寧匯榮,王 偉

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,安徽 合肥 230036)

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。2015年2月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議上，中央決定在全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn),其中，在包括安徽省金寨縣的15個(gè)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)[1]。試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來，金寨縣因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)厣絽^(qū)特色，以宅基地制度改革有效解決了政府推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)缺項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺平臺(tái)、易地搬遷缺資金等問題，嚴(yán)格按照“依法公平取得、節(jié)約集約使用，資源有償退出”的原則，疊加易地扶貧搬遷、水庫(kù)移民搬遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓等多項(xiàng)扶持政策，對(duì)貧困戶實(shí)行優(yōu)先享受宅基地改革政策、優(yōu)先實(shí)施宅基地改革項(xiàng)目、優(yōu)先傾斜各類扶貧資金，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)村宅基地制度改革推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的“金寨模式”。

黨的十六大提出將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求和解決“三農(nóng)問題”的根本路徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，存在著城鄉(xiāng)用地?cái)?shù)量配置矛盾及城鄉(xiāng)土地不能同權(quán)同價(jià)的現(xiàn)實(shí)問題，通過對(duì)金寨縣古碑鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合金寨縣國(guó)土部門了解到的情況與提供的部分資料，思考金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)踐中面臨的問題與做法，對(duì)于探索出一條實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)和配置，打破城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的道路具有重要意義。

一、金寨縣自然資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況

金寨縣位于皖西邊陲、大別山腹地，地處鄂、豫、皖三省交界，是安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)縣，也是國(guó)家級(jí)貧困縣。旅游資源極其豐富，因享有“紅軍搖籃、將軍故里”的盛名，成為全國(guó)12個(gè)重點(diǎn)紅色旅游區(qū)之一；全縣森林覆蓋率達(dá)74.46%，加之梅山、響洪甸兩大水庫(kù)的襯映，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，山水呼應(yīng)，又是綠色和藍(lán)色旅游勝地[2]。

全縣土地總面積391 895.58 hm2，素有“八山半水一分田，半分道路和莊園”的用地特征,表明山地面積大，耕地資源極其緊缺，建設(shè)用地，尤其是莊園占地面積過大(表1)。

全縣下轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共226個(gè)行政村，總?cè)丝?8萬(wàn)左右。截至 2017年底，生產(chǎn)總值達(dá)108億元、增長(zhǎng)9%；財(cái)政收入14.6億元、增長(zhǎng)21.6%，凈增超過2.5億元；城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入14 660元[3]。

表1 金寨縣土地利用現(xiàn)狀(2017年)

數(shù)據(jù)來源： 金寨縣自然資源和規(guī)劃局(原金寨縣國(guó)土資源局)

二、金寨縣農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析

(一)利用狀況

2015年底，金寨縣成為全國(guó)首批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一。宅改試點(diǎn)前，全縣共有宅基地18.2萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積3.22萬(wàn)畝，自然村莊1.64萬(wàn)個(gè)，平均每戶宅基地面積為185m2，超出了安徽省規(guī)定的最大面積160m2[4]；截至2018年底，即宅改試點(diǎn)后3年，全縣共有宅基地13.5萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積4.11萬(wàn)畝，自然村莊減至1萬(wàn)個(gè)左右，平均每戶宅基地面積為153m2，小于安徽省規(guī)定的最大面積160m2[5](見表2)。

表2 金寨縣宅基地制度改革前后情況對(duì)照表

數(shù)據(jù)來源： 金寨縣2015年10月宅基地摸底調(diào)查,金寨縣國(guó)土資源局2018年工作總結(jié)

(二)利用特點(diǎn)

1.小而散。受地形地貌的制約，山區(qū)宜耕土地稀缺，而且規(guī)模小，分布散；受耕作半徑和交通等基礎(chǔ)設(shè)施的影響，山區(qū)居民點(diǎn)布局自然而然依附于耕地，形成小而散的空間布局。據(jù)調(diào)查，金寨縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)總面積占金寨縣土地總面積的0.33%，在129.82 hm2的土地上,平均斑塊面積為35.9m2，占戶均宅基地面積的19.6%[6]。

2.高而遠(yuǎn)。據(jù)調(diào)查，海拔高度在300～900米有34%的居民點(diǎn)分布，坡度在10～30°有46.56%的居民點(diǎn)分布，山區(qū)本身土地資源緊張，適宜耕作的土地少，農(nóng)民惜土且居民點(diǎn)布局和耕地布局也有關(guān)，在海拔800米仍有高山耕地[6]。

