● 杜先祥 胡慶翠/文

司法改革以來，檢察機關(guān)相繼出臺了一系列改革文件，在穩(wěn)步推進改革的基礎(chǔ)上，建立新型的檢察工作模式?；鶎訖z察機關(guān)是檢察改革的最基本環(huán)節(jié)，如何貫徹落實好基層檢察機關(guān)檢察官的辦案責(zé)任，實現(xiàn)新型檢察工作模式，直接影響到改革的成效。下面以Y院的檢委會討論的公訴案件為例，談?wù)劵鶎釉簷z察官辦案責(zé)任的問題

一、基本情況

（一）近三年來公訴部門提交檢委會討論的案件數(shù)據(jù)

2016 年檢委會共討論公訴科提交的案件28 件，檢委會同意承辦人意見和改變承辦人意見分別為14 件，各占50%。其中同意承辦人意見中，存疑不訴9 件，相對不訴1 件，起訴2 件，請示2 件；改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為相對不訴2 件、存疑不訴3 件、起訴1 件，由相對不訴變更為起訴2 件，由存疑不訴變更為起訴5 件、相對不訴1 件。

2017 年檢委會共討論公訴科提交的案件29 件，同意承辦人意見和改變承辦人意見分別為17 件、12 件，分別占比59.3%、40.7%，與上年度相比改變承辦人意見數(shù)略有下降。其中同意承辦人意見中，存疑不訴10 件、相對不訴5 件、請示2 件；改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為存疑不訴2 件、起訴1 件，由相對不訴變更為起訴1 件，由存疑不訴變更為起訴5 件、相對不訴3 件。

2018 年檢委會共討論公訴科提交的案件64 件，同意承辦人意見和改變承辦人意見分別是37 件、27 件，分別占比57.8%、42.2%，與上年度相比改變承辦人意見數(shù)上升上了15 件，上升了125%。其中同意承辦人意見中，存疑不訴15 件、相對不訴21 件、絕對不訴1件；改變承辦人意見中，由絕對不訴變更為相對不訴2 件、起訴2 件，由相對不訴變更為起訴5 件，由存疑不訴變更為起訴16 件、退查1 件，由起訴變更為存疑不訴1 件。

（二）對上述數(shù)據(jù)的基本分析

1.從上會案件的數(shù)量來分析，公訴提交檢委會討論的案件量是逐年增加的，2016 年是28 件，2017 年是29 件，到了 2018 年就猛增到64 件。2018 年比2017年有大幅度的增長，凈增加案件35 件，改變承辦人意見的案件數(shù)也隨之發(fā)生變化。

2. 從檢委會上會案件的討論范圍來分析，承辦人提出不起訴意見的案件均提交到了檢委會討論，檢委會的會前審查過濾沒有很好地發(fā)揮作用，加重了檢委會的工作量，消耗了檢委會委員的大部分精力。

3. 從上會案件的處理結(jié)果來分析，其中同意承辦人意見的案件逐年上升，這些案件中大部分是檢察長、分管檢察長就可以決定，無需提交檢委會討論。改變承辦人意見的案件呈上升態(tài)勢，表明檢察官的辦案模式?jīng)]有發(fā)生根本變化，缺乏承擔(dān)辦案責(zé)任的勇氣和能力，還沒有完全適應(yīng)“誰辦案誰負責(zé)”“誰決定誰負責(zé)”的檢察改革要求。檢察官不愿、不敢承擔(dān)辦案責(zé)任，分擔(dān)責(zé)任、轉(zhuǎn)移責(zé)任的想法較為普遍地存在，放權(quán)用不好權(quán)的現(xiàn)象較為突出。

