文/趙秋生

中國安全生產(chǎn)相關(guān)立法回顧

建國初期

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》中首先確立了勞資互利原則，并基于這一原則提出：應(yīng)由工會代表工人，與資方訂立集體合同；實行8～10 小時工作制；規(guī)定最低工資；逐步實行勞動保險制度；保護女工的特殊利益；實行工礦檢查制度，改進工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備等。

1951年1月9日，政務(wù)院抄發(fā)《東北公營工廠、礦山安全責(zé)任制度暫行規(guī)定》。2月26日，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國勞動保險條例》。

1954年9月20日通過的我國第一部《憲法》中，更是明確規(guī)定了勞動者享有的權(quán)利，包括勞動權(quán)、休息權(quán)及在年老、疾病或者喪失勞動能力時所獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，同時還確定為保證公民權(quán)利的實現(xiàn)，國家應(yīng)擴大勞動就業(yè)，改善勞動條件和工資待遇及發(fā)展社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)等，為之后勞動保護政策的建立提供了法律依據(jù)。

1956年5月25日，國務(wù)院發(fā)布經(jīng)第29次全體會議通過的、周恩來總理親自主持制定的著名三大安全規(guī)程——《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》，以及《國務(wù)院關(guān)于防止廠、礦企業(yè)中矽塵危害的決定》。

建國初期的立法，從安全生產(chǎn)的法律地位到安全生產(chǎn)工作的責(zé)任制度、前期預(yù)防、事中事故報告及事后工傷保險保障都得以覆蓋，為我國勞動保護立法打下了堅實基礎(chǔ)。

“大躍進”與調(diào)整恢復(fù)期

1958年3月19日，原衛(wèi)生部、原勞動部、中華全國總工會聯(lián)合發(fā)布《工廠防止矽塵危害技術(shù)措施暫行辦法》《礦山防止矽塵危害技術(shù)措施暫行辦法》《矽塵作業(yè)工人醫(yī)療預(yù)防措施暫行辦法》和《產(chǎn)生矽塵的廠礦企業(yè)防癆工作暫行辦法》。

1962年7月24日，原國家計委、原衛(wèi)生部頒布《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，從1963年4月1日起正式實施。1963年3月30日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》(簡稱“五項規(guī)定”，即：安全生產(chǎn)責(zé)任制，安全技術(shù)措施計劃，安全生產(chǎn)教育，安全生產(chǎn)的定期檢查，傷亡事故的調(diào)查處理等)《國營企業(yè)職工個人防護用品發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)》等一系列安全生產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章。

這一時期的立法為我國職業(yè)病預(yù)防，尤其是塵肺病的預(yù)防奠定了良好的基礎(chǔ)。

文革時期

文革期間，我國安全生產(chǎn)立法處于停滯狀態(tài)。

改革開放初期

改革開放后，我國逐步進入法治時代，安全生產(chǎn)工作也進入法治時代。這一時期我國仍以計劃經(jīng)濟為主，出臺的安全生產(chǎn)法律文件仍以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主。這一時期的立法涉及礦山、特種設(shè)備、危險化學(xué)品、建設(shè)項目、女職工、企業(yè)負(fù)責(zé)人任職資格等行政法規(guī)或規(guī)章規(guī)程。

1980年1月1日起施行的《刑法》，規(guī)定了交通運輸、工廠、礦山、林場、建筑企業(yè)等單位職工違規(guī)導(dǎo)致嚴(yán)重后果追究刑事責(zé)任的情況，也規(guī)定了強令冒險作業(yè)和使用危險物品肇事追究刑事責(zé)任的規(guī)定?！缎谭ā返某雠_開始了我國勞動保護刑事責(zé)任的時代。

1980年2月25日，原煤炭部頒布《煤礦安全規(guī)程》。1982年2月，國務(wù)院頒布了《礦山安全條例》《礦山安全監(jiān)察條例》和《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》等規(guī)范性文件，要求加強礦山及鍋爐、壓力容器的安全生產(chǎn)工作。