(三)利用潛力

一是騰出潛力巨大。安徽省要求戶均宅基地不得超過160m2，截至2018年11月底，金寨縣宅基地整理后節(jié)約占地78%，全縣累計(jì)騰退復(fù)墾宅基地4.5萬(wàn)畝。二是資產(chǎn)盤活潛力大。資產(chǎn)量化后用來新建村莊、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)田復(fù)墾，平均交易價(jià)格45萬(wàn)元/畝，全縣宅基地的潛在價(jià)值是211.5億元。三是指標(biāo)結(jié)余潛力大，復(fù)墾后增加了耕地潛力，截至2018年11月，新增耕地4.94萬(wàn)畝。以古碑鎮(zhèn)余嶺村為例，通過實(shí)行政府監(jiān)管、群眾自建、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立中心村莊一期占地35畝，共搬遷安置97戶，騰退復(fù)墾土地73.4畝，節(jié)約土地38.4畝，戶均降低建房成本約5萬(wàn)余元。其中貧困戶35戶合計(jì)129人，在享受各項(xiàng)政策補(bǔ)貼后均不負(fù)債。

1.優(yōu)化農(nóng)村集居、改善生態(tài)環(huán)境。根據(jù)《六安統(tǒng)計(jì)年鑒2017》和《金寨縣城總體規(guī)劃(2013—2030年)》顯示，金寨全縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、總體城鎮(zhèn)化率偏低，城鄉(xiāng)土地資源分配不均衡現(xiàn)象十分明顯。全縣農(nóng)村土地占總面積的92%，農(nóng)村戶籍人口達(dá)到近85%，農(nóng)村常住人口占56.01%。相比之下，城市國(guó)有土地不足總量的十分之一，城市常住人口占43.99%。也就是說，金寨縣用8%的城市土地承載著近44%的人口。2017年，城鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.41%，城市人口達(dá)到31萬(wàn)，到2030年全省城鎮(zhèn)化率目標(biāo)為70%，也就是說還有至少16.6萬(wàn)農(nóng)村戶籍人口繼續(xù)涌入城市，本就地少人多的城市面臨吸收更多人口的壓力。按照規(guī)劃，人均建設(shè)用地110m2，未來10年有近20萬(wàn)人口進(jìn)城居住[7]，需新增2.2×103hm2城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)民必然成為城鄉(xiāng)改革措施推行中最需要充分考慮的主體，也將會(huì)是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的主力軍。鼓勵(lì)農(nóng)村戶籍人口入城，通過宅改，可以騰退出大量宅基地。根據(jù)金寨縣自然資源和規(guī)劃局(原金寨縣國(guó)土資源局)提供的數(shù)據(jù)顯示，通過“一戶多宅”潛力測(cè)算，預(yù)計(jì)可騰退2.8×103hm2宅基地。截至2018年底，實(shí)際騰退復(fù)墾宅基地3.2×103hm2。因此，建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制以盤活農(nóng)村村莊用地，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、解決城鎮(zhèn)建設(shè)的地源問題推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義[8]385-388,宅基地騰退復(fù)墾節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)為鄉(xiāng)村振興提供了充足的用地保障。

2.實(shí)現(xiàn)土地增值、可利用土地面積增加。根據(jù)《金寨縣城總體規(guī)劃(2013—2030年)》，預(yù)計(jì)至2030年，還可騰退老宅基地12萬(wàn)畝，節(jié)約土地約6萬(wàn)畝[7]，預(yù)期土地增值收益810億元，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地增值收益為鄉(xiāng)村振興提供財(cái)政支持。對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，發(fā)揮農(nóng)民作為農(nóng)村土地制度改革中參與主體的作用，可為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地增值、可利用土地面積增加，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(四)存在問題

1.閑置嚴(yán)重。根據(jù)金寨縣2015年10月宅基地摸底調(diào)查數(shù)據(jù)以及用地總規(guī)模與廢棄宅基地比例得知，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得人動(dòng)與地動(dòng)脫節(jié)，農(nóng)村常住人口大量減少，外出務(wù)工人員的宅基地普遍無人居住、大量閑置，“人走房空”“空心村”由此產(chǎn)生且有加速的趨勢(shì)。全縣宅基地總面積規(guī)模達(dá)到2 780.42公頃，15.6萬(wàn)農(nóng)戶共有宅基地18.2萬(wàn)宗，其中閑置廢棄宅基地2.6萬(wàn)宗、占比14.29%。加之缺乏有效的村莊規(guī)劃管理制度和宅基地退出機(jī)制，社會(huì)保障不夠健全，導(dǎo)致返鄉(xiāng)農(nóng)民對(duì)翻新加蓋住房熱情高，耕地資源被擠占，大量新房建成后無人居住且建筑容積率低，造成土地資源的大量浪費(fèi)。當(dāng)前過大的宅基地規(guī)模、低效的利用方式均有違土地資源的最優(yōu)利用，農(nóng)村宅基地制度改革刻不容緩。