二、檢察官辦案責(zé)任中存在的問題

（一）檢察官沒有完全適應(yīng)改革需要

司法改革后，檢察官對重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件以及新型犯罪案件把握不準(zhǔn)，表現(xiàn)為不敢訴、不愿訴的現(xiàn)象，尤其是在辦理網(wǎng)絡(luò)平臺詐騙和黑惡勢力的新型集團犯罪案件中，表現(xiàn)得尤為突出。如Y 院辦理的魯某某等33 人詐騙案，承辦人提出對其中27 人作存疑不訴，理由是業(yè)務(wù)員沒有非法占有的故意，經(jīng)檢委會討論后，認為其中部分業(yè)務(wù)員參與騙取他人財物的行為，有虛構(gòu)事實的行為，實施共同犯罪中的部分行為，是應(yīng)當(dāng)明知，構(gòu)成共同犯罪。我國法律規(guī)定：在共同犯罪中有的直接表現(xiàn)為主觀上的明知，而有的則是需要通過一定的客觀行為判斷推定主觀上的明知即“應(yīng)當(dāng)明知”，不能要求每個犯罪嫌疑人主觀上都是直接的非法占有的故意，只要在客觀上有證據(jù)鏈來支撐共同犯罪的目的在于非法占有他人財物，無論是直接“明知”還是“應(yīng)當(dāng)明知”，就可以認定主觀上有非法占有的故意，屬于法律上的“應(yīng)當(dāng)明知”。于是檢委會對28 人作出起訴的決定。又如Y 院辦理的張某等人惡勢力犯罪集團案，辦案人員提出有的犯罪嫌疑人參與尋釁滋事次數(shù)較少，情節(jié)較輕，部分犯罪事實不能認定。經(jīng)檢委會討論后，認為要綜合全案進行證據(jù)分析，本案應(yīng)當(dāng)定性為惡勢力犯罪，作為集團犯罪不能割裂犯罪集團成員的行為，部分犯罪嫌疑人經(jīng)常糾集在一起，共同實施惡勢力慣常實施的犯罪活動，應(yīng)當(dāng)綜合認定。根據(jù)黑社會、惡勢力、“軟暴力”的司法解釋，可以認定部分犯罪事實，因此檢委會作出除1 人分案外其他人均作出起訴的決定。

（二）檢察官聯(lián)席會議沒有充分發(fā)揮作用

檢察官聯(lián)席會議制度是檢察機關(guān)為了順應(yīng)檢察改革，加強業(yè)務(wù)管理的需要而設(shè)定的一項新的制度，是由業(yè)務(wù)部門牽頭負責(zé)召開的，針對具體案件由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門性業(yè)務(wù)會議。它是司法改革制度下落實檢察官辦案責(zé)任制，提升檢察官辦案質(zhì)效的有效途徑。提交檢委會討論的案件在會前召開檢察官聯(lián)席會議，聽取多數(shù)檢察官的意見和建議，發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的作用，有助于提升檢委會的議事議案質(zhì)效。但是，由于檢察官聯(lián)席會議會前準(zhǔn)備沒有明確具體的規(guī)定，不如檢委會會議的程序那么規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致參會檢察官會前對議題審議不夠仔細，會議準(zhǔn)備不夠充分，發(fā)表意見不夠全面，于是檢察官聯(lián)席會議的參考借鑒意義不大，沒有達到預(yù)期效果。

（三）檢察官、檢察長、檢委會權(quán)限沒有落實到位

以安徽省檢察機關(guān)為例，2017 年11 月5 日，安徽省人民檢察院發(fā)布的《安徽省檢察機關(guān)辦案權(quán)限清單》對全省三級檢察機關(guān)按照層級進行了劃分，其中關(guān)于基層院的權(quán)限規(guī)定，檢委會的決定權(quán)僅限于四類案件：檢察長決定提交的重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件，擬按照審判監(jiān)督程序提請上級院抗訴的刑事案件，擬提請上級檢察院復(fù)議的案件，需要向上級院書面請示的案件。檢察長決定重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，分管檢察長的決定權(quán)限為一般案件的不起訴、附條件不起訴、撤回起訴。檢察官有權(quán)決定排除非法證據(jù)、延長審查起訴期限、退回補充偵查等程序性問題。在司法實踐中，由檢察長或者分管檢察長決定的不起訴權(quán)，都由檢委會代勞，大量案件是由檢委會作出結(jié)論，導(dǎo)致三者之間權(quán)限混亂。更何況有些地方已經(jīng)將不批捕、不起訴的決定權(quán)下放到檢察官，由檢察官作出最終決定?？梢姡瑱z察官、檢察長、檢委會的權(quán)限不明確，檢委會承擔(dān)了過多案件，這些都與司法改革的要求尚有距離，而相應(yīng)的檢察官的主體責(zé)任也沒有很好地體現(xiàn)出來。

(四)現(xiàn)有的案件質(zhì)量評查制度沒有起到促進作用

雖然案件質(zhì)量評查已經(jīng)作為日常工作監(jiān)督的一種固定方式，但是在案件評查活動中還存在一些問題，突出表現(xiàn)在兩點：一是案件評查主體不適格，在有些地方往往是未入額的檢察官助理來進行案件評查，檢察官助理這個群體往往是因為專業(yè)、年齡等種種原因，未能進入檢察官序列，本身都不具備檢察官的辦案資格，只有做一些檢察官的輔助工作，比如擬制法律文書等。檢察官助理來評判審查檢察官的辦案質(zhì)量，合適嗎？其評查結(jié)果能得到檢察官的認可和信服嗎？這與案件質(zhì)量評查設(shè)計的初衷是不吻合的。二是現(xiàn)行案件評查基本上停留在案件的程序?qū)彶?，對最容易出問題的實體審查和處理卻沒有足夠重視到位，象征性地從程序上找一、兩點，提出即可，沒有真正起到評查的效果，對檢察官的辦案質(zhì)量沒有起到很好的促進作用。

