng)濟合作區(qū)的基礎設施逐步完善后，招商引資成為邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設的中心工作。總體上，招商引資入園的產(chǎn)業(yè)主要來源于三個方面：

一是承接沿海地區(qū)轉移產(chǎn)業(yè)。隨著沿海地區(qū)生產(chǎn)要素價格的上漲，企業(yè)生產(chǎn)成本增加，沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向外轉移。在這一背景下，國家對入駐邊境經(jīng)濟合作區(qū)的企業(yè)給予稅收減免、財政補貼和金融支持等政策優(yōu)惠，地方政府給予租金、水電等價格優(yōu)惠，加上園區(qū)管委會的大力宣傳，邊境經(jīng)濟合作區(qū)逐步為外界所了解。一些經(jīng)濟基礎較好、建設起步較快的邊境經(jīng)濟合作區(qū)在沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移中吸引了一定數(shù)量東部地區(qū)的勞動密集型企業(yè)入駐。

二是扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)。盡管沿邊地區(qū)的企業(yè)規(guī)模有限、影響不大，但在一些經(jīng)濟基礎較好的邊境縣（市）也存在依靠特色資源發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在其成長過程中與地方政府建立了較為緊密的聯(lián)系，自然成為邊境經(jīng)濟合作區(qū)招商引資的對象。同時，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的硬件條件較為完善，還可享受眾多優(yōu)惠政策，沿邊地區(qū)具有一定規(guī)模和影響力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)陸續(xù)進駐邊境經(jīng)濟合作區(qū)。

三是對接毗鄰國家優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。相比其他類型的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，邊境經(jīng)濟合作區(qū)最大的優(yōu)勢是毗鄰國外，能夠發(fā)揮“近水樓臺先得月”的優(yōu)勢，更容易獲取和利用毗鄰國家的資源和信息。因此，邊境經(jīng)濟合作區(qū)通過招商引資引入了一批對接毗鄰國家優(yōu)勢的企業(yè)，如從毗鄰國家進口自然資源、原材料等在園區(qū)加工生產(chǎn)的企業(yè)、純粹從事對毗鄰國家進出口的商貿企業(yè)等。

4.創(chuàng)新示范

當前，中國18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)絕大部分正處于招商引資階段，也有少數(shù)經(jīng)濟基礎較好、資金投入較大的邊境經(jīng)濟合作區(qū)已基本構建起較為完備的產(chǎn)業(yè)體系，競爭優(yōu)勢和示范效應明顯，不僅撬動并帶動了沿邊地區(qū)的開放發(fā)展，促進了毗鄰國家的開放合作，也逐漸成為沿邊省區(qū)乃至全國對外開放的新高地。

一是邊境經(jīng)濟合作區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模、稅收等占沿邊縣（市）總量的一半以上。如東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)2015年的工業(yè)總產(chǎn)值達88.3億元（占東興市工業(yè)總產(chǎn)值的69%），工業(yè)增加值達到24.6億元（占東興市工業(yè)增加值的84.8%），稅收收入達到5.9億元（占東興市稅收總額的63.3%）資料來源：《東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設發(fā)展情況良好》（人民網(wǎng)，http：//gx.people.com.cn/n2/2016/0126/c371361-27629076.html） 。

二是邊境經(jīng)濟合作區(qū)對外開放的力度不斷加大，對外貿易額占據(jù)沿邊縣（市）總量的半壁江山。如東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)2015年規(guī)模以上貿易企業(yè)年銷售收入54億元，占東興市貿易總額的54.5%資料來源：國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)站（http：//www.fdi.gov.cn/1200000020_5_33_0_7.html）。

三是邊境經(jīng)濟合作區(qū)的創(chuàng)新舉措越來越多，成為沿邊地區(qū)改革開放的實驗區(qū)、示范區(qū)。如東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)已開展了包括外籍自然人投資經(jīng)營工商登記業(yè)務、外籍邊民務工證登記業(yè)務、企業(yè)申請境外邊民用工許可證核發(fā)業(yè)務等多項制度探索，創(chuàng)造了多項全國第一，設立了全國第一家東盟貨幣服務平臺和第一家境外保險服務中心，率先開展個人跨境貿易人民幣與越南盾兌換特許業(yè)務，并實施邊民“互助組+合作社+企業(yè)收購+企業(yè)加工”的新模式。

