趙西君

（中國(guó)科學(xué)院 中國(guó)現(xiàn)代化研究中心，北京 100080）

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為“五位一體”的重要組成部分。國(guó)家公園建設(shè)已成為生態(tài)文明發(fā)展的重要組成部分，在新一輪的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，中央政府專門成立了國(guó)家公園管理局推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。然而，國(guó)家公園體制建設(shè)是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)性工程，不僅需要借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，也要充分考慮我國(guó)國(guó)情和地域特點(diǎn)，才能構(gòu)建出適合我國(guó)自身需要的國(guó)家公園管理體制。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家公園體制建設(shè)研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家公園的發(fā)展歷程

國(guó)家公園是人類文明發(fā)展到一定階段后的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)推動(dòng)了自然保護(hù)事業(yè)的興起和發(fā)展，其理念和發(fā)展模式已成為世界上自然保護(hù)的一種重要形式，不僅創(chuàng)造了人類社會(huì)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的新形式，也引發(fā)了世界性的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)。

國(guó)家公園的建立最早起源于美國(guó)，1872年建立的黃石國(guó)家公園成為世界上第一座國(guó)家公園，國(guó)家公園建設(shè)的目的是為了解決工業(yè)化時(shí)期人們對(duì)野生環(huán)境的破壞，希望通過(guò)建立一個(gè)較大的保護(hù)地，形成對(duì)原生態(tài)自然環(huán)境與人文資源的保護(hù)。之后，各國(guó)紛紛效仿，掀起了一股建立國(guó)家公園的浪潮，目前，全球一百多個(gè)國(guó)家建立了超過(guò)1200 多個(gè)國(guó)家公園。國(guó)際上一般都把黃石國(guó)家公園看作是世界上最早的自然保護(hù)地。

早在2006年，云南迪慶藏族自治州通過(guò)地方立法成立香格里拉普達(dá)措“國(guó)家公園”，但這是地方性的國(guó)家公園，直到2008年才得到國(guó)家林業(yè)局的認(rèn)可，成為真正的國(guó)家公園。我國(guó)正式以中央政府文件批準(zhǔn)的國(guó)家公園是黑龍江湯旺河國(guó)家公園，2008年10月環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)成立，成為中國(guó)首個(gè)中央政府下文批準(zhǔn)的國(guó)家公園。但這些國(guó)家公園由于管理體制機(jī)制的問(wèn)題以及缺乏必要的支撐保障等原因，并未真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園最初設(shè)定的意圖和目標(biāo)。2015年5月，13 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，陸續(xù)批準(zhǔn)10 個(gè)國(guó)家公園進(jìn)行體制試點(diǎn)，從此國(guó)家公園在生態(tài)文明體制的號(hào)角下真正進(jìn)入實(shí)施階段。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，指出要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。2018年4月，中央政府專門成立國(guó)家公園管理局全力推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。

二、國(guó)家公園體制問(wèn)題

（一）部門管理?xiàng)l塊分割，管理協(xié)調(diào)不暢

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家公園的區(qū)域范圍內(nèi)涉及先前國(guó)家林業(yè)局、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部等多個(gè)部門劃定的保護(hù)區(qū)域，比如國(guó)家林業(yè)局的國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園，國(guó)土資源部的國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園，水利部的國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等等，由于不同管理部門對(duì)各自管轄范圍內(nèi)的保護(hù)地功能定位不同，發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，管理中也難免發(fā)生一定的分歧。盡管目前成立了國(guó)家公園管理局，但各自的保護(hù)地仍然存在，原有的管理體制仍在繼續(xù)運(yùn)行。這種條塊分割的管理體制，急需要國(guó)家公園作為我國(guó)保護(hù)價(jià)值最高的區(qū)域進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。

表1 國(guó)家公園相關(guān)的公園管理部門

不僅如此，國(guó)家公園的范圍跨越很多行政區(qū)，比如大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)總面積約2.7 萬(wàn)平方公里，橫跨四川、陜西、甘肅三省涉及15 個(gè)地級(jí)市，雖然成立了大熊貓國(guó)家公園管理局，但每個(gè)省市都擁有相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限，直接造成了各行政區(qū)對(duì)所在區(qū)域國(guó)家公園的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、管理方式等方面的屬地化和條塊化，特別是在當(dāng)前自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、空間規(guī)劃等相關(guān)制度未有效落實(shí)的情況下，更加難以形成有效的跨行政區(qū)的管理和治理機(jī)制。

