鄢一龍

評(píng)估中國(guó)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，五年規(guī)劃是很好的對(duì)象，它體現(xiàn)了國(guó)家量化目標(biāo)，同時(shí)又具有延續(xù)性，近乎涵蓋了整個(gè)新中國(guó)的歷史。

中國(guó)從1953年開(kāi)始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃，現(xiàn)在是第13個(gè)五年規(guī)劃。我們對(duì)歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，中國(guó)具有很強(qiáng)的國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，雖然其中有好有差，但總體實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。第二，改革開(kāi)放后總體上比改革開(kāi)放前完成情況要好，且完成率趨于上升。

那么，五年規(guī)劃如何集中凸顯中國(guó)獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)？本文從目標(biāo)治理的角度切入分析。

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“集思廣益”，廣泛動(dòng)員形成共識(shí)

目標(biāo)治理最重要的機(jī)制是目標(biāo)匹配機(jī)制，目標(biāo)匹配主要通過(guò)信息交流，影響參與者認(rèn)知來(lái)實(shí)現(xiàn)。

首先，中國(guó)已形成了五年規(guī)劃編制“集思廣益”型決策，在長(zhǎng)達(dá)近兩年的規(guī)劃編制過(guò)程中，不同系統(tǒng)、層面的工作人員都參與其中，通過(guò)共同思考未來(lái)五年發(fā)展路徑，相互交流信息，相互協(xié)商，達(dá)成未來(lái)發(fā)展方向的共識(shí)。

其次是政治引導(dǎo)。中央通過(guò)政治引導(dǎo)，將地方的積極性有效引導(dǎo)到中央的政策目標(biāo)上來(lái)。同時(shí)，五年規(guī)劃制定后會(huì)在全社會(huì)廣泛宣講、動(dòng)員組織學(xué)習(xí)，這本身就是信息傳遞機(jī)制。

再次是規(guī)劃銜接機(jī)制。地方五年規(guī)劃需要和國(guó)家五年規(guī)劃相銜接。例如，“十二五”期間中國(guó)推動(dòng)快速發(fā)展向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央主動(dòng)降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，但不少地方政府仍追求高增長(zhǎng)。2011年1月，國(guó)家發(fā)改委特別要求地方降低GDP指標(biāo)。最后，大部分提出過(guò)高GDP增長(zhǎng)指標(biāo)的省份調(diào)低了指標(biāo)。

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責(zé)任與激勵(lì)，對(duì)機(jī)關(guān)和企業(yè)都奏效

目標(biāo)實(shí)施主要依靠調(diào)整利益來(lái)推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，主要有以下幾方面：

目標(biāo)責(zé)任制。五年規(guī)劃實(shí)施是目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)作的典型。我國(guó)在“十一五”規(guī)劃中引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)。即五年規(guī)劃制定后再制定工作分工，條條塊塊上按照部門(mén)、層級(jí)進(jìn)行分解，時(shí)間上逐年分解。分解后進(jìn)行跟蹤與督促，建立約束性指標(biāo)考核制度，將其納入各地區(qū)、部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核，將若干重點(diǎn)指標(biāo)納入各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核?！笆濉币?guī)劃專門(mén)出臺(tái)文件，明確要求“地方各級(jí)政府要將《綱要》章節(jié)指標(biāo)納入工作分工、監(jiān)測(cè)評(píng)估、督查考核范圍”。

目標(biāo)責(zé)任制還能影響到企業(yè)。如“十一五”規(guī)劃提出節(jié)能目標(biāo)，后來(lái)開(kāi)展了“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，入選的千家企業(yè)占全國(guó)能源消費(fèi)總數(shù)的33%。僅這項(xiàng)行動(dòng)，預(yù)計(jì)就能實(shí)現(xiàn)節(jié)能1億噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤。此外，地方政府也都向本區(qū)域重點(diǎn)耗能企業(yè)下達(dá)了節(jié)能考核指標(biāo)。

綜合激勵(lì)機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，是政治、法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用的結(jié)果。對(duì)企業(yè)主要是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。從投入要素來(lái)看，不符合國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向，就無(wú)法獲得國(guó)家的土地審批，同時(shí)也很難獲得銀行貸款，或其他方式的融資。同時(shí)，是否符合國(guó)家目標(biāo)還會(huì)影響企業(yè)的收支平衡表，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格政策等。

