鄭振源

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長

現(xiàn)中國老科協(xié)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)主任

每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行都需要有相應(yīng)的法律作保障。制度和法律都是動(dòng)態(tài)的，不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需要有不同的制度和法律為其發(fā)展服務(wù)。宅基地制度也是這樣。而今我國已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并進(jìn)入以提高經(jīng)濟(jì)效益為主的高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期。宅基地制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，建立一個(gè)既能保障農(nóng)民的居住權(quán)并不斷改善其居住條件，又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。

農(nóng)村宅基地制度是鄉(xiāng)村振興的重要制度支撐，是土地制度改革的重點(diǎn)、熱點(diǎn)之一。然而怎么改，至今尚是眾說紛紜，在宅基地制度改革試點(diǎn)中的許多經(jīng)驗(yàn)尚有待總結(jié)、提煉，上升為法律。

本文以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)理論及十八屆三中全會(huì)決定、黨的十九大報(bào)告為指導(dǎo)，觀察宅基地制度的沿革，分析現(xiàn)行宅基地制度的問題，吸收黨的十八大以來對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的合理化建議，總結(jié)改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出宅基地制度改革方案建議，希望能引起各方討論，達(dá)成改革共識(shí)。

一、農(nóng)村宅基地制度的沿革

在新中國成立之初，農(nóng)房和宅基地都是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)的取得方式是農(nóng)民自行開發(fā)取得、購買取得（現(xiàn)在的術(shù)語為有償取得）、繼承取得或贈(zèng)予取得，可以買賣、出租，以市場(chǎng)方式流轉(zhuǎn)。

1958年農(nóng)村人民公社化。根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）和1963年《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村宅基地所有權(quán)收歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只有使用權(quán)，可以長期使用，不得出租和買賣；但房屋仍為私有，社員可買賣、出租；需要宅基地的，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，不收地價(jià)；必須占用耕地的，需報(bào)縣政府批準(zhǔn)。

這是第一次土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，建立了只能占有、使用，不能處分、收益的宅基地使用權(quán)；同時(shí)規(guī)定了生產(chǎn)隊(duì)（集體土地所有權(quán)人）負(fù)責(zé)規(guī)劃和提供社員宅基地的權(quán)責(zé)。

改革開放后，發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)的制度需要，同時(shí)又要抑制農(nóng)民的建房潮，節(jié)約用地。1982年國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定：由生產(chǎn)大隊(duì)編制村莊規(guī)劃，確定建房用地；省、縣級(jí)政府規(guī)定農(nóng)戶宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，不得超過；農(nóng)村社員、回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑等集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶口，需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)提出申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)通過、生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管委會(huì)批準(zhǔn)，需占用耕地的，報(bào)縣批準(zhǔn)；出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地；社員遷居并拆除房屋騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回，統(tǒng)一安排使用。

該條例將宅基地規(guī)劃權(quán)上收到生產(chǎn)大隊(duì)，并限定了宅基地使用面積；同時(shí)為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地開了一個(gè)口子。

1986年通過、1988年修訂的《土地管理法》仍維持了1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》的規(guī)定，只是將有權(quán)取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶口”擴(kuò)大為“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口”。

1995年，為保障農(nóng)民的居住權(quán)，《擔(dān)保法》規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得抵押。

1998年修訂《土地管理法》。為了保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地，對(duì)宅基地配置制度加強(qiáng)了政府管制，取消了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的處分權(quán)，以法律規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃確定土地用途，在村級(jí)規(guī)劃中按上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃農(nóng)村村民宅基地的規(guī)模和位置；新增宅基地列入年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，由縣級(jí)政府審批；涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，由市縣政府批準(zhǔn)。就是把生產(chǎn)大隊(duì)（村集體經(jīng)濟(jì)組織）配置宅基地的權(quán)力收歸政府，由政府規(guī)劃、計(jì)劃配置宅基地。同時(shí)，對(duì)宅基地使用權(quán)作了嚴(yán)格限制，以法律規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過省定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房的，不得再申請(qǐng)宅基地。

隨著城鄉(xiāng)接合部炒賣集體土地盛行和耕地大量流失，1999年國辦發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》更強(qiáng)化了宅基地的管制，規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》重申嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地建房或買房，完全禁絕了城鄉(xiāng)間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2007年《物權(quán)法》明確宅基地使用權(quán)是集體土地法定的用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)人只有占有和定限的使用權(quán)（建造住宅及附屬設(shè)施并居住的權(quán)利），沒有處分（轉(zhuǎn)讓）權(quán)和收益權(quán)；宅基地使用權(quán)因自然災(zāi)害等滅失的，應(yīng)重新分給宅基地；宅基地使用權(quán)須要登記；宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓則仍按《土地管理法》的規(guī)定辦理，沒有突破。