1984年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》，進一步強調(diào)了生產(chǎn)性建設(shè)項目“三同時”的規(guī)定；對企業(yè)、事業(yè)單位治理塵毒危害問題，以及關(guān)于加強防塵防毒的監(jiān)督檢查和領(lǐng)導(dǎo)等問題，都作了明確規(guī)定。

1987年1月，原衛(wèi)生部、原勞動人事部、財政部、全國總工會聯(lián)合發(fā)布了修訂的《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》，規(guī)范了對職業(yè)病的管理，并將99種職業(yè)病列為法定職業(yè)病。

1987年2月17日，國務(wù)院發(fā)布《化學(xué)危險物品安全管理條例》，對化學(xué)危險物品的生產(chǎn)、使用、儲存、經(jīng)營、運輸裝卸等各方面的安全要求作了具體規(guī)定。同年12月3日頒布《塵肺病防治條例》。

1988年5月27日，原勞動部頒發(fā)《關(guān)于生產(chǎn)性建設(shè)工程項目職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的暫行規(guī)定》，以保障勞動者在勞動過程中的安全與健康。

1988年7月21日，國務(wù)院第十一次常務(wù)會議通過《女職工勞動保護規(guī)定》，自1988年9月1日起實行。

1990年5月，原勞動部頒發(fā)《廠長、經(jīng)理職業(yè)安全衛(wèi)生管理資格認(rèn)證規(guī)定》。規(guī)定廠長、經(jīng)理須經(jīng)過安全管理資格的考核認(rèn)證，不合格者須進行培訓(xùn)達(dá)到合格。合格證作為表明廠長、經(jīng)理對本企業(yè)實施安全管理的資格憑證。

轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟期

進入市場經(jīng)濟階段也是我國安全生產(chǎn)立法最為活躍的階段，我國安全生產(chǎn)立法的效力等級也從以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，進入到以法律為主的時期。在此時期，先后制定了我國目前最為重要的法律《礦山安全法》《建筑法》《消防法》等單行法律以及《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治》兩部勞動保護的綜合性法律，此外，還有《勞動法》也從勞權(quán)角度系統(tǒng)規(guī)定了勞動者勞動保護方面的權(quán)利。

1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議通過《勞動法》，從勞動合同、工作時間與休息休假、勞動安全衛(wèi)生、女職工和未成年工特殊保護，社會保險和福利方面系統(tǒng)闡述了職工勞動保護的基本要求。該法要求企業(yè)與職工簽訂的勞動合同必須有“勞動保護和勞動條件”條款。在勞動安全衛(wèi)生方面，要求企業(yè)必須建立完善的勞動安全衛(wèi)生管理制度規(guī)程、設(shè)有相應(yīng)的安全衛(wèi)生設(shè)施、為職工提供職業(yè)健康檢查、對女職工和未成年工提出不準(zhǔn)從事四級體力勞動和井下作業(yè)等。

1994年，原勞動部決定組織起草《安全生產(chǎn)法》。1996年4月，原勞動部和原國務(wù)院法制局將正在制定的《安全生產(chǎn)法》《勞動安全衛(wèi)生條例》和《職業(yè)病防治條例》3個法律、法規(guī)草案合并為《勞動安全衛(wèi)生法(草案)》。1998年，原國家經(jīng)貿(mào)委在原勞動部工作的基礎(chǔ)上，起草了《職業(yè)安全法(草案)》。2000年底，國務(wù)院法制辦將名稱由《職業(yè)安全法》改為《安全生產(chǎn)法》，于2002年經(jīng)全國人大通過，11月1日正式實施。

2002年，在職業(yè)病防治方面，先后開始實施《職業(yè)病防治法》及《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》。

