殷樂

摘 ?要：該文主要對(duì)湖南省公共領(lǐng)域非盈利性水利項(xiàng)目PPP行業(yè)特色進(jìn)行分析與匯總，對(duì)經(jīng)營性、公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目特征分析，針對(duì)公益性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目的PPP模式進(jìn)行基本思路設(shè)計(jì)，并對(duì)非盈利性項(xiàng)目的付費(fèi)模式進(jìn)行分析與總結(jié)，針對(duì)付費(fèi)項(xiàng)目提出的可行性缺口補(bǔ)助進(jìn)行計(jì)算公式，并以某水庫為例進(jìn)行具體可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算。

關(guān)鍵詞：水利項(xiàng)目PPP ?使用者付款 ?可行性缺口補(bǔ)助

中圖分類號(hào)：F283 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2019）08（c）-0180-02

水利項(xiàng)目是我國重要的基礎(chǔ)設(shè)施，投資巨大、回本緩慢、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，但是水利項(xiàng)目關(guān)乎國民安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須持續(xù)投資持續(xù)運(yùn)營。這個(gè)巨大的資金缺口一直是我國財(cái)政支出的老大難。比如湖南省宜章縣的莽山水庫項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資20多個(gè)億，中央財(cái)政配套不足，且該項(xiàng)目地處老革命區(qū)，地區(qū)財(cái)政收入較低。在項(xiàng)目啟動(dòng)多年的情況下沒有資金進(jìn)行建設(shè)，PPP項(xiàng)目招標(biāo)也歷時(shí)3次才最終成型。水利項(xiàng)目難開工、難融資并非個(gè)例。湖南省的水利項(xiàng)目投資，尤其是公共領(lǐng)域內(nèi)的非盈利性項(xiàng)目一直都由財(cái)政資金全部投入，后續(xù)的管理也是以政府部門為主，持續(xù)性投資不斷，在勢(shì)在必行的趨勢(shì)下，對(duì)政府的資金造成了巨大的壓力。

現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目模式利用少量的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本投資，極大地減輕了政府財(cái)政壓力，引入了水利項(xiàng)目運(yùn)營的市場(chǎng)模式，提高了社會(huì)資源的合理利用程度，對(duì)收入較低的水利項(xiàng)目持續(xù)性運(yùn)營提供了新的思路與模式。

1 ?水利項(xiàng)目分類

1.1 經(jīng)營性項(xiàng)目

水利項(xiàng)目中的經(jīng)營性項(xiàng)目以城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電項(xiàng)目為主。項(xiàng)目通過對(duì)產(chǎn)生的水、電的直接使用者收費(fèi)，產(chǎn)生收入。當(dāng)水電使用量較大時(shí)，項(xiàng)目每年產(chǎn)生的盈利有希望覆蓋支出，并能對(duì)初始期的建設(shè)成本逐漸回本。

如湖南省婁底是湖南省婁底市冷水江市農(nóng)村自來水水廠鞏固提升PPP項(xiàng)目，工程的主要部分是水質(zhì)提質(zhì)改造和水廠新建、通過供水產(chǎn)生效益。

1.2 公益性項(xiàng)目

水利項(xiàng)目中的公益性項(xiàng)目以堤防建設(shè)、河道整治、生態(tài)修復(fù)、江河湖泊治理為主。這類為國民提供公共服務(wù)的項(xiàng)目一般是完全免費(fèi)的，基本沒有收入，每年的支出也較少。

如湖南省益陽市桃江縣城市防洪工程PPP項(xiàng)目，工程內(nèi)容主要是保護(hù)圈堤防建設(shè)和雨水管道改造，基本沒有收入，全部靠政府付費(fèi)。

1.3 準(zhǔn)公益性項(xiàng)目

水利項(xiàng)目中的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目主要是以大型水利樞紐為主，兼有公益性的防洪、航運(yùn)和經(jīng)營性的發(fā)電、供水等項(xiàng)目。收入計(jì)算比較復(fù)雜，國民經(jīng)濟(jì)收入較高，現(xiàn)金流收入低，項(xiàng)目的年支出成本和維護(hù)費(fèi)用較高，并且項(xiàng)目的整體壽命長，運(yùn)營時(shí)間長，運(yùn)營要求較高，風(fēng)險(xiǎn)因素眾多。