至此，形成了與城市國有住宅建設(shè)用地截然不同的農(nóng)村宅基地制度，可概括為：“集體所有，政府計(jì)劃配置；無償分配，長期使用；一戶一宅、面積限定；地隨房走，但不得買賣、出租，更不得賣給城鎮(zhèn)居民?！?/p>

2019年8月全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《土地管理法》修正案，此次修法增加了宅基地戶有所居的規(guī)定，下放宅基地審批權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但是如何有償退出宅基地、如何盤活利用閑置宅基地尚無相應(yīng)的法律條款。《物權(quán)法》也沒有修改宅基地使用權(quán)的權(quán)能，上述農(nóng)村宅基地制度基本上沒有改變。

二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的問題

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度行之二十年，對(duì)保障農(nóng)民居住權(quán)和節(jié)約用地起到積極作用，但其負(fù)面作用也不小，具體表現(xiàn)在：

1.宅基地福利分配、無償無限期使用。村民不要白不要。于是一待子女成年結(jié)婚便申請(qǐng)宅基地，并想方設(shè)法多要地，爭(zhēng)搶村頭好地，形成特種形式的“公地悲劇”，不利于節(jié)約用地。

2.宅基地集體所有，政府計(jì)劃配置，剝奪了集體土地所有權(quán)人對(duì)自己土地的處分權(quán)（土地利用決策權(quán)和權(quán)屬轉(zhuǎn)讓權(quán)）和自主設(shè)定宅基地使用權(quán)的權(quán)利。但政府并不清楚各地村民的宅基地需求，自上而下的規(guī)劃脫離實(shí)際，一些村莊還沒有宅基地規(guī)劃，許多村莊多年得不到宅基地指標(biāo)，不能分配宅基地，造成村民建房難，不得已違法占地建房。國土部調(diào)查，農(nóng)民建房違法用地宗數(shù)占違法用地總宗數(shù)近八成，而且監(jiān)管困難。

3.由于按習(xí)慣法宅基地使用權(quán)可以隨房繼承取得，加上農(nóng)房建新不拆舊，造成普遍性的一戶多宅。江西余江試點(diǎn)調(diào)查，40%的農(nóng)戶一戶多宅。又據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)調(diào)查，在城市，近1/4城市居民有兩套以上住宅，而《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民一戶卻只準(zhǔn)有一處住宅，違背平等保護(hù)物權(quán)的法則。

4.各地資源稟賦、居住習(xí)慣、生產(chǎn)方式不同，其宅基地使用面積差異很大，而且隨著收入增加、生活水平提高，農(nóng)民有擴(kuò)大宅基地的要求。以1982年省定的宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地使用面積進(jìn)行管制不能適應(yīng)這些情況，造成普遍性的面積超標(biāo)，違法用地。反觀城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)并無面積限制，這也不公平。

5.宅基地使用權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，但沒有處分、收益權(quán)，不能流轉(zhuǎn)。雖政策允許在村內(nèi)流轉(zhuǎn)，但按一戶一宅的法律規(guī)定，社員已有一宅，就不能再要他人的宅基地；需要新增宅基地的，可以申請(qǐng)無償取得宅基地，但一般不會(huì)去要他人的老宅基地，實(shí)際上還是不能流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能資本化，宅基地就是一種“死資產(chǎn)”，損害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮中，上億農(nóng)民進(jìn)城打工，新一代農(nóng)民工更是離土離鄉(xiāng)不回村，人去樓空，宅基地閑置。2013年九三學(xué)社調(diào)查，農(nóng)村宅基地面積每年以1%的速度增加，卻有1/4的住房常年無人居住。自然資源部不完全統(tǒng)計(jì)，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地閑置。1《讓閑置農(nóng)房成為促農(nóng)增收的“黃金屋”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年7月8日。宅基地閑置，又沒有退出機(jī)制，只好任其荒廢，導(dǎo)致村莊衰敗。

2019年8月新修改的《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民有償退出宅基地，鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地，打破了宅基地不得出租和買賣的禁令，但宅基地使用權(quán)如何有償流轉(zhuǎn)還是沒可操作的規(guī)則和法律規(guī)定，也沒有修改《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能的規(guī)定。宅基地的流轉(zhuǎn)仍是困難重重。

宅基地使用權(quán)不能順暢流轉(zhuǎn)，不能作為銀行抵押物，使農(nóng)民失去一條融資渠道，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