三、完善檢察官辦案主體責(zé)任路徑

(一)加強檢察官的學(xué)習(xí)培訓(xùn)

基層檢察院案件較多，參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)的時間和機會相對較少，針對檢察官在履行檢察職務(wù)工作中存在的業(yè)務(wù)素質(zhì)差距和薄弱環(huán)節(jié)，本著“缺什么，補什么”的原則，有針對性制定學(xué)習(xí)計劃，確定學(xué)習(xí)重點。通過組織在崗學(xué)習(xí)、自學(xué)、集中業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、綜合業(yè)務(wù)知識測試以及參加上級院培訓(xùn)等多種形式，結(jié)合司法責(zé)任制下辦案中遇到的新問題、新情況，堅持“傳、幫、帶”和“練、學(xué)、賽、用”相結(jié)合，開展案例研討評析、出庭公訴觀摩點評、實戰(zhàn)技能演練等活動，建立一套有效的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，快速提高檢察官的業(yè)務(wù)素質(zhì)［1］。

(二)發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的作用

司法改革后，檢察官聯(lián)席會議是指導(dǎo)業(yè)務(wù)辦案的重要會議，檢察官聯(lián)席會議的討論程度，決定能否給檢察官提供有效的參考。因此，檢察官聯(lián)席會議需要規(guī)范動作，由部長或者負責(zé)人牽頭，強化參會檢察官的責(zé)任，會前承辦檢察官需要提前發(fā)送相關(guān)議題給參會的每個檢察官，參會檢察官了解議題、查閱資料、表達觀點，對自己的意見負責(zé)，由參會檢察官簽字負責(zé)，為承辦檢察官提供決策參考。

(三)落實檢察官、檢察長、檢委會的職責(zé)權(quán)限

檢委會、檢察長是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的主體，兩者在權(quán)力的范圍還是存在一定的交集的。而檢察官的職責(zé)權(quán)限來自檢察長的授權(quán)［2］，檢察官行使一般問題的決策權(quán)，檢察長行使重要問題的決策權(quán)，檢委會行使重大、疑難、復(fù)雜、敏感問題的決策權(quán)，三者的權(quán)力是有層次的，逐漸上升的關(guān)系，層階特征明顯。檢委會、檢察長、檢察官三者行使的權(quán)力相結(jié)合，形成了檢察機關(guān)的全部辦案權(quán)力。權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)遵循四個原則，一是級別差異原則，二是突出檢察官主體辦案原則，三是檢察官獨任和辦案組相結(jié)合的原則，四是分級授權(quán)原則。具體來說，還是以《安徽省檢察機關(guān)辦案權(quán)限清單》為例，檢察官根據(jù)檢察長授權(quán)對案件和事項事務(wù)性、程序性、非終局性問題行使部分決定權(quán)，比如延長審查期限，排除非法證據(jù)，提出量刑建議等程度性權(quán)力。檢察長（分管檢察長）則決定案件不起訴、附條件不起訴、撤回起訴，以及偵查機關(guān)提出復(fù)議，變更強制措施等帶有終局性權(quán)力的案件。作為基層檢察院檢委會主要行使法律明確規(guī)定由檢委會研究討論重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的抗訴、請示和復(fù)議的案件和重大事項。因為案件本身的特點，基層檢察官行使權(quán)限的范圍最廣，省院、市院、基層院呈現(xiàn)金字塔式的權(quán)限架構(gòu)。因此，需要進一步強化檢察官的辦案職權(quán)，弱化部門負責(zé)人的審查職權(quán)，細化檢察長（分管檢察長）的審批職權(quán)，優(yōu)化檢委會的決策職權(quán)，引導(dǎo)決策權(quán)向檢察官轉(zhuǎn)移，順利實現(xiàn)新的檢察官辦案模式。