（二）土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，利益協(xié)調(diào)難度大

國(guó)家公園范圍內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)非常復(fù)雜，從所有權(quán)的角度看，一部分歸國(guó)家所有，一部分歸集體所有。全民所有的土地和林地權(quán)屬清晰，適合集中管理運(yùn)營(yíng)；集體所有的土地權(quán)屬則比較復(fù)雜，比如村集體的土地所有，同時(shí)大部分土地又分包到戶，農(nóng)民享有這部分土地包括地面附著物的所有經(jīng)濟(jì)收益，也可以將這些土地依法進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、入股等等，形成了復(fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系。除此之外，還存在一些土地權(quán)屬的遺留問(wèn)題，也造成國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，很難確權(quán)，若政府采用強(qiáng)制性措施征收很容易影響社會(huì)穩(wěn)定。然而，解決土地權(quán)屬問(wèn)題是我國(guó)建立國(guó)家公園的前提[1]，土地權(quán)屬的不明確則會(huì)影響建立歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確的資源保護(hù)管理體制。并且，針對(duì)一些土地所有權(quán)的糾紛，僅采取行政部門、村集體以及村民面對(duì)面的調(diào)解和協(xié)調(diào)，不僅會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源，而且也未必起到良好的效果，達(dá)到理想要求。因此，需要通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬和明晰土地用途，進(jìn)一步落實(shí)自然資源的歸屬管理和用途管制，最終實(shí)現(xiàn)資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用。

（三）地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)嚴(yán)格保護(hù)的沖突

國(guó)家公園建設(shè)目的主要是通過(guò)劃定一些特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域，更加系統(tǒng)完整的保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)。2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確指出，國(guó)家公園“納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，也就意味著國(guó)家公園屬于禁止開發(fā)區(qū)域。然而，國(guó)家公園范圍內(nèi)一般都是貧困人口比較密集的地區(qū)，比如三江源國(guó)家公園園區(qū)涉及12 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53 個(gè)村的2.4 萬(wàn)貧困人口[2]，祁連山國(guó)家公園還處于我國(guó)14 個(gè)集中連片特困地區(qū)。同時(shí)，國(guó)家公園涉及的區(qū)域往往由于原真性的保護(hù)，也集聚了一些稀缺性的生態(tài)資源、生物資源、文化資源等等，能夠?qū)ν獾赜慰彤a(chǎn)生很強(qiáng)的吸引力，本地居民也逐漸意識(shí)到這些自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不斷進(jìn)行采伐和開發(fā)[3]。地方政府為盡快幫助本地居民脫貧，將這些資源作為發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本，但這種開發(fā)又往往純粹是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的，而沒(méi)有充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和系統(tǒng)性，比如在生態(tài)脆弱地區(qū)大規(guī)模建設(shè)交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，游客量也不加以控制引導(dǎo)，很容易造成試點(diǎn)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的破壞。在中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移資金不足的前提下，往往會(huì)形成中央政府要求實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，而地方政府和本地居民為實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)而會(huì)加快利用這些資源謀求發(fā)展，兩者必然會(huì)產(chǎn)生一定矛盾。

（四）國(guó)家公園未形成法律保護(hù)體系

美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家都形成了比較健全的國(guó)家公園法。美國(guó)早在1916年就出臺(tái)了《關(guān)于建立國(guó)家公園管理局及相關(guān)目的的法案》即《國(guó)家公園法》，后來(lái)又出臺(tái)《荒野法》、《國(guó)家步道系統(tǒng)法》等等，這些法律的出臺(tái)為后來(lái)美國(guó)國(guó)家公園的順利推進(jìn)奠定了良好的制度規(guī)范；英國(guó)國(guó)家公園建設(shè)始于20 世紀(jì)20年代末，1949年英國(guó)正式出臺(tái)了《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》（National Park and Access to the Countryside Act），確立了國(guó)家公園的法律地位，隨后又出臺(tái)了《當(dāng)?shù)卣ā泛汀董h(huán)境法》，目前，英國(guó)國(guó)家公園基本上都在這些法律框架范圍內(nèi)有序運(yùn)營(yíng)的。然而，我國(guó)國(guó)家公園的管理僅有一些規(guī)章制度，仍未建立較為系統(tǒng)的國(guó)家公園保護(hù)法。我國(guó)亟需出臺(tái)一批符合中國(guó)實(shí)際的法律體系以確保國(guó)家公園的法律地位。