宅基地缺乏合法的流轉(zhuǎn)機(jī)制，造成隱性流轉(zhuǎn)和灰色交易大量發(fā)生，“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止，產(chǎn)生大量違法用地，政府監(jiān)管困難。

6.為節(jié)約農(nóng)村宅基地，政府提出“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的政策。2005年以來，各地大規(guī)模拆村并點(diǎn)。“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的提法本身就有問題。已經(jīng)不務(wù)農(nóng)的“農(nóng)民”可以集中到城鎮(zhèn)居住，尚在務(wù)農(nóng)的農(nóng)民則必須居住在與其經(jīng)營的農(nóng)地保持一定“耕作半徑”的村莊里，不能都集中到城鎮(zhèn)居住。同為務(wù)農(nóng)農(nóng)民的整村整組搬遷也須要注意“耕作半徑”問題。許多政府主導(dǎo)的拆村并點(diǎn)沒有考慮此點(diǎn)，損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

7.為解決村莊、宅基地閑置問題，2005年推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。在拆舊區(qū)進(jìn)行村莊土地整理，建設(shè)新村、新社區(qū)，將騰退出的閑置宅基地復(fù)墾為耕地，得到與復(fù)墾耕地面積相等的節(jié)余指標(biāo)（或稱置換指標(biāo)或地票、集地券等），出售給城郊需要建設(shè)用地指標(biāo)的開發(fā)商或土地儲(chǔ)備中心，所得款項(xiàng)返回拆舊區(qū)，支付村莊整理、新村建設(shè)和土地復(fù)墾的成本。

這項(xiàng)制度創(chuàng)新的成功之處：一是消滅了村內(nèi)閑置宅基地和低效利用的建設(shè)用地，提高了村莊用地的集約利用水平；二是耕地面積不減少，增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)，填補(bǔ)了城鎮(zhèn)發(fā)展需要的建設(shè)用地指標(biāo)缺口，促進(jìn)了城市發(fā)展；三是閑置地變現(xiàn)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；少數(shù)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了有償退出宅基地，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；四是使遠(yuǎn)郊農(nóng)民也能分享城市近郊的土地增值收益進(jìn)行新村建設(shè)。隨著節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，從跨縣域擴(kuò)大到可以跨省域流轉(zhuǎn)，惠及貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)和扶貧搬遷。

這項(xiàng)制度創(chuàng)新尚有些問題需要解決：一是整個(gè)增減掛鉤需要經(jīng)過整理、復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用五道程序才能完成，交易成本很高。二是節(jié)余指標(biāo)（地票）定價(jià)難。定低了，低于賣方宅地整理和復(fù)墾的成本；或者定高了，高于買方區(qū)位地租/地價(jià)的增值，都會(huì)使節(jié)余指標(biāo)（地票）交易不能進(jìn)行。擴(kuò)大節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍，可以緩解指標(biāo)定價(jià)困難，但不能在根本上解決問題。三是調(diào)出地節(jié)余指標(biāo)的數(shù)量必須與調(diào)入地節(jié)余指標(biāo)的需求相平衡。一旦供需失衡，節(jié)余指標(biāo)（地票）賣不掉，就會(huì)造成資金鏈斷裂，使增減掛鉤不能進(jìn)行。四是這個(gè)制度是建立在土地計(jì)劃配置制度基礎(chǔ)上的；一旦集體土地入市，實(shí)行市場(chǎng)配置，沒有了指標(biāo)控制，增減掛鉤便不能運(yùn)行。

8.隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)興起和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大量多余、空閑的農(nóng)房和宅基地轉(zhuǎn)用為零售商、電子商務(wù)、餐館、民宿或“老年公寓”“藍(lán)領(lǐng)公寓”等工商業(yè)用途。對(duì)這些新事物，目前尚無法可依，存在確權(quán)困難和規(guī)劃管理缺位等亂象，亟須制定規(guī)章和加強(qiáng)規(guī)劃管理。

三、農(nóng)村宅基地制度的改革創(chuàng)新

針對(duì)以上問題，2015年啟動(dòng)宅基地制度改革試點(diǎn)，創(chuàng)造了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，如以村民自治修編村級(jí)規(guī)劃配置宅基地；村集體經(jīng)濟(jì)組織成立理事會(huì)分配宅基地；2魏西云：《農(nóng)村宅基地管理村民自治的路徑選擇》，載《中國土地》2015年第12期。改無償福利分配為超標(biāo)宅基地有償取得，區(qū)位好的宅基地可以競(jìng)標(biāo)取得；3徐忠國、譚榮、蔣明利、邱蘭：《農(nóng)村宅基地有償分配改革探索》，載《中國土地》2015年第9期。承認(rèn)宅基地使用權(quán)繼承取得；允許宅基地使用權(quán)跨村、跨鎮(zhèn)有償流轉(zhuǎn)，4趙光強(qiáng)、彭小云：《瀏陽“土改”故事》,載《中國自然資源報(bào)》2018年5月29日。甚至提出“共享村莊”的概念，允許任何外村人在村內(nèi)取得宅基地，建房定居，5葉紅玲：《探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑——陜西高陵農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)觀察》，載《中國土地》2018年第10期。等等。但這些經(jīng)驗(yàn)尚待總結(jié)、提煉、上升為法律。