三、中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展的主要特點

1.治理：垂直管理

邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設和發(fā)展需要一個有效運行、激勵相容的管理體系。理論上，管理體系主要有兩種類型，一是扁平的組織結構，二是垂直的組織結構。這兩種組織結構各有優(yōu)缺點，適用的條件也不相同。通常，扁平的組織結構管理層級少、靈活、富有柔性和創(chuàng)造性，但組織負責人的責任大于權利，工作中部門之間的利益不容易協(xié)調，容易出現(xiàn)推諉扯皮等問題。垂直的組織結構是行政管理中最簡單、最基礎的組織形式，呈金字塔形，結構單一，責任分明，有利于部門間利益的協(xié)調，但上下級之間所掌握的信息不一致，容易導致信息不對稱。

中央政府批準在沿邊地區(qū)設立邊境經(jīng)濟合作區(qū)，但并沒有統(tǒng)一明確其行政級別，而是由沿邊地方政府根據(jù)實際情況自主決定?？傮w上看，18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)因條件和環(huán)境的差異，管理體系略有差別，但大同小異，無一例外均成立了專門的管理機構——邊境經(jīng)濟合作區(qū)管委會。該管委會與邊境口岸縣（市）級別相同，均為處級單位，屬于地級市（州）的派出機關;其組成人員中，通常設主任1名、常務副主任1名、副主任1～2名，主任一般由邊境經(jīng)濟合作區(qū)所在縣（市）的（副）縣長（市長）兼任，常務副主任是管委會的日常事務負責人。在管委會下面，根據(jù)合作區(qū)建設的需要設相關職能機構，但并不包括公檢法等部門（見圖1）。

從效率的角度看，設立單獨的管委會并確定與邊境縣（市）同等的行政級別，其主要原因在于：邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設需要動員和配置大量資源，行政級別越高，動員和配置資源的能力越強。尤其是建設初期，不僅需要爭取和籌集大量的資金，而且還要與邊境縣（市）的國土、交通、規(guī)劃、水利、電力、財政等行政部門溝通協(xié)調。設立與邊境縣（市）級別等同的管委會，既有利于管委會充分掌握合作區(qū)建設信息，責任明確，同時又便于與邊境縣（市）國土、交通、規(guī)劃、水利、電力、財政等部門協(xié)調，易于工作的推進，保證合作區(qū)的高效建設。

從激勵相容的角度看，邊境縣（市）從邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設中獲得的收益最直接、最明顯。邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設作為邊境縣（市）經(jīng)濟發(fā)展的一部分，直接帶動了其經(jīng)濟增長以及就業(yè)和稅收增加，由邊境縣（市）主要領導兼任管委會主任職務體現(xiàn)了激勵相容性原則，能夠確保邊境經(jīng)濟合作區(qū)有效動員和配置邊境縣（市）的資源，便于建設進度的推進。同時，由管委會具體負責邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設與管理，其目標責任明確，也便于建設績效的考核。

2.產(chǎn)業(yè)：資源依賴

承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移、扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)和對接毗鄰國家優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)的三大產(chǎn)業(yè)來源，具有顯著的資源依賴特征，尤其是后兩類產(chǎn)業(yè)。

扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)方面，沿邊地區(qū)通常是旅游資源較為豐富的地區(qū)，不僅具有絢麗多姿的自然風景，還有豐富深厚的人文歷史資源。過去交通基礎設施建設滯后，邊境地區(qū)豐富的人文自然旅游資源價值并未被充分認識和有效開發(fā)。隨著居民收入水平的提高，對旅游消費的需求快速增長，加上連接內陸城市與邊境城市之間的交通狀況不斷改善，邊境旅游業(yè)快速發(fā)展（見圖2）。在這一趨勢下，部分邊境經(jīng)濟合作區(qū)大力發(fā)展跨境旅游服務業(yè)，如黑河邊境經(jīng)濟合作區(qū)利用黑河市的火山、礦泉、大界江、大冰雪、大森林、大濕地等旅游資源，推動相關旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游業(yè)已成為黑河市經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)。