《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部基礎(chǔ)性綜合法律的實施，標(biāo)志著我國勞動保護立法已經(jīng)形成完整的體系框架，從此我國的勞動保護立法將日趨系統(tǒng)完善。

1994年7月5日，八屆人大八次常務(wù)委員會通過了《勞動法》，人大常委會副委員長李沛瑤（左四），勞動部部長李伯勇（左三）、副部長張左己（左五）、勞動部政法司司長陳剛（右二）及主要起草人員在會后合影。

全面建設(shè)小康期

2003年后，我國的安全生產(chǎn)立法體系進入進一步完善階段。全國人大先后頒布了《道路交通安全法》《勞動合同法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《特種設(shè)備安全法》等法律。國務(wù)院陸續(xù)頒布了《特種設(shè)備監(jiān)察條例》《工傷保險條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《安全生產(chǎn)事故報告和調(diào)查處理條例》。

原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局以及公安部等部門也先后出臺了大量部門規(guī)章，如《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《特種作業(yè)人員安全技術(shù)培訓(xùn)考核管理規(guī)定》《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》等。

與此同時，在職業(yè)病防治方面也出臺了系列部門規(guī)章，如《勞動防護用品監(jiān)督管理規(guī)定》《工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》《建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》《職業(yè)病危害項目申報辦法》《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護監(jiān)督管理辦法》等。

到目前為止，我國已經(jīng)形成了包括綜合法律、單行法律、相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成相對較完善的安全生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)體系。

中國安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察體制沿革

原勞動部，下設(shè)職業(yè)安全衛(wèi)生、礦山安全衛(wèi)生、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局

我國的安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察體制經(jīng)歷了一個部門集權(quán)管理和多個部門分權(quán)管理階段。勞動保護的兩大領(lǐng)域勞動安全（職業(yè)安全）和勞動衛(wèi)生（職業(yè)衛(wèi)生）也經(jīng)歷了一個部門一體化管理和多部門分化管理的不同階段。

勞動部門統(tǒng)一對勞動保護進行管理

我國的計劃經(jīng)濟時代從建國初期開始，1978年改革開放后，開始逐步走向市場經(jīng)濟。直到1992年鄧小平南巡講話后，我國才全面結(jié)束計劃經(jīng)濟，進入市場經(jīng)濟時代。

在計劃經(jīng)濟時代，政府不得不通過直接介入生產(chǎn)經(jīng)營活動來微觀地監(jiān)管職業(yè)安全健康工作，在該階段我國采取了“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、群眾監(jiān)督”的管理體制，應(yīng)當(dāng)說這種管理體制與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)。

1992年，確立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，國務(wù)院1993年50號文《關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的通知》中正式提出：實行“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)督、群眾監(jiān)督，勞動者遵章守紀(jì)”的安全生產(chǎn)工作體制。盡管工作體制有了根本性改變，但對勞動保護的監(jiān)察仍采用一個部門集權(quán)管理，這種狀況持續(xù)到1998年的政府機構(gòu)改革。

勞動部門統(tǒng)一對勞動保護進行管理階段的政府監(jiān)察機構(gòu)演變?nèi)缦拢?/p>

1949年11月2日，正式成立中央人民政府勞動部，內(nèi)部設(shè)置勞動保護司，專門負(fù)責(zé)廠礦安全生產(chǎn)工作。至1954年，增加了鍋爐檢查總局，各產(chǎn)業(yè)部、中華全國總工會、地方勞動部門和企業(yè)在其內(nèi)部也都相繼建立了勞動保護專門機構(gòu)。1956年，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國勞動部組織簡則》從行政組織法層面進一步明確了勞動部的任務(wù)和職權(quán)，即“管理勞動保護工作：監(jiān)督檢查國民經(jīng)濟各部門的勞動保護、安全技術(shù)和工業(yè)衛(wèi)生工作，領(lǐng)導(dǎo)勞動保護監(jiān)察機構(gòu)的工作，檢查企業(yè)中的重大傷亡事故并且提出結(jié)論性的處理意見”。

