摘要：WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度在我國具有適用效力，它成為影響我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的重要依據(jù)，對地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策亦然。本文分析了湖南省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變特點(diǎn)，提出了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》視角下湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的優(yōu)化方向。

關(guān)鍵詞：《農(nóng)業(yè)協(xié)議》；湖南；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

涉及農(nóng)業(yè)內(nèi)容的國際貿(mào)易協(xié)議中其中最為重要的是WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》， 1995年生效的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度在我國具有適用效力，它也成為影響我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的重要依據(jù)。在2008年，美國指控中國政府向中國企業(yè)提供了出口補(bǔ)貼，違反中國入世時(shí)承諾的放棄使用任何形式的出口補(bǔ)貼，這就是DS387案。其指控中包括中國的廣東、福建、山東等10多個(gè)省市制定的“中國世界名牌計(jì)劃”、“中國出口品牌項(xiàng)目”相關(guān)的政策措施屬出口補(bǔ)貼。這正是由于地方對WTO規(guī)則吸收和利用不充分造成的。因此，需要加強(qiáng)地方對國際貿(mào)易規(guī)則學(xué)習(xí)和掌握的意識(shí)，盡量保證地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與中央保持一致，符合我國承擔(dān)范圍之內(nèi)的國際貿(mào)易規(guī)則義務(wù)。

一、WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的內(nèi)容

WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括國內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼兩部分。但我國在入世時(shí)已承諾放棄出口補(bǔ)貼，因此，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是指國內(nèi)支持。農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策既包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持，有價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼兩類；也包括政府一般服務(wù)支持，如科研、技術(shù)推廣、糧食安全儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)等改善農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)條件的。據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為“綠箱”政策和“黃箱”政策，“綠箱”政策是指由公共資金資助的政府計(jì)劃提供，費(fèi)用不由消費(fèi)者產(chǎn)生，不會(huì)造成貿(mào)易扭曲或扭曲極微小，也不屬于對生產(chǎn)者提供的價(jià)格支持的補(bǔ)貼措施。該類補(bǔ)貼是綠色補(bǔ)貼，可免除削減義務(wù)?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》附件2列舉了一系列的綠箱政策清單，包括一般服務(wù)、用于糧食安全目的的公共儲(chǔ)備、糧食援助補(bǔ)貼、對生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支付、收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、自然災(zāi)害救濟(jì)支付、結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、環(huán)境計(jì)劃、區(qū)域援助計(jì)劃。①其中一般服務(wù)是指有公共資金所提供的政府一般性服務(wù)包括農(nóng)業(yè)科研（包括一般研究、與環(huán)境項(xiàng)目有關(guān)的研究和特定農(nóng)產(chǎn)品研究）、農(nóng)作物病蟲害控制（包括預(yù)報(bào)制度、檢疫和抗災(zāi)行動(dòng)）、農(nóng)業(yè)推廣和咨詢服務(wù)（包括對生產(chǎn)者和加工者提供技術(shù)、資料和研究成果）、培訓(xùn)服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)（包括一般性檢驗(yàn)和基于衛(wèi)生、安全、分類或標(biāo)準(zhǔn)化而進(jìn)行的特定農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)）、農(nóng)產(chǎn)品市場營銷和促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括電網(wǎng)、道路、其他運(yùn)輸工具、市場、港口、供水、防水、排水及環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)等）、其他一般性服務(wù)。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》附件2雖然列舉了一系列“綠箱”政策清單，但亦規(guī)定，“綠箱”政策并不限于清單內(nèi)容?！包S箱”政策是指政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易的政策措施，是可以產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。除了綠箱政策以外其他國內(nèi)支持政策都屬于黃箱政策，包括價(jià)格支持、營銷貸款、面積補(bǔ)貼、牲畜數(shù)量補(bǔ)貼、種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼、某些有補(bǔ)貼的貸款計(jì)劃。②

二、湖南省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變特點(diǎn)

第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額與補(bǔ)貼種類有所增加，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在公共財(cái)政支出中所占比重卻沒有提高。

根據(jù)資料，2011年，全省公共財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出完成389.9億元，2012年全省公共財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出447.7億元，2013年全省公共財(cái)政農(nóng)林水支出516.6億元，2014年公共財(cái)政農(nóng)林水支出557.6億元， 2016年公共財(cái)政農(nóng)林水支出729.8億元，2017年公共財(cái)政農(nóng)林水支出782.4億元， 2018年公共財(cái)政農(nóng)林水支出897億元。③從財(cái)政支出可以看出，湖南農(nóng)業(yè)財(cái)政支出每年都在增加。同時(shí)也在不斷增加新的補(bǔ)貼項(xiàng)目，如 “財(cái)銀?！薄ⅰ胺鲐氊?cái)銀?！?、休耕補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策。湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總數(shù)額雖在上升，但農(nóng)林水支出占全省一般公共預(yù)算支出總金額比例基本沒有變化，自2011年至2017年一直為11%。2014年、2016年、2017年、2018年湖南省公共預(yù)算支出總金額增長比例分別為7.1%、10.7%、8.4%、8.9%，而農(nóng)林水支出總金額增長比例2014年、2016年、2017年、2018年分別為3.8%、6.9%、7.2%、14.6%。除2018年，自2104年以來，農(nóng)林水支出總金額增長比例明顯比全省一般公共預(yù)算支出總金額增長比例低。