三、典型國(guó)家公園管理體制分析

自國(guó)家公園誕生以來(lái)，如何建立一套符合本國(guó)國(guó)情的管理體制才能更充分的發(fā)揮出國(guó)家公園的生態(tài)、教育、科研和游憩等功能，各國(guó)做了很多探索，并且形成了一系列行之有效的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國(guó)國(guó)家公園管理體制

美國(guó)是世界上最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，無(wú)論在管理模式還是在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上都形成了比較完善的一套管理體制，為我國(guó)建立國(guó)家公園管理體制提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

1916年，美國(guó)成立國(guó)家公園管理局，隸屬于美國(guó)內(nèi)政部，集中管理下轄的400 多處國(guó)家公園，包括管理規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目準(zhǔn)入、旅游開放許可等。但這也并不代表聯(lián)邦政府管理國(guó)家公園的所有事物，一些環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(huì)等非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)也會(huì)參與到國(guó)家公園的治理中。也就是，美國(guó)國(guó)家公園管理采取的是聯(lián)邦政府主導(dǎo)，多方力量參與的國(guó)家公園管理模式。這種中央政府主導(dǎo)的管理體制避免了中央與地方政府、私人之間的利益矛盾。

在經(jīng)營(yíng)制度上，美國(guó)堅(jiān)持了國(guó)家公園的公益屬性，但也將特許經(jīng)營(yíng)制度作為收入的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。2014 財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府為國(guó)家公園體系撥款26.36 億美元，大約占國(guó)家公園總經(jīng)費(fèi)的70%左右[4]。1965年通過(guò)的《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)法》，允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)采用競(jìng)標(biāo)的方式，繳納一定數(shù)目的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，以獲得在公園內(nèi)開發(fā)餐飲、住宿、河流運(yùn)營(yíng)、紀(jì)念品商店等旅游配套服務(wù)的權(quán)利。目前，美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)制度為國(guó)家公園帶來(lái)了一定補(bǔ)充收入，2017年美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)共接待了3.31 億人次的游憩參觀者，在國(guó)家公園邊界大約60 公里影響范圍內(nèi)，游客直接消費(fèi)大約182 億美元。此外，門票收入和私人捐助也是美國(guó)國(guó)家公園的一項(xiàng)收入，但這些經(jīng)費(fèi)占比都較低。

美國(guó)雖然是土地私有化很高的國(guó)家，但為了便于聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家公園的直接管理，現(xiàn)有國(guó)家公園中90%以上的土地都通過(guò)贖買、捐贈(zèng)等形式實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化，只有極少量的土地仍為自治團(tuán)體、企業(yè)和私人所有。國(guó)家公園土地權(quán)屬基本歸聯(lián)邦政府所有為國(guó)家公園的集中統(tǒng)一管理奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）英國(guó)國(guó)家公園管理體制

英國(guó)國(guó)家公園建設(shè)提出于20 世紀(jì)20年代，經(jīng)過(guò)近100年的發(fā)展，英國(guó)國(guó)家公園管理體制成為地方政府自治管理的典型代表，日本和韓國(guó)也屬于此類管理模式。

英國(guó)是經(jīng)過(guò)高度工業(yè)化的國(guó)家，原生態(tài)的自然景觀幾乎所剩無(wú)幾，國(guó)家公園范圍內(nèi)的土地留有大量人工痕跡，并且目前也擁有很多居民在此生活和工作。所以，也有學(xué)者質(zhì)疑英國(guó)國(guó)家公園是否屬于世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）所定義的“未經(jīng)人類開采、聚居或開發(fā)建設(shè)之地區(qū)”，而僅僅是一個(gè)“被保護(hù)的風(fēng)景”[5]。

在國(guó)家公園管理上，英國(guó)在各個(gè)國(guó)家公園內(nèi)都設(shè)有國(guó)家公園管理局，但由于國(guó)家公園管理局僅有極少一部分土地所有權(quán)，其他大部分土地都?xì)w屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、國(guó)家信托機(jī)構(gòu)以及居住在內(nèi)的社區(qū)居民。因此，國(guó)家公園管理局需要協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)以及農(nóng)戶和居民等土地所有者參與到國(guó)家公園建設(shè)中。某種意義上，英國(guó)各個(gè)國(guó)家公園管理局扮演了中間協(xié)作或交流平臺(tái)的角色。然而，由于英國(guó)國(guó)家公園具有完善的法律保護(hù)體系，這種運(yùn)行方式也是行之有效的。