2.超占普遍。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用管理政策的核心內(nèi)容之一是“一戶一宅”制度，只要是屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即可在限制流轉(zhuǎn)的前提下，無償無限期獲得、占有、使用一處宅基地。根據(jù)金寨縣2015年10月摸底調(diào)查，宅改前全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，平均每戶宅基地面積為185m2，僅有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每戶的宅基地面積低于160m2?？傮w來看，發(fā)生“一戶多宅”的戶數(shù)多，宗地?cái)?shù)目多，超面積比重大?！耙粦舳嗾彼伎偯娣e是“一戶一宅”的4.67倍，這種粗放的土地利用方式有違土地利用的節(jié)約集約，無法實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.隱性流轉(zhuǎn)。我國(guó)宅基地管理制度設(shè)立的初衷主要是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，因而社會(huì)保障功能是制度設(shè)計(jì)的主導(dǎo)功能，生產(chǎn)功能是其附屬功能，資產(chǎn)增值功能是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸衍生出來的新功能[9]。由于缺乏有效的宅基地退出機(jī)制，農(nóng)宅買賣、出租、抵押等隱性流轉(zhuǎn)與灰色交易時(shí)有發(fā)生，家庭內(nèi)部的隱性流轉(zhuǎn)，尤為常見。例如，金寨縣古碑鎮(zhèn)居民廖某，在外打工二十年，返鄉(xiāng)后發(fā)現(xiàn)自家宅基地由于老街移莊改田工程已滅失，在戶口未遷移的情況下重新申請(qǐng)宅基地未果，究其原因，是其父親當(dāng)年接受按標(biāo)準(zhǔn)獲得三間宅基地分配方案后劃與大兒子同住，放棄其他宅基地，于2012年按照當(dāng)時(shí)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一次性領(lǐng)取現(xiàn)金3萬(wàn)元作為補(bǔ)償，廖某作為二兒子對(duì)此表示不知情且不接受，因此對(duì)政府進(jìn)行投訴要求重新批建自己的宅基地。宅基地隱性交易一方面擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；另一方面，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，不利于農(nóng)戶自身的權(quán)屬保障與社會(huì)和諧。

三、金寨縣農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐

(一)基本的做法

1.登記發(fā)證，摸清家底。在全縣開展農(nóng)村“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記發(fā)證工作，明確宅基地用益物權(quán)。截至2018年10月31日，全縣完成12.83萬(wàn)宗地實(shí)地調(diào)查任務(wù)，確權(quán)登記頒證農(nóng)戶13.41萬(wàn)戶，宅基地確權(quán)登記頒證率99%，建立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，開展農(nóng)村綜合發(fā)證和村莊地形圖測(cè)繪，摸清家底，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)每一宗宅基地“有證可依、有據(jù)可查”，維護(hù)好農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，為宅基地制度的改革提供最具時(shí)效性、實(shí)效性的數(shù)據(jù)支撐。

2.規(guī)劃引領(lǐng)，政策引導(dǎo)。截至2018年，依據(jù)《中共金寨縣委金寨縣人民政府關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》《金寨縣農(nóng)村居民建房用地管理暫行辦法》《金寨縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定意見》等54個(gè)關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革配套文件，全縣通過招標(biāo)選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，將居民點(diǎn)優(yōu)化、村莊整治、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與宅基地改革結(jié)合，對(duì)宅基地置換、整理進(jìn)行合理規(guī)劃[6]。將宅基地的使用分為無償使用、有償使用兩種，標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)依然實(shí)行無償使用；對(duì)因歷史原因形成的宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用，采取累進(jìn)制計(jì)算超占部分使用費(fèi)有償使用[10]。宅基地退出也分為有償退出和無償退出兩種，對(duì)自愿退出合法擁有的農(nóng)村宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件自愿放棄申請(qǐng)的，在多種安置措施中給予優(yōu)惠，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)有序退出閑置宅基地[11]，構(gòu)建起較為完善的農(nóng)村宅基地管理機(jī)制。