第二，緊隨國家農(nóng)業(yè)政策變化，“黃箱”補(bǔ)貼政策不斷消減，向“綠箱”補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)化，“綠箱” 補(bǔ)貼政策逐漸增加，不斷與國際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則接軌。

湖南實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，從分類來看，其中稻米和小麥等糧食最低收購價(jià)、能繁母豬飼養(yǎng)補(bǔ)貼、運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策屬于“黃箱”政策。而種糧直補(bǔ)、畜牧業(yè)良種補(bǔ)貼、臨時(shí)收儲(chǔ)（棉除外）、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和環(huán)境政策等屬于“綠箱”政策。湖南緊隨國家農(nóng)業(yè)政策變化，將“黃箱”補(bǔ)貼政策不斷向“綠箱”補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)化。如2015以來，湖南依據(jù)國家農(nóng)業(yè)政策，實(shí)行農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，主要用于耕地地力保護(hù)和糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營兩個(gè)方面。

持續(xù)推進(jìn)病險(xiǎn)水庫治理、河流治理項(xiàng)目、山塘清淤工程，休耕補(bǔ)貼等"綠箱”支持下生態(tài)環(huán)保建設(shè)補(bǔ)助措施。從2014年試點(diǎn)開始進(jìn)行政府一般性服務(wù)的重要內(nèi)容之一的農(nóng)民培訓(xùn)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，這屬于“綠箱政策”。

第三，湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，最大限度地在國際貿(mào)易規(guī)則允許的范圍內(nèi)，促進(jìn)湖南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和手段。從特征上來說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、科學(xué)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、發(fā)展可持續(xù)化。對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、信息化等補(bǔ)貼力度逐漸增加，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。如從2016年開始的休耕政策提高了耕地質(zhì)量，有利于湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再如農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策的實(shí)施在一定程度上提高了湖南農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，農(nóng)業(yè)機(jī)械化是高效農(nóng)業(yè)的重要條件，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高，還有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)還能減少勞動(dòng)力的投入，節(jié)約勞動(dòng)力，這在農(nóng)村勞動(dòng)力日益減少的情況下尤為重要。

三、在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的優(yōu)化方向

從湖南的發(fā)展來看，推動(dòng)湖南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，優(yōu)化湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，與“綠箱”政策密切相關(guān)，因此需要進(jìn)一步加大“綠箱”補(bǔ)貼政策，將“黃箱”補(bǔ)貼持政策轉(zhuǎn)化為“綠箱”補(bǔ)貼政策。隨著湖南經(jīng)濟(jì)的漸強(qiáng)，湖南有經(jīng)濟(jì)能力投入更多補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展上，巧妙利用“綠箱”政策，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，促進(jìn)湖南農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展。

第一，加大對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的補(bǔ)貼力度。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件涉及極廣，農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)金融、保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等等都屬其中。

應(yīng)進(jìn)一步增加湖南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，引導(dǎo)社會(huì)資金流向農(nóng)業(yè)。

第二，加大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)走可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件，也是農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的基礎(chǔ)條件。湖南環(huán)境問題頗為嚴(yán)重，耕地受重金屬污染嚴(yán)重，不利于湖南農(nóng)業(yè)的生態(tài)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境是我省農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需求。此外，越來越多的國家設(shè)置環(huán)境壁壘，因此，增強(qiáng)湖南農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力也必須重視保護(hù)環(huán)境。

所以，完善湖南農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策就應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼力度。如在治理重金屬污染問題上，擴(kuò)大休耕補(bǔ)貼的范圍和力度，提高休耕補(bǔ)貼金額。設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)型補(bǔ)貼，獎(jiǎng)勵(lì)有利于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三，在國家政策范圍內(nèi)，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休和轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼等。

農(nóng)作物規(guī)?；a(chǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，節(jié)約勞動(dòng)力資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的競爭力。但在湖南，耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營權(quán)分散在農(nóng)民手中，農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)的耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的人均面積較少，單個(gè)農(nóng)民或家庭難以就自身擁有承包經(jīng)營權(quán)的耕地和其他農(nóng)業(yè)用地面積進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，進(jìn)行農(nóng)作物規(guī)?；a(chǎn)離不開土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。但農(nóng)耕地是事關(guān)農(nóng)民基本權(quán)益的生產(chǎn)要素，既事關(guān)其重要收入來源，又是其勞動(dòng)依托之源。故農(nóng)民一般不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休和轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度會(huì)減輕農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多顧慮。但目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休和轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼基本為空白狀態(tài)，這不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，在國家政策范圍內(nèi)，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休和轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼，將推動(dòng)耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)作物生產(chǎn)規(guī)?；l(fā)展。

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作者簡介：

馬紅果，1978，女，湖南湘潭人，碩士，講師。研究方向：湖南農(nóng)業(yè)

基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目13YBA057《國際貿(mào)易規(guī)則下湖南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究》研究成果。