2018年“中央一號(hào)文件”提出探索實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的改革思路：“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和房屋使用權(quán)”；同時(shí)立下嚴(yán)格的限制：“不得違規(guī)違法買賣宅基地、嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制、嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所”。6董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，載《中國土地》2018年第3期；宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第4期。但是如何落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”和實(shí)現(xiàn)用途管制，還有許多具體問題需要探索。

農(nóng)村宅基地制度改革不能就宅基地論宅基地，而要遵循十八屆三中全會(huì)決定和十九大報(bào)告精神，放在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的大背景下來設(shè)計(jì)。改革方向要符合中央提出的處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系、完善產(chǎn)權(quán)制度、要素市場(chǎng)配置的要求。改革目標(biāo)既要保障農(nóng)民的居住權(quán)、增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，又要提高農(nóng)村宅基地配置和利用效率，節(jié)約用地。

據(jù)此原則，總結(jié)黨的十八大以來改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和眾多宅基地制度改革的合理化意見，對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”提出以下制度改革建議。

（一）平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，落實(shí)集體土地所有權(quán)

“三權(quán)分置”第一條是落實(shí)集體土地所有權(quán)。落實(shí)集體土地所有權(quán)并不是要解決集體土地所有權(quán)主體虛置問題。集體土地所有權(quán)主體在《土地管理法》第11條、《物權(quán)法》第60條已有明確規(guī)定?，F(xiàn)在集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作已基本完成。這個(gè)問題已基本解決。

現(xiàn)在的問題是集體土地所有權(quán)殘缺，與國有土地所有權(quán)不平等。物權(quán)法規(guī)定所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分四種權(quán)能，這對(duì)國有土地、集體土地應(yīng)該都是相同的，但實(shí)際上集體土地所有權(quán)人對(duì)集體土地沒有處分權(quán)（土地利用決策權(quán)和權(quán)屬轉(zhuǎn)讓權(quán)）。新《土地管理法》仍規(guī)定，農(nóng)村宅基地要由政府規(guī)劃、計(jì)劃來確定，農(nóng)民建房要有政府給計(jì)劃指標(biāo)，集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)人沒有配置宅基地的決策權(quán)。

宅基地宗小、量大、面廣，而且隨著農(nóng)村人口和收入增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)，宅基地需求無時(shí)無刻不在變動(dòng)中。政府不可能掌握農(nóng)村宅基地需求的完全信息，制訂出切合實(shí)際的規(guī)劃、計(jì)劃，配置好近3億農(nóng)戶的宅基地。農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃單列、規(guī)定5%用于農(nóng)民建房也無濟(jì)于事。規(guī)劃、計(jì)劃脫離實(shí)際是造成普遍性的“建房難”和農(nóng)民建房違法用地的根源。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不可克服的先天性痼疾。以政府規(guī)劃、計(jì)劃來配置農(nóng)村宅基地，命中注定不會(huì)成功。

最清楚農(nóng)民宅基地需求的是集體土地所有權(quán)人。因此，必須將集體土地的處分權(quán)還給集體土地所有權(quán)人，由他們行使土地利用決策權(quán)，自主編制村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本村的土地用途，確定宅基地規(guī)模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和轉(zhuǎn)用。這樣才能真正做到農(nóng)民“住有所居”。

所以，落實(shí)集體土地所有權(quán)，首先要落實(shí)《物權(quán)法》第3條、第39條，平等保護(hù)集體土地所有權(quán)，賦予集體土地完全的所有權(quán)，包括處分權(quán)；落實(shí)《物權(quán)法》第40條，賦予集體土地所有權(quán)人在自己的土地上設(shè)定用益物權(quán)的權(quán)利，即恢復(fù)集體土地所有權(quán)人配置和分配宅基地使用權(quán)的權(quán)利。所謂“夯實(shí)村民自治的基礎(chǔ)”就是要把處分權(quán)還給集體土地所有權(quán)人。集體土地所有權(quán)人沒有處分權(quán)，就不是自己土地的主人。