3.異地交易，盤活資產(chǎn)。一方面，以政府為主導(dǎo)允許省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，與合肥市、馬鞍山市、滁州市等地進(jìn)行交易，解決大城市有錢但缺乏用地指標(biāo)，金寨縣有用地指標(biāo)但缺少資金的問題，擴(kuò)大宅基地權(quán)能，為雙方營(yíng)造了盤活資產(chǎn)的雙贏局面；另一方面，探索通過產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞接行蛄鬓D(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許本縣域范圍內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過流轉(zhuǎn)方式獲得宅基地使用權(quán)，同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。

(二)取得的成效

1.財(cái)產(chǎn)收益得到保障。允許農(nóng)村居民對(duì)其擁有的閑置宅基地在全縣范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步拓展宅基地收益權(quán)。同時(shí)，金寨創(chuàng)新貸款授信方式和擔(dān)保方式，建立了“銀行+兩權(quán)抵押+擔(dān)保”模式，即：“兩權(quán)”抵押貸款在貸款方向上與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向緊密結(jié)合，目前貸款主要投向獼猴桃、茶葉、石斛種植和休閑農(nóng)業(yè)。通過農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等“兩權(quán)”抵押貸款從中國(guó)建設(shè)銀行等十個(gè)銀行可實(shí)現(xiàn)抵押貸款，通過“村申報(bào)、鄉(xiāng)審核、縣監(jiān)督”的交易原則，并同步向社會(huì)公布交易信息接受社會(huì)監(jiān)督，保障交易程序的合法性，增加了貸款主體資信的可靠性解決農(nóng)場(chǎng)發(fā)展最大的資金難題。縣利達(dá)融資擔(dān)保公司為縣域金融機(jī)構(gòu)開展的“兩權(quán)”抵押貸款提供一般責(zé)任擔(dān)保，并適當(dāng)降低擔(dān)保費(fèi)率，擔(dān)保費(fèi)率由1.5%降為1.2%。金寨縣還充分發(fā)揮全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民住房保險(xiǎn)范圍，為“兩權(quán)”融資提供風(fēng)險(xiǎn)保障作用，給予新農(nóng)村住房改造建設(shè)利率、期限、還款方式的優(yōu)惠，使其享有城市住房在抵押貸款方面的權(quán)能，充分保障了宅基地抵押權(quán)人的合法權(quán)益。截至2018年10月31日，全縣共計(jì)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款56筆，共計(jì)2 167.68萬(wàn)元[5]。

2.實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民宜居生態(tài)價(jià)值目標(biāo)。通過綜合自然條件因素、征求搬遷群眾意見進(jìn)行選點(diǎn)布點(diǎn)，加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，把零星分散的自然村莊規(guī)劃整合為農(nóng)村居民點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)、規(guī)劃點(diǎn)集中。截至2018年11月底，新建居民集中安置點(diǎn)446個(gè)，規(guī)劃至2030年，全縣村莊用地面積5.99萬(wàn)畝，可吸納10.4萬(wàn)戶，36.5萬(wàn)人在規(guī)劃的村莊內(nèi)集中居住[7]。村莊建設(shè)全程由村民事務(wù)理事會(huì)實(shí)時(shí)監(jiān)督，所有規(guī)劃村莊住房統(tǒng)一抗震標(biāo)準(zhǔn)，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，著力打造成硬化、綠化、美化、亮化、文化五化并舉、五化同步的美好鄉(xiāng)村。

3.宅基地資產(chǎn)得到最大限度盤活。將宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用，根據(jù)《安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作專題報(bào)告》中數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月31日，金寨縣已經(jīng)通過省級(jí)交易平臺(tái)成功交易9個(gè)批次、20 670畝宅基地騰退節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，每畝成交均價(jià)達(dá)到43.62萬(wàn)元，成交總金額90.16億元[5],相當(dāng)于金寨縣7年的財(cái)政收入。最大限度地盤活了宅基地資產(chǎn)，為全縣范圍內(nèi)農(nóng)村土地制度改革提供了資金支持，通過宅基地改革置換出來的資金與政策疊加，也讓金寨縣的脫貧工作有了新的變化。