1970年6月，原勞動部并入國家計劃革命委員會，成為下屬單位——勞動局。1975年9月，又把勞動保護工作從國家計劃委員會分出，成立國家勞動總局，將礦山安全從勞動保護司的工作中分出，單獨成立礦山安全監(jiān)察局，以加強安全生產(chǎn)工作。

1982年5月，國家組建勞動人事部，有關(guān)勞動保護工作由勞動保護局、礦山安全監(jiān)察局、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局3個局承擔(dān)。1986年11月，為了便于開展工作，與鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局和礦山安全監(jiān)察局名稱對應(yīng)，勞動保護局更名為勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察局。

多頭分權(quán)監(jiān)管

1998年的機構(gòu)改革，引發(fā)我國職業(yè)安全健康監(jiān)管體制的重大變化，以安監(jiān)部門為主的多頭監(jiān)管體制的逐步形成。

1998年6月機構(gòu)改革，安全生產(chǎn)綜合管理職能和安全監(jiān)察職能劃歸原國家經(jīng)貿(mào)委，組建安全生產(chǎn)局，綜合管理全國安全生產(chǎn)工作；對安全生產(chǎn)行使國家監(jiān)察職權(quán)；擬定全國安全生產(chǎn)綜合性法規(guī)、政策；組織、協(xié)調(diào)重大事故處理。職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察職能劃歸原衛(wèi)生部；鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的監(jiān)察職能交由原國家技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)，工傷保險和女職工保護方面的職責(zé)交由勞動部門負(fù)責(zé)。我國職業(yè)安全健康多頭監(jiān)管、多頭負(fù)責(zé)的體制正式確立。

應(yīng)急管理部掛牌 新華社記者丁海濤/攝

1999年，國家煤礦安全監(jiān)察局成立。國家煤礦安全監(jiān)察局是原國家經(jīng)貿(mào)委管理的負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機構(gòu)，在重點產(chǎn)煤省和地區(qū)建立煤礦安全監(jiān)察局及辦事處。省級煤礦安全監(jiān)察局實行以國家煤礦安全監(jiān)察局為主，國家煤礦安全監(jiān)察局和所在省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。

1999年12月30日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局，與國家煤炭工業(yè)局一個機構(gòu)、兩塊牌子。2000年12月，為適應(yīng)我國安全生產(chǎn)工作的需要，借鑒英、美等國家的一些先進經(jīng)驗和作法，國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）職能配置，內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局正式成立，國家煤礦安全監(jiān)察局與其一個機構(gòu)、兩塊牌子。涉及煤礦安全監(jiān)察方面的工作，以國家煤礦安全監(jiān)察局的名義實施。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是綜合管理全國安全生產(chǎn)工作、履行國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能的行政機構(gòu)，由原國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理。

2003年3月，原國家經(jīng)貿(mào)委取消，其管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察。

2005年2月，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，升為正部級，為國務(wù)院直屬機構(gòu)；國家煤礦安全監(jiān)察局單獨設(shè)立，為副部級，為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局。把國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局升為總局，提高了政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使政府對企業(yè)安全生產(chǎn)管理力度明顯加大，并且有利于規(guī)范我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和機制。

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人大第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，設(shè)立應(yīng)急管理部，下設(shè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司，安全生產(chǎn)執(zhí)法局等。

目前，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的政府綜合監(jiān)督管理（包括消防與應(yīng)急救援），國家衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督管理，各行業(yè)部門負(fù)責(zé)本行業(yè)監(jiān)督管理，其中住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)建筑施工安全；工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)民用爆炸物品的生產(chǎn)、經(jīng)營行政許可；公安部門負(fù)責(zé)民用爆炸物品、劇毒化學(xué)品的購買、運輸及使用的許可及安全；市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)特種設(shè)備的監(jiān)督管理。