目前，自然資源部和住建部在全國各地部署開展村土地利用規(guī)劃（或稱村莊規(guī)劃）。村委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是一級(jí)政府行政組織；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或資產(chǎn)股份公司）是農(nóng)業(yè)企業(yè)。村土地利用規(guī)劃是一個(gè)社區(qū)或農(nóng)業(yè)企業(yè)內(nèi)部安排土地用途的規(guī)劃，應(yīng)該由集體土地所有權(quán)人行使土地處分權(quán)，根據(jù)本集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展需要和市場(chǎng)需求，自主編制規(guī)劃，配置和分配宅基地。所謂編制規(guī)劃“以村民為主體”，不僅是尊重農(nóng)民意愿，而且是要賦予農(nóng)民集體土地處分權(quán)——土地利用決策權(quán)。

政府可以編制上位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃（或土地分區(qū)規(guī)劃），劃定出必要的生態(tài)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地等公益性用地，指導(dǎo)村級(jí)規(guī)劃留出這些土地；可以立法制定必須遵守的分區(qū)用途管制規(guī)則，約束各類型分區(qū)的土地用途和開發(fā)強(qiáng)度；政府可以委派規(guī)劃師輔導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織編制規(guī)劃，但不可以政府規(guī)劃作為管制工具，下達(dá)指令性規(guī)劃指標(biāo)，替代集體經(jīng)濟(jì)組織編制村級(jí)規(guī)劃，直接干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地配置、分配和管理。這樣才能徹底解決農(nóng)民建房難和建房違法用地的問題。為此，應(yīng)當(dāng)修改新《土地管理法》第19條第2款“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地用途，并予以公告”的條款，修改為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃應(yīng)劃分土地利用區(qū)，制定分區(qū)的土地用途管制規(guī)則，指導(dǎo)村級(jí)規(guī)劃安排土地用途”。

拆村并點(diǎn)向城鎮(zhèn)、中心村集中，涉及土地所有權(quán)的調(diào)整，也要尊重集體土地的所有權(quán)，根據(jù)自愿原則，由農(nóng)民集體和農(nóng)戶做出決定，政府不能強(qiáng)迫命令。

村級(jí)規(guī)劃一經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織就可以按規(guī)劃自主分配宅基地，而無須農(nóng)戶申請(qǐng)、市縣政府批準(zhǔn)，這樣才能真正做到簡政放權(quán)。

要相信集體土地所有權(quán)人有能力分配好宅基地。多地宅基地改革試點(diǎn)，組織村民事務(wù)理事會(huì)編制村莊規(guī)劃和分配宅基地，很好地完成了任務(wù)，便是證明。7劉圣華：《村規(guī)民約也能破解宅基地管理難題》，載《中國土地》2010年第1期；魏西云：《農(nóng)村宅基地管理村民自治的路徑選擇》，載《中國土地》2015年第12期。集體土地所有權(quán)人獲得土地利用決策權(quán)，權(quán)責(zé)明確，也激發(fā)了他們經(jīng)營土地取得最大效益的積極性，他們自會(huì)在法定的分區(qū)土地用途管制規(guī)則約束下，因地制宜地合理組織土地利用，而無須政府用計(jì)劃指標(biāo)和多重審批。

宅基地使用權(quán)從集體土地所有權(quán)中分離后，土地所有權(quán)并未失滅，所有權(quán)人還保有對(duì)集體土地的最終處分權(quán)，所以宅基地使用權(quán)要由土地所有權(quán)人來分配；宅基地有償退出，土地所有權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)；宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)用，必須經(jīng)土地所有權(quán)人同意或許可。這樣才是落實(shí)集體土地所有權(quán)，也是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)用時(shí)必須遵守的一條法則。

（二）明確農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

“三權(quán)分置”第二條是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。設(shè)置資格權(quán)是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，但有些法理問題需要厘清。

1.資格權(quán)的定義。資格權(quán)，顧名思義，是取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。它是人役權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不是物的財(cái)產(chǎn)權(quán)——物權(quán)，不是使用權(quán)，不需要進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。資格權(quán)不是從宅基地所有權(quán)、使用權(quán)中分離出來的，而是在設(shè)定宅基地使用權(quán)時(shí)，就已隱形地存在了。1962年人民公社化，把1.3億農(nóng)戶的宅基地轉(zhuǎn)為集體所有，不言而喻，他們都擁有取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)。1982年《村鎮(zhèn)建房管理?xiàng)l例》，允許回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑等集鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶經(jīng)過批準(zhǔn)，取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。在批準(zhǔn)其取得宅基地使用權(quán)時(shí)，自然認(rèn)定了他們也有資格權(quán)，且無須辦理資格權(quán)認(rèn)定手續(xù)。