4.生態(tài)得到保護(hù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。完善的宅基地退出機(jī)制，不僅僅通過建立差別化的宅基地有償使用制度，富有特色的自愿有償退出機(jī)制，還包括編制土地利用規(guī)劃，對(duì)騰退后的宅基地予以復(fù)墾、整治，部分坡地被允許復(fù)墾為林地，以保持水土，保護(hù)山區(qū)脆弱的自然生態(tài)。截至2018年11月底，全縣累計(jì)4萬(wàn)余戶主動(dòng)退出宅基地，騰退復(fù)墾宅基地4.7萬(wàn)畝，新增耕地4.94萬(wàn)畝，宅基地騰退戶數(shù)和復(fù)墾面積均居33個(gè)試點(diǎn)縣首位[5]，實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)與土地的節(jié)約集約利用。

(三)獲取的成果

1.經(jīng)濟(jì)制約，宅基地超占有償使用。金寨縣農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用辦法(試行)》，利用經(jīng)濟(jì)機(jī)制制約資源浪費(fèi)。明確了“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)宅基地面積，宅基地面積在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)依然實(shí)行無償使用。其中涉及不同時(shí)期宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)不同的情況，采取了分階段差別化的認(rèn)定方式。

(1)申請(qǐng)新建宅基地的，每戶人口≤4人，占用宅基地面積≤120m2，每戶人口每增加1個(gè)，增加20m2，占用宅基地總面積≤160m2。

(2)歷史原因形成的“一戶一宅”超規(guī)定面積部分，按下列階梯累進(jìn)辦法收取有償使用費(fèi)(表3)。

表3 階梯累進(jìn)辦法有償使用標(biāo)準(zhǔn)

依此類推，超出規(guī)定面積每增加50平方米，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高3元/平方米。

(3)“一戶多宅”的多宅部分，按占地面積每年每平方米15元的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。

(4)對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有使用宅基地的，分別按占地面積每年每平方米5元、10元的標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。

通過建立差別化的宅基地有償使用制度，在尊重歷史的前提下分類解決不同情形下超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地問題，增加了超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的持有成本，增強(qiáng)了村民節(jié)約集約使用意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)戶主動(dòng)退出閑置宅基地。

2.機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)有償退出。金寨縣農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)了《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法(試行)》，劃定宅基地?zé)o償和有償退出范圍、規(guī)范宅基地自愿有償退出流程、明確宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(表4、表5)。屬于農(nóng)村宅基地?zé)o償退出范圍的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以給予適當(dāng)補(bǔ)助；屬于農(nóng)村宅基地有償退出范圍的，按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償[12]。

通過建立自愿有償退出激勵(lì)機(jī)制，對(duì)自愿退出合法擁有的農(nóng)村宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件自愿放棄申請(qǐng)的，都在多種安置措施中給予優(yōu)惠，最大限度讓利于民，優(yōu)化土地資源配置。

表4 地上房屋拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法(試行)》(金宅改組[2016]3號(hào))

表5 宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法(試行)》(金宅改組[2016]3號(hào))

3.政策疊加，保障住房助脫貧。作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中唯一的國(guó)家級(jí)貧困縣,金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合,發(fā)揮政策疊加效應(yīng),解決貧困群眾住房保障問題，力促脫貧攻堅(jiān)。對(duì)按時(shí)騰退搬遷的，疊加“宅改+30%獎(jiǎng)勵(lì)”；對(duì)放棄農(nóng)村宅基地進(jìn)城入鎮(zhèn)的，疊加“宅改+房票+獎(jiǎng)勵(lì)”，金寨縣自2016年4月1日起出臺(tái)農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持試行辦法，對(duì)自愿放棄農(nóng)村宅基地到集鎮(zhèn)購(gòu)房的，給予一定的房屋拆除補(bǔ)助和宅基地退出補(bǔ)償。到集鎮(zhèn)購(gòu)房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補(bǔ)助，房屋拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮15%，自愿放棄申請(qǐng)宅基地的，再給予1萬(wàn)元/戶獎(jiǎng)勵(lì)，按購(gòu)房面積給予200元/平方米房票獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過100平方米。金融機(jī)構(gòu)提供每戶10萬(wàn)元以下的免抵押安居貸款；對(duì)水庫(kù)移民戶、地災(zāi)隱患戶、建檔立卡貧困戶，均通過各項(xiàng)政策疊加，實(shí)行“宅改+”模式進(jìn)行移民搬遷，激勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地。通過宅基地改革搭建的平臺(tái)，各類農(nóng)戶可疊加享受多項(xiàng)政策紅利，一部分貧困戶不用掏錢就能住上新房，甚至能結(jié)余部分補(bǔ)貼資金，用于脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.省內(nèi)有償調(diào)劑宅基地騰退復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)。金寨縣在宅基地制度改革中，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，進(jìn)而對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾，有效增加了耕地面積，置換出了建設(shè)用地指標(biāo)，其建設(shè)用地指標(biāo)通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)收益。建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)的流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)了超過90億的資金收益，為宅基地制度改革深入推進(jìn)提供了充足資金基礎(chǔ)；建設(shè)用地指標(biāo)縣域內(nèi)的流轉(zhuǎn)，結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不但有效彌補(bǔ)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量不足的問題，支持了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的順利實(shí)施，入市的過程將指標(biāo)資本化，其收益反過來又為宅基地制度改革提供了資金支持，有力推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，達(dá)到兩項(xiàng)改革良性循環(huán)。