國(guó)家公園的組織機(jī)構(gòu)由三級(jí)體系組成，在國(guó)家層面由國(guó)家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（DEFRA）負(fù)責(zé)，英格蘭、威爾士和蘇格蘭是組成部門，分別負(fù)責(zé)其國(guó)土范圍內(nèi)的國(guó)家公園事務(wù)，每個(gè)國(guó)家公園又都設(shè)有國(guó)家公園管理局。同時(shí)，一些分政府機(jī)構(gòu)，比如國(guó)家公園管理局協(xié)會(huì)、國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)（CNP）等也參與國(guó)家公園的管理?？傊?，英國(guó)國(guó)家公園的管理采取的是政府資助、地方投入、公眾參加的綜合型管理體系，成員包括國(guó)家政府任命的官員、地方行政官員、科研人員以及公眾代表等組成，共同對(duì)國(guó)家公園實(shí)施管理[6]。

為保障國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)居民等各方土地所有者的利益，英國(guó)國(guó)家公園內(nèi)旅游活動(dòng)非常頻繁，年游客量達(dá)到163 人／km2，年游客消費(fèi)額接近30 億歐元[7]。這些旅游收入不僅為居民帶來(lái)了收入，為社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力，也成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。但這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和建設(shè)活動(dòng)是在規(guī)劃政策的規(guī)范引導(dǎo)下實(shí)施的，其中最重要的規(guī)范依據(jù)是《國(guó)家公園管理規(guī)劃》，由此可以看出，英國(guó)的國(guó)家公園規(guī)劃具有法律效力，對(duì)于指導(dǎo)國(guó)家公園的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

（三）德國(guó)國(guó)家公園管理體制

德國(guó)建立國(guó)家公園制度較晚，1970年建立了第一個(gè)國(guó)家公園，經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展也逐漸形成了自己的特色。由于德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家公園的管理基本上歸各州政府的環(huán)境部門統(tǒng)管，是典型的地方自治型管理體系。

聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)國(guó)家公園的政策引導(dǎo)和相關(guān)法規(guī)，州政府則是國(guó)家公園管理的最高行政部門，也是國(guó)家公園的直接管理主體，其職責(zé)包括為國(guó)家公園制定相關(guān)法律、州政府之間的協(xié)調(diào)以及與聯(lián)邦政府各部門之間的聯(lián)絡(luò)等等。州政府以下又根據(jù)行政級(jí)別分別設(shè)立地區(qū)國(guó)家公園管理辦事處、縣（市）國(guó)家公園管理辦公室具體負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理事務(wù)，比如國(guó)家公園的年度計(jì)劃、設(shè)施運(yùn)營(yíng)等等，也就是說(shuō)德國(guó)的國(guó)家公園是三級(jí)行政管理組織組成。

由于國(guó)家公園只是德國(guó)自然保護(hù)地的類型之一，國(guó)家公園在德國(guó)更強(qiáng)調(diào)大尺度荒野保護(hù)，側(cè)重對(duì)自然過(guò)程的保護(hù)[8]，主要是為民眾提供體驗(yàn)完全的自然的機(jī)會(huì)，帶有很強(qiáng)的公益性。這種公益性也是建立在德國(guó)國(guó)家公園范圍內(nèi)的土地基本為州政府所有基礎(chǔ)上，并且國(guó)家公園內(nèi)很少有社區(qū)居民?；趪?guó)家公園的公益性定位，德國(guó)所有州的國(guó)家公園均不收門票，采取收支兩條線，保護(hù)管理費(fèi)用由州政府承擔(dān)。當(dāng)前，德國(guó)國(guó)家公園公益性定位正在民眾對(duì)話過(guò)程中逐步有所弱化，國(guó)家公園開始適度發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，以增加周邊居民的收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，消除周邊地區(qū)民眾的不滿。但是，德國(guó)國(guó)家公園分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)，在核心區(qū)內(nèi)除道路建設(shè)外不準(zhǔn)任何形式開發(fā)利用，限制區(qū)內(nèi)則允許人工建設(shè)和大規(guī)模人類活動(dòng)，外圍防護(hù)區(qū)主要用于保護(hù)生物群落。

總體來(lái)看，三個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園管理體制基本代表了世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)國(guó)家公園的管理模式。無(wú)論從管理主體、土地權(quán)屬還是機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)三個(gè)國(guó)家各有特色。因此，我國(guó)也應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情、地域條件、土地權(quán)屬、行政特點(diǎn)等實(shí)際現(xiàn)狀選擇適合自身發(fā)展的國(guó)家公園管理制度。

表2 美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)的國(guó)家公園管理體制比較

四、中國(guó)國(guó)家公園管理體制建設(shè)