如湖南省郴州市宜章縣莽山水庫PPP項(xiàng)目，采用Bot模式，主要以使用者付費(fèi)+政府可行性補(bǔ)助缺口為主，投入較高，收入較低，最終確定運(yùn)營期限為44年。

從收入和支出來看，我們把每年沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入或現(xiàn)金流收入較低無法覆蓋當(dāng)年支出的水利項(xiàng)目定義為非盈利性水利項(xiàng)目。從水利項(xiàng)目分類來，3類項(xiàng)目都屬于公益領(lǐng)域，公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目都是非盈利性項(xiàng)目。

湖南省現(xiàn)有立項(xiàng)的水利PPP項(xiàng)目，大部分都是水資源改造，里面涉及一部分的農(nóng)業(yè)灌溉用水和水廠提質(zhì)改造，帶有一部分經(jīng)營性項(xiàng)目的性質(zhì)，面向使用者收費(fèi)，能實(shí)現(xiàn)一定的收益。這也從一個(gè)側(cè)面說明，水利項(xiàng)目的收益偏低，難以吸引社會(huì)資本，基本還是以可行性缺口補(bǔ)助為主。社會(huì)資本從投資的第一角度出發(fā)還是項(xiàng)目的盈利能力。

2 ?非盈利性項(xiàng)目PPP思路設(shè)計(jì)

2.1 公益性項(xiàng)目

公益性項(xiàng)目的經(jīng)營方式有以下幾種。

（1）與經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目組合開發(fā)，如宜章縣玉溪河下游段綜合開發(fā)項(xiàng)目PPP項(xiàng)目將主要建設(shè)內(nèi)容分為三大塊，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：項(xiàng)目的配套交通、市政路、園林景觀、地下管廊、污水處理設(shè)施、垃圾處理站等。公共服務(wù)項(xiàng)目：濕地公園（主題公園）、中心廣場(chǎng)（活動(dòng)中心）、綜合運(yùn)動(dòng)館、各類景觀及觀光設(shè)施等。配套開發(fā)項(xiàng)目：商業(yè)設(shè)施、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地或康養(yǎng)基地等?；A(chǔ)設(shè)施無收益，公共服務(wù)模塊收益較低，通過與盈利性較強(qiáng)的配套開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行組合開發(fā)。

（2）授予與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的資源開發(fā)收益權(quán)，如莽山水庫項(xiàng)目承諾了一定量的土地開發(fā)資源，縣政府承諾在縣城規(guī)劃區(qū)劃出500畝城鎮(zhèn)開發(fā)土地用于對(duì)政府投入及灌溉、供水出庫水費(fèi)的擔(dān)保[1]。

（3）按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；尚б娈a(chǎn)出。如云南省楚雄州元謀縣元謀大型灌區(qū)丙間片11.4萬畝高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，元謀大型灌區(qū)丙間片11.4萬畝高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，新建水利建設(shè)灌溉，受益縣城周邊4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受益戶1.33萬戶，12.63萬人。規(guī)劃設(shè)計(jì)灌溉面積11.4萬畝，項(xiàng)目實(shí)施后年平均節(jié)水量2158萬m3，節(jié)水率為48.6%，規(guī)模大，使用率高，基本可以由使用者付費(fèi)覆蓋所有支出。

2.2 準(zhǔn)公益性項(xiàng)目

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的經(jīng)營方式有如下幾個(gè)方面。

（1）模塊化設(shè)計(jì)。比如將大型水利樞紐中的項(xiàng)目進(jìn)行模塊化設(shè)計(jì)，分割成供水模塊、發(fā)電模塊獨(dú)立進(jìn)行PPP招商，防洪模塊等依舊主要以政府投資為主。

（2）政府特許經(jīng)營附加部分投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)助或直接投資參股，現(xiàn)有的準(zhǔn)公益項(xiàng)目大部分通過示范性項(xiàng)目申報(bào)可以得到財(cái)政部或所屬部門的獎(jiǎng)勵(lì)資金，類似于補(bǔ)助。如江蘇省沛縣實(shí)施供水PPP項(xiàng)目，2016年供水項(xiàng)目獲得省級(jí)PPP試點(diǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金570萬元，2017年獲得財(cái)政部示范獎(jiǎng)補(bǔ)資金800萬元。

簡(jiǎn)而言之，公益性項(xiàng)目主要以政府付費(fèi)為主，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以政府補(bǔ)貼為主。