(四)存在的障礙

1.落實(shí)宅基地超標(biāo)有償使用難度大。金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革以來，對(duì)宅基地有償使用范圍、有償使用費(fèi)的收取及管理均作了統(tǒng)一的規(guī)定，制定了兼顧大多數(shù)人利益的關(guān)于超占宅基地的有償使用費(fèi)收取辦法。但一方面，農(nóng)村“一戶多宅”和超面積占用宅基地的形成原因復(fù)雜，歷史久遠(yuǎn)，需要整改的宅基地分布零散、面積較大；另一方面，宅基地的無償取得制度已深入人心，長(zhǎng)期宅基地的松弛管理和缺少明確的法律和政策支撐，使得部分村民存在“法不責(zé)眾”的觀望心態(tài)。對(duì)少數(shù)群眾多次勸導(dǎo)，仍拒不拆除或繳納超占部分有償使用費(fèi)等問題，處理起來難度大，易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響改革試點(diǎn)的正常工作推進(jìn)。

2.宅基地制度改革前期資金缺。全縣宅基地制度改革需要大量資金作為支撐，主要支出項(xiàng)目包括：宅基地的有償退出補(bǔ)償費(fèi)、購(gòu)房補(bǔ)貼等的發(fā)放、規(guī)劃村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金的投入。金寨縣貧困人口多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄，是國(guó)家首批重點(diǎn)貧困縣，截至2018年10月31日，全縣貧困人口4萬(wàn)人，這意味著易地搬遷安置任務(wù)依然很重[13]。有償退出補(bǔ)償費(fèi)用和村莊規(guī)劃建設(shè)也需要大額資金來保障，而宅基地制度改革資金收入主要來源于建設(shè)用地結(jié)余的指標(biāo)交易收入，但是通過宅基地的騰退來節(jié)余出的建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行交易資金分期支付，因此，如何有效解決短期內(nèi)交易資金不能及時(shí)到賬和宅基地制度改革中大額資金需求來源的難題，是目前宅基地制度改革實(shí)踐中存在的又一障礙。

3.宅基地結(jié)余指標(biāo)入市難。金寨縣按照《國(guó)土資源部關(guān)于安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》(國(guó)土資函〔2015〕402號(hào))要求，落實(shí)國(guó)土資源部《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào))，宅基地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)被允許在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。但作為在政策扶持的大環(huán)境下，在經(jīng)歷九批次交易后，安徽省內(nèi)對(duì)土地指標(biāo)的有效需求也出現(xiàn)了明顯下降。目前扣除縣內(nèi)自用部分尚有1.5萬(wàn)畝節(jié)余指標(biāo)未交易[5]，同時(shí)由于金寨縣改革試點(diǎn)工作極大力度的推進(jìn)，山區(qū)群眾參與宅改積極性十分高漲，總體呈現(xiàn)出可供給的指標(biāo)將進(jìn)一步提高，由政府指導(dǎo)的現(xiàn)行價(jià)格下需求指標(biāo)后勁乏力，因此，一味靠政策營(yíng)造環(huán)境而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是缺乏生命力的，難以形成良性循環(huán)。

四、金寨縣農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐的思考

針對(duì)上述金寨縣農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中出現(xiàn)的落實(shí)宅基地超標(biāo)有償使用難度大、宅基地制度改革前期資金缺、宅基地結(jié)余指標(biāo)入市難等問題，可以從以下幾方面加以修正。

