梁小剛

岸線是指一定水位下河湖水域與陸域的交錯(cuò)區(qū)域，是河流自然生態(tài)空間的重要組成，也是沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。岸線的有效保護(hù)和合理利用對(duì)沿岸地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的作用。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，要求將岸線合理劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)四大類(lèi)，分區(qū)管理保護(hù)。本文根據(jù)有關(guān)規(guī)定及指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合安徽省淮河干流岸線功能區(qū)劃分初步成果，拋磚引玉，淺談岸線規(guī)劃分區(qū)時(shí)的一些見(jiàn)解。

一 、岸線規(guī)劃的必要性

1.河道功能安全的保障

淮河是安徽省重要的行洪通道，歷史上淮河中游就是洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生的地區(qū)，由于特殊的地理位置，使沿淮群眾備受洪災(zāi)之苦。同時(shí)，淮河也是沿淮區(qū)域重要的飲用水水源地，通過(guò)淮河供水彌補(bǔ)沿淮地區(qū)水資源不足，解決沿淮地區(qū)城鄉(xiāng)飲水問(wèn)題。此外，淮河是引江濟(jì)淮工程的重要節(jié)點(diǎn)，淮河對(duì)全省水資源配置、航道建設(shè)極為重要。

淮河干流岸線的開(kāi)發(fā)利用直接關(guān)系淮河水體功能，無(wú)序的、不合理的岸線開(kāi)發(fā)利用將影響淮河防洪、供水等功能，威脅社會(huì)安全。隨著淮河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，淮河干流岸線需求增加，科學(xué)規(guī)劃基于淮河干流防洪、供水、水環(huán)境和水生態(tài)安全的岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用分區(qū)是十分必要的。

2.踐行綠色發(fā)展的保障

綠色是發(fā)展的底色，淮河不僅是行洪通道、供水廊道、交通水道，還包含了多個(gè)生物多樣性維護(hù)區(qū)，如何在淮河干流岸線開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中保障生態(tài)資源不受破壞，成為科學(xué)開(kāi)發(fā)利用岸線的重要課題。

3.優(yōu)化岸線管理的保障

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)制度中，岸線保護(hù)和資源利用的相關(guān)規(guī)定較少，以往的岸線開(kāi)發(fā)利用，涉及到水利、航道、國(guó)土、交通、電力等多個(gè)部門(mén)，由于岸線功能界定缺乏有效依據(jù)，導(dǎo)致岸線多頭管理、各自為政，不利于其綜合效益的發(fā)揮。

4.區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障

淮河干流水運(yùn)條件優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯?；春由鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃謀劃將淮河打造成我國(guó)第三條黃金水道，淮河發(fā)展迎來(lái)前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)淮河干流岸線資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用提出了更高的要求。

淮河干流岸線是有限的優(yōu)質(zhì)資源，不用和過(guò)度開(kāi)發(fā)都會(huì)對(duì)岸線造成浪費(fèi)和損毀，兼顧平衡好淮河干流岸線資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，探索實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開(kāi)發(fā)利用，在開(kāi)發(fā)利用中保護(hù)的良性發(fā)展模式，精準(zhǔn)施策，將成為打造淮河黃金水道必須的基礎(chǔ)支撐。

二、岸線利用現(xiàn)狀

安徽省淮河干流長(zhǎng)約418km。涉及阜陽(yáng)、六安、淮南、蚌埠、滁州等五市。河道岸線總長(zhǎng)734.8km?，F(xiàn)狀岸線占用總長(zhǎng)446.3km，占用率60.7%。安徽省淮河干流各行政區(qū)岸線利用情況統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

從岸別來(lái)看，左岸岸線資源長(zhǎng)375.7km，岸線占用長(zhǎng)度225.8km，占用率60.1%；右岸岸線資源長(zhǎng)359.1km，占用率58.7%，左右岸現(xiàn)狀占用水平相當(dāng)。

從沿線地市岸線占用情況來(lái)看，阜陽(yáng)市、六安市、淮南市、蚌埠市和滁州市岸線占用率分別為68.6%、98.8%、74.0%、51.3%和21.9%。

總體來(lái)看，目前淮河干流岸線的開(kāi)發(fā)利用程度較高，其中六安市霍邱縣、淮南市鳳臺(tái)縣和謝家集區(qū)、蚌埠市淮上區(qū)等區(qū)域淮河岸線已基本全線占用，分析其原因，主要是由于上述區(qū)域淮河岸線生態(tài)紅線和飲用水源地保護(hù)范圍較大，對(duì)岸線的利用產(chǎn)生了很大制約。

三、岸線功能區(qū)劃分主要控制因素

岸線功能區(qū)的劃分一方面受防洪安全、水利工程、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素制約，另一方面岸線功能區(qū)的劃定又可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有的眾多涉河項(xiàng)目造成影響。因此，其劃分應(yīng)主要考慮下述六方面控制因素：

1.防洪安全

淮河是我國(guó)七大江河之一，安徽省主要排洪通道之一，防洪安全是淮河的首要任務(wù)。岸線開(kāi)發(fā)利用首先要處理好與淮河防洪的關(guān)系。在行蓄洪區(qū)分洪口門(mén)等重要防洪設(shè)施位置，要嚴(yán)禁岸線開(kāi)發(fā)利用；在主要支流河口位置，要嚴(yán)格控制岸線開(kāi)發(fā)利用，不能占用行洪斷面，不能壅高河道行洪水位；在現(xiàn)狀堤防險(xiǎn)工河段，要嚴(yán)禁穿堤等岸線開(kāi)發(fā)利用行為，以免危及堤防穩(wěn)定，影響河道行洪安全；在其他河段岸線開(kāi)發(fā)利用，不能較大程度占用河道行洪斷面，不得明顯改變河道流態(tài)；有河道整治規(guī)劃的河段，岸線開(kāi)發(fā)利用要與河道整治規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不得制約河道整治規(guī)劃的實(shí)施。