項(xiàng)目制。社會(huì)主義集中力量辦大事的重要體現(xiàn)，就是人財(cái)物等資源集中向規(guī)劃確定的重點(diǎn)項(xiàng)目和工程配置。每年有大量中央專項(xiàng)資金以“項(xiàng)目制”分配給地方，除了財(cái)政“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”外，還有通過(guò)中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級(jí)采取項(xiàng)目制方式分配資金。此外，土地等要素也和項(xiàng)目掛鉤，項(xiàng)目也是整合社會(huì)資源的平臺(tái)。

例如，“十三五”規(guī)劃確定了165項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，既包括工程建設(shè)類的硬工程，也包括環(huán)境類的軟工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目確定后，除確定責(zé)任分工、建立任務(wù)清單、建立實(shí)施臺(tái)賬、進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)外，還成為整合政府、企業(yè)、社會(huì)多元資源的平臺(tái)。政府通過(guò)創(chuàng)新投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本與社會(huì)力量參與。

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國(guó)家層面上的“干中學(xué)”

目標(biāo)治理為自發(fā)適應(yīng)性保留了充分空間。五年規(guī)劃不介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不干預(yù)市場(chǎng)主體自由選擇，規(guī)劃與市場(chǎng)主體的關(guān)系類似于物理學(xué)上的順磁性概念：規(guī)劃如同外部的磁場(chǎng)，而市場(chǎng)中的企業(yè)就如同磁鐵中的無(wú)數(shù)小磁針;這些小磁針會(huì)指向四面八方，只不過(guò)在統(tǒng)計(jì)概率上更多地指向外部磁場(chǎng)的方向，外部磁場(chǎng)越強(qiáng)，概率就越高。

強(qiáng)大的實(shí)施能力本身構(gòu)成了體制適應(yīng)性關(guān)鍵的一環(huán)。如果缺乏執(zhí)行力，再多的意見(jiàn)表達(dá)也只會(huì)淪于空談。例如，美國(guó)每隔一段時(shí)間都會(huì)出現(xiàn)校園等公共場(chǎng)所槍擊案，都引起全社會(huì)廣泛討論，但是熱點(diǎn)一過(guò)，又一切如舊，什么改變也沒(méi)發(fā)生。

目標(biāo)調(diào)適更深層次的邏輯在于，只有嘗試去改變世界，才能更好地認(rèn)知世界。在國(guó)家層面也存在“干中學(xué)”，通過(guò)實(shí)踐來(lái)學(xué)習(xí)是理解中國(guó)模式的關(guān)鍵。而規(guī)劃，就是一種宏觀層面的通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)的機(jī)制。

因而，以規(guī)劃的制定、落實(shí)等為代表的中國(guó)目標(biāo)治理，是一種雙向調(diào)適機(jī)制，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施實(shí)現(xiàn)認(rèn)知對(duì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)適，同時(shí)根據(jù)實(shí)施結(jié)果的反饋，修正認(rèn)知與目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)對(duì)于認(rèn)知的調(diào)適。基于“目標(biāo)—實(shí)施—新目標(biāo)—再實(shí)施”持續(xù)的政策循環(huán)，方能縮小認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的差距。

以五年為周期的規(guī)劃編制與實(shí)施的循環(huán)，也是政策學(xué)習(xí)的循環(huán)。制定五年計(jì)劃（規(guī)劃）時(shí)都會(huì)回顧前一個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）的實(shí)現(xiàn)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并分析國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化，重新思考未來(lái)五年的發(fā)展方向與思路，進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。我國(guó)于“十五”計(jì)劃首次引入中期評(píng)估，一方面調(diào)整目標(biāo)實(shí)施的偏差;另一方面如果出現(xiàn)了重大的偏離，可以根據(jù)評(píng)估情況調(diào)整規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃則引入年度監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)掌握規(guī)劃實(shí)施情況。

五年規(guī)劃的調(diào)適性也表現(xiàn)在目標(biāo)的延續(xù)性與創(chuàng)新性結(jié)合上。從“六五”以來(lái)的五年規(guī)劃指標(biāo)演變情況可以看出，五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)具有明顯的延續(xù)性，平均有43%的指標(biāo)來(lái)源于上一個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）。同時(shí)，五年規(guī)劃的指標(biāo)平均有62%的指標(biāo)為更新指標(biāo)，其中52%為新增指標(biāo)，這表現(xiàn)出創(chuàng)新性。

當(dāng)然，目標(biāo)治理并非所有領(lǐng)域都適用，且需與其他治理方式配合。其之所以能有效運(yùn)行，首先是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政與實(shí)事求是的傳統(tǒng)，使得我們能規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并根據(jù)實(shí)施情況對(duì)目標(biāo)進(jìn)行自覺(jué)調(diào)適，避免了競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制的“短期行為的專制”問(wèn)題。（作者為清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)）