(一)規(guī)劃引導(dǎo)，集聚集約

金寨縣的地理環(huán)境以及人們的生產(chǎn)生活需求決定了村落居民點(diǎn)依坡而建，同時(shí)，規(guī)劃滯后、村土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃缺位，是造成全縣村莊布局散亂高遠(yuǎn)等問題的重要原因。因此，科學(xué)編制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)被作為推進(jìn)改革的前置性工作。將分散的農(nóng)戶通過宅改政策下山入?yún)^(qū)，尊重農(nóng)戶意愿，積極宣傳引導(dǎo)，繼續(xù)發(fā)揮“宅改+”效益，對(duì)高山區(qū)、水庫(kù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的易地搬遷扶貧，退耕還林任務(wù)艱巨，以規(guī)劃為引導(dǎo)形成集聚效應(yīng)，可達(dá)成節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)。鼓勵(lì)進(jìn)城買房，以安置補(bǔ)償金的形式兌換資金，同時(shí)給予選房買房?jī)?yōu)先優(yōu)惠政策；對(duì)于不愿意入城的，在集中安置區(qū)通過老宅估價(jià)進(jìn)行新宅置換；對(duì)于不愿直接入住安置區(qū)的，一次性補(bǔ)償資金，提供建筑施工圖紙，要求按照安置區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的樣式進(jìn)行建造，在后期由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行安檢驗(yàn)收，合格后方可入住。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)因地制宜，在本土專家、廣大干群的參與下，注重體現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕滋N(yùn)和內(nèi)涵，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，保證地方特色[8]15-16，實(shí)現(xiàn)縣域村級(jí)規(guī)劃全覆蓋。在安置區(qū)附近規(guī)劃農(nóng)機(jī)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，蔬菜大棚生產(chǎn)基地，尊重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活習(xí)慣，方便群眾并提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)。

(二)規(guī)范流程，依法進(jìn)退

為了提高宅基地退出工作進(jìn)程效率，必須規(guī)范宅基地獲得、退出流程，完善相關(guān)法規(guī)，簡(jiǎn)化審批流程，維護(hù)農(nóng)民利益。首先要嚴(yán)格立法，依法進(jìn)退，包括將規(guī)劃先行寫入法規(guī)、設(shè)定流轉(zhuǎn)的條件及范圍、明確宅基地流轉(zhuǎn)程序及登記管理政策、明確宅基地流轉(zhuǎn)的方式、確定宅基地價(jià)格評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、建立流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制、下放審批權(quán)限簡(jiǎn)化辦理程序。對(duì)歷史上存在的問題，通過召開村民小組會(huì)議舉證，集體議定；對(duì)違法取得、超標(biāo)超占得到的或者由非集體內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織成員占用，要堅(jiān)決依法收回，嚴(yán)肅批評(píng)教育；對(duì)期限內(nèi)主動(dòng)退出的農(nóng)民、有宅基地申請(qǐng)資格但選擇放棄的，可以從土地出讓收益中拿出福利進(jìn)行額外補(bǔ)償并頒發(fā)榮譽(yù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民宅基地騰退積極性。同時(shí)，將農(nóng)村宅基地復(fù)墾驗(yàn)收制度放到與宅基地有償退出制度同等重要的位置，保證復(fù)墾耕地的質(zhì)量，明確驗(yàn)收的主體、程序及監(jiān)管等。

(三)設(shè)立基金，滾動(dòng)發(fā)展

宅基地騰退節(jié)余出的建設(shè)用地指標(biāo)，通過“增減掛鉤”得到出讓收入，返還補(bǔ)償給退出宅基地的農(nóng)民，雖然能得到巨大收益，但是交易資金分期支付導(dǎo)致不能及時(shí)到賬，而宅基地有償騰退，村莊建設(shè)等方面迫切需要資金，如果沒有及時(shí)到位的財(cái)政資金作為保障進(jìn)行前期墊付，對(duì)于鼓勵(lì)收入不穩(wěn)定的農(nóng)戶有償退出宅基地缺乏說服力。因此設(shè)立專項(xiàng)基金，用于前期墊付宅基地復(fù)耕荒置后的二次補(bǔ)償，以常態(tài)化資金的形式，保障前期投資，有利于政策的順利落地和社會(huì)穩(wěn)定，形成滾動(dòng)發(fā)展的良好局面。

(四)市場(chǎng)主導(dǎo)，政府服務(wù)