現(xiàn)在把資格權(quán)顯化為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其意圖顯然不是為保障一般村民（戶口在村，但不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居民）的居住權(quán)。對(duì)于他們，可以用繼承、租賃等方式取得宅基地使用權(quán)，不用分配取得，不需要事先取得資格權(quán)；而是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)，保障他們可以分配取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。所以，資格權(quán)應(yīng)明確定義為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利”。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員是流動(dòng)的。一些婚嫁人員、戶在人不在的“空掛戶”、超生子女、離村的大中專學(xué)生、服役人員、服刑人員是否有成員資格？一些生態(tài)移民戶、扶貧搬遷戶是否可認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員？誰來認(rèn)定？認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？目前各地做法不一，因此發(fā)生許多糾紛。需要有一部統(tǒng)一規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律、法規(guī)，或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中予以明確。

目前，一些農(nóng)戶取得宅基地難、建房難，不是因?yàn)闆]有資格權(quán)，而是因?yàn)闆]有建房指標(biāo)，顯化資格權(quán)對(duì)解決農(nóng)戶建房難作用不大。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)

“三權(quán)分置”第三條是適度放活宅基地使用權(quán)。這是一篇大文章，為此需要做好以下五件大事。

1.賦予宅基地使用權(quán)完整的權(quán)能

放活宅基地使用權(quán)，除刪除原《土地管理法》第63條外（2019年修法已刪去），還要修改《物權(quán)法》第152、153條，明確賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同樣的、定限的占有、使用、收益和處分權(quán)權(quán)能。《物權(quán)法》規(guī)定物權(quán)法定，有了法定的產(chǎn)權(quán)，才能發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效能。這是盤活宅基地使用權(quán)的前提條件。

2.改宅基地使用權(quán)福利分配、無償取得為有償取得、有償使用

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式原來就不止無償福利分配一種，而是有多種取得方式。人民公社化時(shí)宅基地所有權(quán)收歸集體，其宅基地使用權(quán)是社員自然取得。按《繼承法》子女可以繼承取得去世父母遺留下來的房屋，地隨房走，其宅基地使用權(quán)自然是繼承取得。按《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案），1962年后新增宅基地才是無償福利分配取得。分配宅基地應(yīng)當(dāng)首先承認(rèn)已存在的多種取得方式。

宅基地使用權(quán)無償福利分配取得乃是造成宅基地“公地悲劇”、村莊用地有增無減的主要原因。改無償福利分配為有償取得，是避免“公地悲劇”、節(jié)約宅基地的不二法門。為解決宅基地有償退出的回購資金來源，也需要實(shí)行宅基地使用權(quán)有償取得。實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的處分、收益權(quán)能，首先要做的是像1998年城市住房制度改革那樣，改宅基地福利分配、無償使用為有償取得和使用。

1990—1993年依據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》在28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，1200個(gè)縣市、6600個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約13萬個(gè)行政村，試行了宅基地有償使用，對(duì)打破宅基地的“公地悲劇”，剎住早占、多占、亂占宅基地歪風(fēng)，騰退閑置宅基地，節(jié)約宅基地起到明顯的積極作用。2015年開展的多個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)，如浙江德清、義烏、臺(tái)州、富陽，江蘇武進(jìn)，安徽金寨，湖南瀏陽，云南大理等地，都創(chuàng)造了宅基地有償使用的成功經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)證明宅基地有償使用，對(duì)于節(jié)約宅基地，比“一戶只能有一處符合省定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”的硬性法律限制，有效得多?？偨Y(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，可以提煉為一套宅基地有償使用制度如下：

“對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有資格權(quán)的村民，考慮到農(nóng)民收入水平低和無償福利分配宅基地的習(xí)慣，可以由市縣規(guī)定一個(gè)最低保障面積標(biāo)準(zhǔn)（不同于1982年省市自治區(qū)確定的面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由市縣政府根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民居住習(xí)慣和生產(chǎn)方式的需要，征求集體經(jīng)濟(jì)組織意見，自行規(guī)定）。最低保障面積以內(nèi)的宅基地仍舊無償分配取得或收取少量使用費(fèi)；超過最低保障面積的宅基地（包括繼承取得的宅基地）則要有償取得。對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則要全價(jià)有償取得。