對接毗鄰國家優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面，中國毗鄰的國家大多木材、礦產(chǎn)等自然資源豐富，邊境經(jīng)濟合作區(qū)通過從毗鄰國家進口原材料或半成品，在合作區(qū)內生產(chǎn)加工，然后銷往國內其他地區(qū)，在沿邊地區(qū)形成了一批具有一定特色的資源型產(chǎn)業(yè)集群。如滿洲里邊境經(jīng)濟合作區(qū)從俄羅斯進口木材，發(fā)展以進口木材落地加工為主的特色產(chǎn)業(yè)集群。類似的還包括：從東南亞國家進口紅木，形成紅木家具產(chǎn)業(yè)集群的憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū);從內蒙古和俄羅斯進口礦產(chǎn)資源和木材，形成礦產(chǎn)資源加工、木材建材加工產(chǎn)業(yè)集群的二連浩特邊境經(jīng)濟合作區(qū);從緬甸進口玉石，形成寶石加工產(chǎn)業(yè)集群的瑞麗邊境經(jīng)濟合作區(qū);等等。

3.成效：參差不齊

縱向比較，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設均取得了較為顯著的成績，但橫向比較，18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設成效參差不齊。其中，有的邊境經(jīng)濟合作區(qū)無論是經(jīng)濟總量，還是入園企業(yè)數(shù)和制度創(chuàng)新等均位居前列，對邊境縣（市）的經(jīng)濟帶動作用明顯。如東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)建立了海鮮、建材、輕紡、紅木等專業(yè)市場，形成了商貿服務、跨境旅游、跨境電商、跨境物流、進口（農產(chǎn)品）加工等產(chǎn)業(yè)，僅合作區(qū)內注冊的邊境貿易企業(yè)就達130多家，規(guī)模以上貿易企業(yè)18家;琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)入駐企業(yè)800多家，規(guī)模以上企業(yè)60多家，初步形成了有色金屬、木制品加工、紡織服裝、電子信息、新型建材、新材料等產(chǎn)業(yè)體系;丹東邊境經(jīng)濟合作區(qū)2016年進出口貿易總額達到63.9億元，占中國與朝鮮貿易總額的60%以上，在筆者統(tǒng)計的8個邊境口岸中位居第二（見圖3）。但是，也有部分邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設成效一般，不僅產(chǎn)值規(guī)模小、入園企業(yè)少，且對邊境縣（市）經(jīng)濟開放和發(fā)展的帶動作用也不顯著。

不同的邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設成效之所以參差不齊，主要有四個方面的原因：一是與毗鄰國家的資源互補性不同。若資源互補性強，通過從毗鄰國家進口相關原材料在邊境經(jīng)濟合作區(qū)內生產(chǎn)加工，極易形成一批具有一定特色的自然資源產(chǎn)業(yè)。二是邊境口岸的重要性不同。若邊境經(jīng)濟合作區(qū)所在口岸是中國通往毗鄰國家的主要（唯一）口岸，貿易往來主要經(jīng)過該口岸，則極易在邊境經(jīng)濟合作區(qū)催生出相關產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)。如丹東口岸是中國與朝鮮最為重要的通商口岸，因而丹東邊境經(jīng)濟合作區(qū)進出口貿易額較大。三是邊境口岸開埠通商的歷史不同。開埠通商歷史越長，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設成效通常也越顯著。譬如，歷史上河口口岸一直是中國與越南的重要的通商商埠1897年河口口岸就設有海關，民國時期設有郵政，1907年建有滇越鐵路河口站。，是中國與越南、東南亞各國進行經(jīng)濟文化交流的重要門戶和窗口，也是中國進入越南最重要的兩個口岸之一，因而河口邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設成效較為顯著。四是邊境口岸的城鎮(zhèn)化水平不同。邊境口岸的城鎮(zhèn)化水平越高，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的建設越易取得成效。如東興市城鎮(zhèn)化率超過70%，2015年東興邊境經(jīng)濟合作區(qū)規(guī)模上貿易企業(yè)年銷售收入54億元，工業(yè)總產(chǎn)值完成88.3億元，位居18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)前列。