由于地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面因素，金寨縣存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量偏小，市場(chǎng)空間有限，而宅基地改革騰退潛力大。因此，有必要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，挖掘宅基地的利用潛力，擴(kuò)大入市范圍。十八屆三中全會(huì)上，把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”。這意味著經(jīng)過實(shí)踐與檢驗(yàn)，為了進(jìn)一步健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)當(dāng)更加充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，形成市場(chǎng)主導(dǎo)，政府服務(wù)的關(guān)系。一方面要推出智慧政府服務(wù)，擴(kuò)大宣傳力度，利用好已經(jīng)搭建的金寨縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心平臺(tái)，免費(fèi)提供官方信息交流，實(shí)時(shí)更新并組織專人維護(hù)，跟進(jìn)宅基地使用權(quán)掛牌項(xiàng)目的公示公開，添加宅基地騰退款項(xiàng)到賬到位清單，制作宅基地入市后資金款項(xiàng)的主要流動(dòng)去向圖解，面向大眾，更接地氣。另一方面，為了盡可能激發(fā)市場(chǎng)活力，政府要為市場(chǎng)提供風(fēng)清氣正的環(huán)境，由省長(zhǎng)主管省內(nèi)異地交易指標(biāo)調(diào)劑進(jìn)行壓力傳導(dǎo)，市長(zhǎng)、縣(區(qū))長(zhǎng)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村長(zhǎng)五級(jí)牽頭負(fù)責(zé)，層層壓實(shí)責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)積極性，建設(shè)現(xiàn)代智慧政府服務(wù)體系，強(qiáng)化宅基地異地指標(biāo)交易省長(zhǎng)責(zé)任制考核。

(五)多措并舉，盤活資產(chǎn)

單單依賴政策扶持與傾斜缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)用地指標(biāo)交易資金的加快回籠也受到指標(biāo)買賣雙方簽訂協(xié)議的約束。因此，需要多措并舉，保障資金來源可持續(xù)，要全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。金寨縣已完成宅基地確權(quán)登記頒證全覆蓋，明晰農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體，有利于落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)[14]。下一步，在適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，結(jié)合農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，賦予農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)、收益、抵押權(quán)利。在探索宅基地有序流轉(zhuǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押抵押貸款，通過因地制宜構(gòu)建農(nóng)地評(píng)估體系，對(duì)參與流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)主體及時(shí)辦理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書便于加快資金運(yùn)轉(zhuǎn)。通過線上和線下，聯(lián)合線上銀行與支付寶等信譽(yù)度高的金融應(yīng)用，網(wǎng)上提交產(chǎn)權(quán)證書，線上審核即可辦理免息或低息抵押貸款，廣泛盤活閑置宅基地、閑置農(nóng)房，緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難的問題。關(guān)鍵是如何落實(shí)《金寨縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》《金寨縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》和《金寨縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》等文件中抵押貸款申請(qǐng)、銀行審批、產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、抵押登記，到不良資產(chǎn)處置等一系列工作制度。要進(jìn)一步落實(shí)在國(guó)家發(fā)展和改革委2018年4月印發(fā)的第一批24條國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中被提出推廣的由金寨縣探索宅基地自愿有償退出并易地搬遷、宅基地節(jié)約集約和有償使用、宅基地復(fù)墾騰退建設(shè)用地指標(biāo)在省內(nèi)有償使用3條試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

目前應(yīng)當(dāng)考慮到的問題還有，群眾對(duì)延續(xù)改革政策的期望值較大，復(fù)墾騰退宅基地結(jié)余指標(biāo)入市省域內(nèi)流動(dòng)雖然收益大但是缺乏市場(chǎng)活力，改革試點(diǎn)也即將收官，改革結(jié)束后是否延續(xù)試點(diǎn)政策，基層政府和群眾存有擔(dān)心和顧慮。建議在對(duì)金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村土地征收制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作全面總結(jié)、評(píng)估、提煉的基礎(chǔ)上，由國(guó)家統(tǒng)一部署，在原33個(gè)深化農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)地區(qū)，做好過渡政策的銜接。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下，城鄉(xiāng)居民的土地權(quán)利是不對(duì)等的，造成農(nóng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。金寨縣的宅基地制度改革實(shí)踐表明，我國(guó)關(guān)于土地的法律尚不健全，對(duì)城鄉(xiāng)二元土地改革有障礙，為了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，有必要通過立法繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，統(tǒng)籌農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；創(chuàng)新宅基地使用權(quán)、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)等抵押方式，統(tǒng)籌金融改革；建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。因此，保證有法可依，將宅基地試點(diǎn)改革從制度層面變?yōu)閷?shí)踐成果，仍然需要進(jìn)一步探索。