有償取得宅基地使用權(quán)的價(jià)格由集體土地所有權(quán)人自定，可以累進(jìn)計(jì)價(jià)（按超過最低保障面積大小累進(jìn)計(jì)費(fèi)）和級(jí)差計(jì)價(jià)（按宅基地區(qū)位等級(jí)差異收費(fèi)）；地段位置好的宅基地，競(jìng)地者多，也可以競(jìng)價(jià)取得。有償取得所收費(fèi)用全部留村使用，用于閑置宅基地回購和村內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是集體經(jīng)濟(jì)組織的公共積累。政府可以收取與出讓國有住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的稅費(fèi)，但不得額外截留?！边@個(gè)農(nóng)村宅基地有償使用制度，若認(rèn)為切實(shí)可行，則應(yīng)列入《土地管理法》第62條，成為法律。

實(shí)行宅基地使用權(quán)有償取得，一戶多宅、面積超標(biāo)、登記難的問題自然迎刃而解，就可以刪除新《土地管理法》第62條第1款“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”這一不切實(shí)際、不公平、難以執(zhí)行的法律規(guī)定。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的建設(shè)用地市場(chǎng)

放活宅基地使用權(quán)需要有一交易平臺(tái)。目前已有重慶等地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、浙江上虞“鄉(xiāng)路網(wǎng)”、新昌“共享小院”等多種形式的交易平臺(tái)，但不規(guī)范。需要與建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺(tái)對(duì)接、整合為一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的建設(shè)用地市場(chǎng)。

為此需要修訂《城市房地產(chǎn)管理法》，制定一部《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，明確規(guī)定供需兩方的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、土地使用權(quán)交易方式（轉(zhuǎn)讓或租賃等）、交易規(guī)則、定價(jià)機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)職責(zé)、交易合同范本、納稅和登記程序以及市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任等。

另有一種交易方式是宅基地共建共享，即由集體經(jīng)濟(jì)組織提供宅基地，社會(huì)主體一方提供資金并負(fù)責(zé)建造住宅樓和商業(yè)樓，建成后按協(xié)議分配，集體經(jīng)濟(jì)組織得到一部分新建住房，社會(huì)出資方得到一部分房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。這種宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式在城市中常用。浙江義烏和四川瀘縣將其移植到農(nóng)村宅基地制度改革中，也是可行的。

4.宅基地使用權(quán)入市的限制和管制

“三權(quán)分置”政策在“放活宅基地使用權(quán)”之前，有“適度”兩字的前置詞，意味著宅基地使用權(quán)入市需要有一定限制、管制。那么，對(duì)放活宅基地使用權(quán)應(yīng)有哪些限制、管制呢？

（1）宅基地使用權(quán)是一種定限的用益物權(quán)，按用益物權(quán)的法理，其用途是限定的，只能用于建造住宅及其附屬設(shè)施。目前已有大量宅基地轉(zhuǎn)用為商店、飯店、民宿或作坊等第二、第三產(chǎn)業(yè)用地，其宅基地使用權(quán)已轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用權(quán)。這種用途轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村振興必需的、必然的，不能禁止。因此，不必改變宅基地使用權(quán)法理規(guī)定的用途限制，但要允許用途的轉(zhuǎn)用，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地使用權(quán)。這種用途轉(zhuǎn)換不需要政府批準(zhǔn)，但必須經(jīng)集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）許可、同意。因?yàn)槲餀?quán)法規(guī)定：所有權(quán)人有設(shè)定用益物權(quán)的權(quán)利。

此外，要不要設(shè)定使用期限？按用益物權(quán)的法理，宅基地使用權(quán)應(yīng)有使用期限的限制。但這也不是絕對(duì)的。日本、意大利的永佃權(quán)可以有20年至50年期限，也可以是無限期的，由當(dāng)事人協(xié)商決定?？紤]到農(nóng)村宅基地有一半是人民公社化時(shí)帶進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的，不是集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得的，而且當(dāng)時(shí)政策已允諾社員可長期使用，不宜再設(shè)定使用期限的限制。至于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過市場(chǎng)以租賃、轉(zhuǎn)讓等方式取得宅基地使用權(quán)，則必須設(shè)定使用期限的限制。

（2）2015年啟動(dòng)宅基地制度改革之前，為保障農(nóng)民居住權(quán)，在政策上一直禁止宅基地使用權(quán)入市。2019年5月中央發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》開了口子，“鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置房屋”，“允許依法把有償收回的閑置宅基地……轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。”那么，是否要在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件中規(guī)定一條“只準(zhǔn)閑置宅基地入市”呢？