4.土地利用：效率不高

中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)所在縣（市）多屬于經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，內生增長動力不足，政府投資是經(jīng)濟增長的重要源泉。作為沿邊地區(qū)的重點建設項目，邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設自然成為沿邊地方政府資金的重要流向地。一方面，在經(jīng)濟增長目標驅動和晉升錦標賽模式下[12-14]，地方政府有激勵通過投資園區(qū)基礎設施建設來帶動本地區(qū)的經(jīng)濟增長;另一方面，地方政府投資園區(qū)基礎設施建設，擴大園區(qū)面積，提供良好的硬件條件也有利于增加園區(qū)招商引資的吸引力。因此，自設立以來，18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)的園區(qū)面積較規(guī)劃之初都有了大幅擴張。另外，為擴大邊境經(jīng)濟合作區(qū)的影響，地方政府圍繞邊境經(jīng)濟合作區(qū)還配套設置了相關的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)，并由邊境經(jīng)濟合作區(qū)管委會代管。

平均而言，18個邊境經(jīng)濟合作區(qū)的園區(qū)面積較初始規(guī)劃面積擴大了2.5倍，實際管轄的面積（合作區(qū)面積與代管面積之和）較初始規(guī)劃面積平均擴大了7.3倍（見圖4）。但是，從邊境經(jīng)濟合作區(qū)每平方公里的工業(yè)產(chǎn)值看，根據(jù)本文獲得的 7個邊境經(jīng)濟合作區(qū)的數(shù)據(jù)，平均只有5 000萬元/平方公里（見圖5）。整體來看，邊境經(jīng)濟合作區(qū)土地利用效率較低，“攤大餅”盲目擴張問題較突出。

四、中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)高質量發(fā)展面臨的主要問題

1.管理體制不適應進一步發(fā)展的要求

當前，中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)采用的派出機構管理體制與發(fā)展階段不適應、不匹配的問題逐漸顯現(xiàn)。經(jīng)過20多年的建設，在基本完成園區(qū)硬件基礎設施建設之后，隨著邊境經(jīng)濟合作區(qū)規(guī)模的不斷擴張，合作區(qū)內企業(yè)、居民等各類經(jīng)濟主體日益增加，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的進一步發(fā)展，需要由設立之初的單一硬件建設目標演變?yōu)槎嘀厣鐣?jīng)濟發(fā)展目標。在基礎設施建設階段，邊境經(jīng)濟合作區(qū)管委會的核心任務是籌集資金、規(guī)劃并進行園區(qū)水電氣、廠房、倉庫等硬件設施的建設;在招商引資階段，管委會的核心任務是做好園區(qū)政策宣傳以及資金、技術的引進工作。隨著邊境經(jīng)濟合作區(qū)內企業(yè)、居民的集聚，管委會不僅要做好園區(qū)的硬件建設和招商引資工作，還要承擔一定的社會工作，如維護治安、園區(qū)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的提供。因此邊境經(jīng)濟合作區(qū)作為行政區(qū)的功能越來越明顯。目前，邊境經(jīng)濟合作區(qū)由政府派出機構管理的治理體系越來越不能滿足邊境經(jīng)濟合作區(qū)全面發(fā)展的需要，園區(qū)建設的制度成本和低效率問題越來越突出。