3 ?付費(fèi)模式分解

3.1 使用者付費(fèi)模式

特征：使用者在項(xiàng)目的收入規(guī)?；珊?，可以直接覆蓋所有費(fèi)用（包括年支出和總投資）（見圖1）。

目前這種純使用者付費(fèi)項(xiàng)目較少，該項(xiàng)目也是現(xiàn)在國家大力倡導(dǎo)的PPP項(xiàng)目，銀行對(duì)此類不需要政府補(bǔ)貼的現(xiàn)金流項(xiàng)目也是比較支持的。

3.2 政府付費(fèi)

特征：項(xiàng)目向公眾提供免費(fèi)公共服務(wù)，并向特定人群收取費(fèi)用。政府將費(fèi)用交付給項(xiàng)目公司。如政府向企業(yè)收取的污水處理費(fèi)、廢棄垃圾處理費(fèi)等（見圖2）。

如湖南省常德市西洞庭沙河水系綜合治理工程PPP項(xiàng)目，主要工程內(nèi)容有河道清淤工程和河岸加固工程、碼頭新建工程、節(jié)制閘新建工程和景觀工程。內(nèi)河整治項(xiàng)目全部由政府付費(fèi)，從財(cái)政支出角度評(píng)審，各年財(cái)政責(zé)任總支出占一般公共預(yù)算支出比例為0.74%～5.33%，未超過政府紅線10%，符合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。

3.3 使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼

特征：使用者的付費(fèi)無法覆蓋運(yùn)營和投資費(fèi)用，即使在規(guī)模集成的情況下量增長也無法滿足，由此產(chǎn)生的項(xiàng)目缺口由財(cái)政支出覆蓋（見圖3）。

這部分補(bǔ)貼我們稱之為可行性缺口補(bǔ)助。

4 ?可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算

對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目，一般計(jì)算PPP項(xiàng)目運(yùn)營期每年的財(cái)政補(bǔ)貼額原理是將項(xiàng)目全部建設(shè)成本除以運(yùn)營期年限得到每年應(yīng)分?jǐn)偟慕ㄔO(shè)成本額，計(jì)算其終值， 連同當(dāng)年運(yùn)營成本，再分別加上合理利潤，給予社會(huì)資本方合理回報(bào)，再從中扣除項(xiàng)目公司收到的使用者付費(fèi)數(shù)額[2]。

我們以湖南某項(xiàng)目為例，計(jì)算其可行性缺口補(bǔ)助，該項(xiàng)目的樞紐工程（水庫+反調(diào)節(jié)壩采用Bot模式，水庫工程規(guī)模的水庫死水水位340m，發(fā)電最低水位355m，正常蓄水水位395m，設(shè)計(jì)洪水位398.5m，水電站裝機(jī)容量18MW。反調(diào)節(jié)壩工程的最低運(yùn)行水位315.5m，最高水位317.2m，調(diào)節(jié)庫容45萬m3?？偨ㄔO(shè)投資：工程部分61769萬元。主要回報(bào)方式為使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目分為灌溉用水、配套飲水、發(fā)電三大部分收益。

樞紐工程項(xiàng)目總投資約6.17億元，運(yùn)行期限30年。

基本收入為灌溉供水：農(nóng)業(yè)灌溉為0.134元/m3，每年不低于500萬元。

配套飲水：城鎮(zhèn)生活用水0.75元/m3，每年不低于500萬元。

發(fā)電收益：執(zhí)行標(biāo)桿電價(jià)0.42元/kWh（含稅）。

在以上收益不足以滿足社會(huì)資本方合理收益的情況下，由政府采取可行性缺口補(bǔ)足的方式，予以補(bǔ)貼。

樞紐工程有可經(jīng)營的發(fā)電站以及供水等設(shè)施，故可以通過特許經(jīng)營實(shí)施，但其發(fā)電與供水收入并不能滿足社會(huì)資本合理利潤的需求，因此還需政府可行性缺口補(bǔ)助以彌補(bǔ)收益不足問題。經(jīng)初步測(cè)算，樞紐工程部分要使收益率達(dá)到7%及8%所需的政府補(bǔ)貼支出如表1所示。

參考文獻(xiàn)

[1] 王建球.湖南省莽山水庫PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營模式探索與實(shí)踐[J].水利經(jīng)濟(jì)，2016，34（1）：38-40，45.

[2] 吳麗洋.論P(yáng)PP項(xiàng)目中政府補(bǔ)貼金額的合理確定[J].中國工程咨詢，2016（8）：22-24.