筆者認(rèn)為，房屋、宅基地是否多余、閑置，是否愿意入市，要由宅基地使用權(quán)人（農(nóng)戶）自己來決定，不能由政府來判定。現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障已覆蓋全農(nóng)村，誰也不會(huì)因貧病交迫或貪圖錢財(cái)，賣掉自己居住的房屋和宅基地，睡到大街上。愿意入市的必定是農(nóng)戶多余和閑置的房屋和宅基地，所以不必將“閑置宅基地”列為市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可以完全開放宅基地使用權(quán)入市。

（3）對(duì)于宅基地使用權(quán)的受讓人，現(xiàn)行政策是只允許宅基地使用權(quán)在村內(nèi)流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房或“小產(chǎn)權(quán)房”。那么，是否要在市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定一條：外村人和城市居民不能入市？

一些宅基地改革試點(diǎn)允許宅基地使用權(quán)跨村、跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，外村人不能購買本村宅基地使用權(quán)的規(guī)定已然突破。城市居民不能到農(nóng)村置地建房的政策還在堅(jiān)持，這就出現(xiàn)了政策的前后矛盾：一方面為城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鼓勵(lì)人才下鄉(xiāng)、城市居民異地養(yǎng)老；另一方面卻不準(zhǔn)在農(nóng)村工作的技術(shù)人員、教師、醫(yī)師和意欲葉落歸根的離退休人員等城市居民在農(nóng)村置地建房定居。因此，應(yīng)當(dāng)吸收陜西高陵“共享村落”的經(jīng)驗(yàn)：8趙光強(qiáng)、彭小云：《瀏陽“土改”故事》,載《中國自然資源報(bào)》2018年5月29日。凡是我國境內(nèi)法人、其他組織、具有完全民事能力的自然人均可承租“共享村落”的宅基地，并新建改建房屋；同時(shí)要取消城鎮(zhèn)居民不準(zhǔn)在農(nóng)村購買宅基地建房或買房的政策禁令。

（4）對(duì)受讓宅基地使用權(quán)后的用途是否要有所管制？現(xiàn)行政策出于保障農(nóng)民居住權(quán)的考慮，嚴(yán)格禁止城市居民攜巨資下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)所。

現(xiàn)實(shí)情況是我國貧富差距很大，富人有了錢就要消費(fèi)，住宅消費(fèi)是其一大項(xiàng)，與其禁止其消費(fèi)，不如讓他們?cè)趪鴥?nèi)消費(fèi)更好。在城市房地產(chǎn)市場(chǎng)上，高檔別墅的建造盡管一直限制，卻供地不斷，而且賣得很好。開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)后，可以采取與城市房地產(chǎn)同樣的調(diào)控辦法：禁止修建獨(dú)棟別墅、限制聯(lián)排別墅的建造；也可以立法制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則加以約束。

（5）放活宅基地使用權(quán)可以有效盤活城市近郊農(nóng)村閑置的宅基地。城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村，人口凈遷出，閑置宅基地沒有買主，怎么辦？目前是用城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤的政策，以置換指標(biāo)（或地票）為媒介，利用城郊土地增值收益來進(jìn)行遠(yuǎn)郊農(nóng)村的村莊整理和土地復(fù)墾，消滅閑置宅基地。在土地制度改革、集體建設(shè)用地入市、實(shí)行市場(chǎng)化配置之后，指令性的建設(shè)用地置換指標(biāo)不再起作用。這時(shí)消滅閑置宅基地唯有兩個(gè)辦法：一是農(nóng)村富起來之后，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或家庭農(nóng)場(chǎng)主自行進(jìn)行村莊整理和土地復(fù)墾；二是由政府使用土地稅費(fèi)收入形成的公共財(cái)政補(bǔ)貼村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行村莊整理和土地復(fù)墾。

5.賦予農(nóng)村宅基地抵押權(quán)

在開放宅基地使用權(quán)入市的同時(shí)，抵押權(quán)人（銀行）能順利處置其抵押財(cái)產(chǎn)（房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)），實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)，便可以修改《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條，賦予農(nóng)村宅基地抵押權(quán)，使農(nóng)民多一條融資渠道，進(jìn)一步盤活農(nóng)村宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié)語

每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行都需要有相應(yīng)的法律作保障。制度和法律都是動(dòng)態(tài)的，不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需要有不同的制度和法律為其發(fā)展服務(wù)。宅基地制度也是這樣。而今我國已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并進(jìn)入以提高經(jīng)濟(jì)效益為主的高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期。宅基地制度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，建立一個(gè)既能保障農(nóng)民的居住權(quán)并不斷改善其居住條件，又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。以上為實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”提出的各項(xiàng)改革建言，提供政學(xué)兩界有識(shí)之士討論，希望能達(dá)成共識(shí)，順利推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。