2.資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?/p>

邊境經(jīng)濟合作區(qū)利用自身和毗鄰國家的優(yōu)勢資源建立了各具特色的自然資源型產(chǎn)業(yè)集群。一方面，這種自然資源型產(chǎn)業(yè)集群促進了沿邊地區(qū)的經(jīng)濟增長，帶動了就業(yè)，增加了稅收;另一方面，這些資源型產(chǎn)業(yè)集群在經(jīng)歷了21世紀初期的快速擴張之后，收益率開始明顯下滑，尤其是2008 年國際金融危機以后，其可持續(xù)發(fā)展問題日趨凸顯。

一是市場競爭日趨激烈，資源型產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢不再明顯。隨著物流配送技術和效率的提升，貿易便利化程度日益增強，邊境地區(qū)毗鄰國外“近水樓臺先得月”的區(qū)位優(yōu)勢不再明顯，而且一些沿海地區(qū)和內地也逐漸發(fā)展形成了與邊境經(jīng)濟合作區(qū)相同的資源型產(chǎn)業(yè)。同時，隨著資源型產(chǎn)品的消費偏好被不斷挖掘和開發(fā)，消費市場日趨理性，消費需求日益多樣化，市場競爭的加劇使得邊境經(jīng)濟合作區(qū)內資源型產(chǎn)業(yè)集群的利潤被不斷壓縮。

二是企業(yè)平均規(guī)模小，抵御外部沖擊的能力弱。當毗鄰國家限制原材料出口、原材料價格波動加劇以及市場不景氣時，邊境經(jīng)濟合作區(qū)內資源依賴型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營會受到較大沖擊，極易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂，甚至破產(chǎn)倒閉。如憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū)及周邊有紅木產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員1.3萬人，總成交額達60億元人民幣，但紅木企業(yè)和個體工商戶多達2 615 家，平均每個企業(yè)和個體工商戶僅有5人，年成交規(guī)模只在230萬左右，屬于典型的小微企業(yè)[15]。

三是企業(yè)發(fā)展模式普遍粗放，技術創(chuàng)新和品牌建設不足。整體上，邊境經(jīng)濟合作區(qū)內資源型產(chǎn)業(yè)集群基本還是采用傳統(tǒng)的“低勞動成本+低原材料價格”的粗放發(fā)展模式，技術含量不高，產(chǎn)業(yè)鏈條簡單，多層次產(chǎn)品開發(fā)不足，產(chǎn)品附加值低，企業(yè)利潤主要取決于走貨量的大小。同時，企業(yè)品牌意識不強，具有自主品牌或愿意創(chuàng)建自主品牌的企業(yè)較少，貼牌套牌普遍。受國際經(jīng)濟增長形勢低迷的影響，上游原材料價格波動加劇，市場風險增加，影響邊境經(jīng)濟合作區(qū)內資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不確定因素也不斷增多和顯現(xiàn)。

3.營商軟環(huán)境亟待完善

沿邊地區(qū)資本、信息、技術及熟練勞動力較少且分散，需要通過邊境經(jīng)濟合作區(qū)等形式予以集中，并從其他地區(qū)吸引各類生產(chǎn)要素的匯入。但從總體上看，目前邊境經(jīng)濟合作區(qū)不僅對內地和毗鄰國家生產(chǎn)要素的吸引力不足，而且沿邊地區(qū)本地的勞動力、資本和信息要素的流入也不多，造成邊境經(jīng)濟合作區(qū)內的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏必要的生產(chǎn)要素支撐。在沿邊交通網(wǎng)絡日臻發(fā)達、園區(qū)硬件設施不斷完善甚至優(yōu)于沿海地區(qū)的條件下，邊境經(jīng)濟合作區(qū)之所以仍難以吸引到優(yōu)質企業(yè)和生產(chǎn)要素聚集，一個關鍵原因在于邊境經(jīng)濟合作區(qū)的營商軟環(huán)境欠佳。長期以來，邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設一直將補齊硬件設施短板作為園區(qū)營商環(huán)境建設的重點，而忽視了營商環(huán)境軟件設施的建設，集中表現(xiàn)為商業(yè)服務能力較弱和市場制度不完善。