(四)嚴(yán)格檢委會上會標(biāo)準(zhǔn)，實行繁簡分流

檢委會作為集體決策機構(gòu)，并不意識著對所有問題審議討論決策，檢委會應(yīng)當(dāng)集中精力審議討論重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件或者重大事項，體現(xiàn)檢委會抓大事、辦難案的工作特點，檢委會也不能包辦屬于檢察官、檢察長決策范圍內(nèi)的事項［3］，要實行繁簡分流。檢委會專職委員或者檢委會的辦事機構(gòu)要嚴(yán)格把關(guān)上會議題標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合議案范圍而提出上會要求的，不應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的案件或者重大事項，向檢察長建議不提交檢委會討論。承辦檢察官對案件的事實認定負責(zé)、證據(jù)負責(zé)，并向檢委會會議負責(zé)具體匯報案情，檢委會只對案件適用法律負責(zé)，按照民主集中制的原則，形成會議決定。

檢委會的性質(zhì)決定了檢察官提交檢委會的案件也應(yīng)當(dāng)作一些必要的限制，控制上會案件的數(shù)量。比如設(shè)定一定比例，逐漸讓檢察官成為案件決策的主角，在親力親為后直接作出決定，把應(yīng)當(dāng)由承辦檢察官決策的事交還檢察官處理，倒逼檢察官盡快適應(yīng)新的辦案模式，承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。檢委會只討論疑難復(fù)雜案件，檢察官負責(zé)一般案件，檢委會對重大疑難案件負責(zé)把關(guān)。在此也建議最高人民檢察院在修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》中，根據(jù)不同層級明確列出檢委會的議題清單，嚴(yán)格規(guī)范檢委會審議議題的范圍和標(biāo)準(zhǔn)［4］。

(五)完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制

構(gòu)建統(tǒng)一完整的監(jiān)督體系，落實規(guī)范有效監(jiān)督是檢察官辦案責(zé)任的可靠保證，實行檢察長（分管檢察長）的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的日常監(jiān)督，案件管理部門的全程動態(tài)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，以及部門之間，辦案組之間的同步監(jiān)督，形成全方位、全覆蓋的監(jiān)督體系。運用好案件評查制度，嚴(yán)格從證據(jù)采信、事實認定、程序合法等方面審查把關(guān)，促進辦案質(zhì)量提升，重點針對偵查主體、被害人有異議的不逮捕、不起訴、變更強制措施、減刑假釋、保外就醫(yī)等檢察官獨立作出決定的案件進行監(jiān)督，對嚴(yán)重違反辦案程序和違背職業(yè)操守的案件進行監(jiān)督，同時對人民群眾反映強烈、社會輿論聚焦的案件及問題線索予以重點監(jiān)督［5］，確保檢察官依法辦案。

(六）實行司法責(zé)任追究制度

新修訂的《人民檢察院組織法》明確規(guī)定檢察官的主體地位，要加強檢察官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，適應(yīng)檢察改革的需要，就必須要牽住司法責(zé)任制的“牛鼻子”。既賦予檢察官主動履行法律監(jiān)督職能的啟動權(quán)和建議權(quán)，又要監(jiān)督檢察官依法正確適用強制措施權(quán)、審查起訴權(quán)、提起公訴權(quán)等職權(quán)。承辦檢察官要對案件事實、證據(jù)負責(zé)，因事實證據(jù)認定造成錯案的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。追究司法責(zé)任要嚴(yán)格區(qū)分檢察官的故意和過失，重大過錯和一般過錯，在明確檢察官行使職權(quán)和錯案之間因果關(guān)系的基礎(chǔ)上追究檢察官的司法責(zé)任，這才是科學(xué)的追責(zé)方式［6］。追究檢察官的司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確具體的范圍，本人認為涵蓋三種責(zé)任：第一是故意違法犯罪的司法責(zé)任，第二是重大過錯的司法責(zé)任，第三是針對領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立的監(jiān)督管理責(zé)任。除以上列舉的責(zé)任形式外，都不應(yīng)當(dāng)追究檢察官的責(zé)任，換句話說就是無過錯不追責(zé)。追究檢察官的責(zé)任主體也應(yīng)當(dāng)是檢察官懲戒委員會，其他單位和個人無權(quán)作出處罰決定。

注釋：

［1］參見王萍、饒學(xué)兵：《基層檢察院員額制運行不足與完善》，《人民檢察》2018 年第19 期。

［2］ 參見吳波、王偉：《檢察官權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整》，《人民檢察》2019 年第2 期。

［3］參見朱超然：《新辦案機制下檢察委員會制度的完善路徑》，《人民檢察》2017 年第23 期。

［4］同前注［3］。

［5］參見童祖權(quán)：《推動基層改革全面落實落細》，《法制日報》2019 年2 月21 日。

［6］參見李學(xué)軍、曹湘寧、龐立強、張萬順、趙濤、寇存學(xué)：《檢察機關(guān)完善司法責(zé)任制改革的具體路徑》， 《人民檢察》2017 年第24 期。