2.河勢(shì)穩(wěn)定

河勢(shì)穩(wěn)定是岸線開(kāi)發(fā)利用的前提，更是防洪安全的重要保障。岸線開(kāi)發(fā)利用必須要順應(yīng)河勢(shì)，嚴(yán)禁對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定造成明顯不利影響。對(duì)于河勢(shì)尚未穩(wěn)定的河段，在河勢(shì)穩(wěn)定前，原則上應(yīng)作為岸線保留區(qū)；對(duì)于控制河勢(shì)穩(wěn)定的節(jié)點(diǎn)段或河勢(shì)變化敏感的汊道河段，嚴(yán)格控制岸線開(kāi)發(fā)利用，充分論證開(kāi)發(fā)利用對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定影響；對(duì)于其他河段，應(yīng)在論證對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定基本無(wú)影響的前提下合理利用開(kāi)發(fā)。

3.供水安全

淮河是沿線城市的重要水源地，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)狀淮河干流飲用水取水口已達(dá)32 處。岸線利用應(yīng)嚴(yán)禁在飲用水水源地取水口河段保護(hù)范圍內(nèi)實(shí)施排污口、化工碼頭等污染類(lèi)威脅水質(zhì)安全的工程項(xiàng)目。原則上將取水口保護(hù)范圍所在河段岸線劃為岸線保護(hù)區(qū)，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)岸段劃分為岸線控制利用區(qū)。

4.生態(tài)古跡

淮河干流上的生態(tài)景觀、水利風(fēng)景區(qū)、種質(zhì)保護(hù)區(qū)、古跡村落等主要涉及到阜南王家壩國(guó)家濕地公園、懷遠(yuǎn)濱淮省級(jí)濕地公園等生態(tài)保護(hù)區(qū)；淮南淮王魚(yú)種質(zhì)保護(hù)區(qū)、淮河荊涂峽鯉和長(zhǎng)吻鮠國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等種質(zhì)保護(hù)區(qū)；霍邱縣臨淮崗風(fēng)景區(qū)、淮河蚌埠閘水利風(fēng)景區(qū)等水利風(fēng)景區(qū)；蚌埠禹會(huì)村遺址、五河縣浮山堰古遺址等古跡村落，均屬于生態(tài)紅線范圍。對(duì)于生態(tài)紅線范圍的岸線劃分，原則上應(yīng)劃分為保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)利用行為，確需開(kāi)發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)充分論證其影響，確保保護(hù)對(duì)象安全。

表1 安徽省淮河干流各行政區(qū)岸線利用情況統(tǒng)計(jì)表

5.經(jīng)濟(jì)社會(huì)

淮河流經(jīng)淮南、蚌埠、霍邱、壽縣、鳳臺(tái)、懷遠(yuǎn)、五河等城市，其中蚌埠屬于淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃的核心城市；安徽省淮河干流正在實(shí)施航道提升，將臨淮崗以上段提升為Ⅲ級(jí)、臨淮崗以下段提升為Ⅱ級(jí)航道，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶中規(guī)劃將淮河打造成暢通高效水道，建設(shè)成為我國(guó)第三條黃金水道，預(yù)計(jì)成為我國(guó)繼長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海之后的第四個(gè)增長(zhǎng)極。岸線功能區(qū)劃分要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，結(jié)合水利規(guī)劃、港口規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃等，統(tǒng)籌考慮，合理分區(qū)。

6.重要涉水工程

淮河干流現(xiàn)狀有蚌埠閘和臨淮崗大型樞紐工程，沿河分布有大量行蓄洪區(qū)進(jìn)退洪閘或行洪口門(mén)、穿堤涵閘、取水泵站、排污口、跨河橋梁、跨河線路、穿河管線、臨河港口碼頭、水文站點(diǎn)等大批涉水工程，因此，岸線功能區(qū)劃分應(yīng)充分考慮現(xiàn)有重要涉水工程的運(yùn)行安全。

對(duì)于現(xiàn)有水文站的河段，在水文站保護(hù)范圍內(nèi)要嚴(yán)禁影響其站點(diǎn)監(jiān)測(cè)的開(kāi)發(fā)利用行為；對(duì)現(xiàn)有跨河或臨河建筑物的河段，在其保護(hù)范圍內(nèi)要限制其他影響安全的開(kāi)發(fā)利用行為；對(duì)現(xiàn)有景觀岸線，要限制破壞生態(tài)景觀的開(kāi)發(fā)利用行為；對(duì)城區(qū)河段，現(xiàn)有涉水工程集中，現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用程度較高，要注意岸線開(kāi)發(fā)利用的交叉影響，控制開(kāi)發(fā)利用規(guī)模和范圍。

四、結(jié)語(yǔ)

安徽省淮干岸線的保護(hù)與利用，牽涉到眾多行業(yè)，岸線功能區(qū)的劃分。一方面要遵循打造美麗淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的原則，堅(jiān)持“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的理念，另一方面要綜合考慮沿淮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，協(xié)調(diào)各行各業(yè)的利用需求。隨著淮河干流岸線管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目日益增多，岸線利用程度越來(lái)越高，科學(xué)規(guī)劃淮干岸線分區(qū)尤為重要，明確各功能區(qū)劃的準(zhǔn)入條件，明晰權(quán)責(zé)，將成為岸線科學(xué)、聯(lián)動(dòng)、高效管理的重要依據(jù)和支撐■