現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中，企業(yè)并不是單獨存在的，而是作為產(chǎn)品價值創(chuàng)造的某一環(huán)節(jié)參與社會生產(chǎn)。企業(yè)在生產(chǎn)過程中不僅需要勞動力、資本和技術等投入，而且需要商業(yè)服務的配套，如金融會計、貿易報關、信息咨詢等，還包括餐飲娛樂、文化產(chǎn)品等間接服務。這些商業(yè)服務往往具有規(guī)模報酬遞增的特性，前期投入較大（固定成本較高），但隨著服務規(guī)模的擴張，平均成本會越來越小。因此，只有當經(jīng)濟規(guī)模達到一定程度后，這些商業(yè)服務才會存在。城鎮(zhèn)人口的多少和城鎮(zhèn)化率的高低能夠反映一個地區(qū)商業(yè)的繁榮程度和營商環(huán)境的好壞，根據(jù)筆者獲得的邊境經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)上公布的資料，邊境經(jīng)濟合作區(qū)所在縣（市）的城鎮(zhèn)化率普遍較低，大部分在50%以下;平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模在15萬上下，尚不及東部沿海地區(qū)一個工業(yè)大鎮(zhèn)的人口規(guī)模。同時，邊境經(jīng)濟合作區(qū)商業(yè)服務能力弱也會導致入園企業(yè)和人口少，而企業(yè)和人口少又制約園區(qū)商業(yè)服務能力的提升。此外，邊境貿易是邊境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展的重點領域，而邊境貿易不同于國內貿易，也不同于普通的國際貿易，需要有規(guī)范的市場體系，也需要有與之相適應的交易規(guī)則和便捷的通關流程。目前，邊境經(jīng)濟合作區(qū)在市場體系建設和貿易規(guī)則創(chuàng)新等方面還有待加強。

五、全面開放新格局下中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)的轉型升級

中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)設立20余年來，經(jīng)過基礎設施建設、招商引資和創(chuàng)新示范，取得了顯著成效，但其進一步發(fā)展面臨管理體制、產(chǎn)業(yè)體系和營商軟環(huán)境等方面的制約。“一帶一路”建設是推動形成全面開放新格局的重點，而沿邊地區(qū)是“一帶一路”建設的重點區(qū)域，也是構建陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局的重要環(huán)節(jié)。中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)必須順應國際國內經(jīng)濟環(huán)境和自身發(fā)展階段的變化，不斷創(chuàng)新升級，才能實現(xiàn)高質量發(fā)展，才能在構建全面開放新格局的過程中發(fā)揮應有的作用。為此，中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)需要盡快實現(xiàn)以下方面的轉型升級：

一是管理體制的轉型升級?！耙粠б宦贰苯ㄔO和全面開放勢必會促進邊境經(jīng)濟合作區(qū)經(jīng)濟規(guī)模的擴大，邊境經(jīng)濟合作區(qū)承擔的社會性功能勢必進一步增加，這對傳統(tǒng)的派出機構管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。因此，探索和完善與之相適應的邊境經(jīng)濟合作區(qū)管理體制勢在必行。當前，已有部分邊境經(jīng)濟合作區(qū)開始從由派出機構管理向建制市演變，如滿洲里、二連浩特、綏芬河三地的邊境經(jīng)濟合作區(qū)已開始設立建制市。各邊境經(jīng)濟合作區(qū)可以結合園區(qū)建設實際，大膽創(chuàng)新，摸索出與園區(qū)建設階段相適應、相匹配的管理體制，其改革方向是增加邊境經(jīng)濟合作區(qū)治理的自主性，降低制度性成本，有效提高合作區(qū)帶動本地經(jīng)濟發(fā)展的能力和參與“一帶一路”建設的廣度及深度。