（一）探索建立國(guó)家公園自上而下的垂直管理模式

為防止條塊分割的管理現(xiàn)狀，國(guó)家公園的所有管理事權(quán)應(yīng)以國(guó)家公園管理局為主體，全面整合原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門與國(guó)家公園相關(guān)的管理職能。在此基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，建立由中央政府自上而下的垂直管理模式。按照國(guó)家公園的總體布局，相關(guān)省市再依次設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的國(guó)家公園管理局（處），地方政府不得干預(yù)國(guó)家公園的管理。這種管理模式的優(yōu)越性在于能夠使國(guó)家公園得到系統(tǒng)管理，同時(shí)，也能避免國(guó)家公園承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)濟(jì)職能，能夠真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園“保護(hù)為主”的功能定位。

（二）建立以政府投入為主導(dǎo)的多元化經(jīng)營(yíng)制度

在我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景下，國(guó)家公園有必要適度發(fā)展旅游，更好的實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換，但這種旅游發(fā)展絕不是旅游景區(qū)式的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。因此，國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)制度應(yīng)充分借鑒美國(guó)的“特許經(jīng)營(yíng)制度”，即以公開招標(biāo)的形式讓經(jīng)營(yíng)者參與到與國(guó)家公園核心資源無(wú)關(guān)的餐飲、住宿和旅游紀(jì)念品開發(fā)等旅游活動(dòng)中。同時(shí)，在國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)主體中應(yīng)將管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，管理者應(yīng)是相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)的行政人員，不能參與國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其收入來(lái)源主要是政府提供的薪酬。為避免過(guò)度進(jìn)行旅游活動(dòng)開發(fā)，國(guó)家公園的主要收入可采取收支兩條線，門票等收入直接上繳國(guó)庫(kù)，支出時(shí)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算實(shí)施。

（三）建立以國(guó)有土地為主體的土地權(quán)屬制度

為充分保障國(guó)家公園的公益屬性和更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的有效保護(hù)，應(yīng)大力借鑒美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家公園的土地所有權(quán)做法，將零散化的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新統(tǒng)一規(guī)范管理。然而，由于國(guó)家公園覆蓋范圍較廣，有的地方甚至覆蓋了很多村鎮(zhèn)和聚居區(qū)，進(jìn)行全面的土地國(guó)有化會(huì)帶來(lái)很多困難，因此，可以針對(duì)國(guó)家公園的核心區(qū)或具有很高保護(hù)價(jià)值的地區(qū)，采取贖買、置換、長(zhǎng)期租用、穩(wěn)定補(bǔ)償?shù)刃问浇鉀Q好土地的所有權(quán)或使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地和自然資源的全民所有。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)的森林、山嶺、草原、水流、灘涂等所有自然資源的確權(quán)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的自然資源的歸屬清晰和高效管理。

（四）建立國(guó)家公園周邊居民共建共享機(jī)制

我國(guó)國(guó)家公園范圍內(nèi)仍有大量原著居民，比如浙江錢江源國(guó)家公園范圍內(nèi)人口密度為38.7 人／平方公里[9]，福建武夷山國(guó)家公園內(nèi)人口密度大于30.5 人／平方公里[10]，三江源國(guó)家公園內(nèi)仍有少數(shù)民族的原著居民，大規(guī)模遷出國(guó)家公園難度很大，所以必須建立周邊居民參與的國(guó)家公園管理制度，探索建立共建共享機(jī)制。一方面，因地制宜的建立周邊社區(qū)居民的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)居民積極參與到生態(tài)保護(hù)中；另一方面，國(guó)家公園通過(guò)租賃土地使用權(quán)的方式，或者社區(qū)以特色旅游資源、旅游服務(wù)作為投資，參與到國(guó)家公園的投資分紅中，使社區(qū)居民在國(guó)家公園建設(shè)中獲益。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家公園周邊社區(qū)居民在就業(yè)政策、培訓(xùn)政策、稅收政策、貸款政策的支持力度，加強(qiáng)教育醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的制度保障。

（五）建立健全符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園法律體系

美國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法律體系是維護(hù)國(guó)家公園良好運(yùn)行的重要保障。目前，我國(guó)國(guó)家公園法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善，盡快出臺(tái)《國(guó)家公園法》，對(duì)國(guó)家公園的目標(biāo)和宗旨、功能定位、管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。各省區(qū)市也可根據(jù)國(guó)家公園管理的實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。通過(guò)這些規(guī)范引導(dǎo)，盡快達(dá)到《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出的“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性”的目的，充分發(fā)揮出國(guó)家公園的科研、教育、游憩等綜合功能。