二是產(chǎn)業(yè)體系的轉型升級。一方面，要整合資源并提高資源型產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力?！耙粠б宦贰苯ㄔO在為中國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移提供更為廣闊空間的同時，也為中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)轉型升級提供了難得的機遇。應充分利用政策的優(yōu)勢，吸引東部地區(qū)優(yōu)質企業(yè)入駐邊境經(jīng)濟合作區(qū)，鼓勵有實力的大企業(yè)收購合作區(qū)內小規(guī)模的資源型企業(yè)，引導資源型企業(yè)集群，提高單個企業(yè)的生產(chǎn)能力，鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源型產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，邊境經(jīng)濟合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能再局限于自身和毗鄰國家的資源優(yōu)勢，要有全球眼光，尤其要面向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，積極發(fā)展有潛力的新興產(chǎn)業(yè)以及新型國際貿易。

三是營商軟環(huán)境的轉型升級。要以邊境口岸城鎮(zhèn)化和邊境貿易為載體創(chuàng)造良好營商軟環(huán)境?！耙粠б宦贰苯ㄔO不僅要推動各國、各地區(qū)基礎設施的互聯(lián)互通，也要營造良好的營商軟環(huán)境。因此，邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設不僅要注重合作區(qū)基礎設施的進一步完善，同時更要致力于對營商軟環(huán)境的完善。城鎮(zhèn)化具有分工深化、要素集聚和市場制度完善等功能，邊境口岸新型城鎮(zhèn)化的有效推進是邊境經(jīng)濟合作區(qū)營商軟環(huán)境轉型升級的基礎，要通過邊境口岸的城鎮(zhèn)化不斷提升邊境地區(qū)市場的廣度與厚度，繼而為邊境經(jīng)濟合作區(qū)高質量發(fā)展提供必要的生產(chǎn)要素準備和商業(yè)服務配套。此外，還應積極探索因地制宜的邊境貿易規(guī)則，促進邊境貿易的進一步繁榮。

四是逐步向雙邊跨境經(jīng)濟合作區(qū)轉型升級?！耙粠б宦贰背h的初衷和最高目標是構建人類命運共同體，“一帶一路”建設必將進一步增進中國同周邊國家的合作。作為沿邊地區(qū)重要的開放平臺，邊境經(jīng)濟合作區(qū)理應積極促進毗鄰國家的開放和發(fā)展，實現(xiàn)互利共贏。與單邊的邊境經(jīng)濟合作區(qū)相比，跨境經(jīng)濟合作區(qū)具有“兩國一區(qū)、境內關外、封閉運行、協(xié)調管理”的優(yōu)勢，可以有效促進生產(chǎn)要素（尤其是勞動力要素）的流動和合理配置。有條件的中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)應秉持與毗鄰國家共同推動的原則，加強溝通與合作，借鑒和推廣相關經(jīng)驗，逐步向跨境經(jīng)濟合作區(qū)邁進，進而提高合作區(qū)的要素吸引力和土地資源利用效率，實現(xiàn)雙贏互惠、共同發(fā)展。

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Research on Transformation and Upgrading of Chinas Border Economic Cooperation Zone under New Pattern of Overall Opening up

HU Chao

（Business School， Guangxi University for Nationalities， Nanning 530006， Guangxi， China）

Abstract： Since 1992， China has established 18 border economic cooperation zones in the border areas to drive and incite economic opening up along the border areas， to promote open cooperation and institutional docking between neighboring countries， and to achieve mutual benefit and win-win results. After infrastructure construction， invitation of investment， innovation and setting example， the significant achievements in the border economic cooperation zone have been made， however， its further development has been restricted by management system， industrial system and business environment and so on. Under the background of overall opening up promoted by the Belt and Road at new era， the border economic cooperation zone should realize overall transformation and upgrading by the evolution from agency management to organizational city， by industrial system optimization based on sustainable development of resources-style industry， and by perfecting business environment through the carrier of the urbanization of border ports. Furthermore， the border economic cooperation zones with better conditions should actively explore the transformation and upgrading towards cross-border zones.

Key words： border economic cooperation zone; border area; “the Belt and Road”; new pattern of overall opening up; zone supervision committee; resources-style industry; business soft environment; border trade