張小羽

摘 要：流域健康對(duì)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)繁榮至關(guān)重要?！冻?jí)基金法》作為美國(guó)自然資源損害賠償制度最核心的法律制度之一，對(duì)保護(hù)流域生態(tài)，修復(fù)受危險(xiǎn)廢物污染的流域系統(tǒng)起到重要作用，并為尋求自然資源損害賠償提供法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：超級(jí)基金法 自然資源損害賠償 流域保護(hù) 污染修復(fù)

作為在環(huán)境法領(lǐng)域較為領(lǐng)先的國(guó)家，美國(guó)在上世紀(jì)70年代通過(guò)了多部嚴(yán)格的環(huán)境法律，為水、大氣、土壤等污染提供救濟(jì)。近60年來(lái)，應(yīng)對(duì)環(huán)境污染的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)越來(lái)越清楚地證明，環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)系統(tǒng)的、全面的、涉及生態(tài)（環(huán)境）多個(gè)部分相互作用的整體工程。而流域保護(hù)，是對(duì)這種生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)最好的展示。本文著重介紹美國(guó)《超級(jí)基金法》的主要內(nèi)容，并從自然資源損害賠償?shù)慕嵌?，介紹該法對(duì)流域保護(hù)的作用。

一、《超級(jí)基金法》產(chǎn)生背景

“眼不見(jiàn)、心不煩”也是美國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)應(yīng)對(duì)污染尤其是危險(xiǎn)廢棄物的古老哲學(xué)。直至20世紀(jì)70年代后期，危險(xiǎn)工業(yè)廢棄物造成了土壤和地下水污染，嚴(yán)重影響環(huán)境和人體健康。而紐約州的拉夫運(yùn)河事件，作為當(dāng)時(shí)一系列嚴(yán)重污染事件的代表，推動(dòng)了《超級(jí)基金法》的設(shè)立。由于被掩埋的化學(xué)廢物滲入土壤和地表底層，對(duì)環(huán)境和周邊居民的健康造成了嚴(yán)重的威脅，紐約健康委員會(huì)于1978年宣布該土地及其附近區(qū)域?yàn)榻】滴ｋU(xiǎn)區(qū)。[1]雖然70年代開(kāi)始美國(guó)頒布了許多環(huán)境法律，但都無(wú)法應(yīng)對(duì)已填埋、廢棄許久的危險(xiǎn)廢物所產(chǎn)生的環(huán)境危害事件。為此，國(guó)會(huì)于1980年通過(guò)了《超級(jí)基金法》，其立法的目的包括：（1）通過(guò)清理污染區(qū)域來(lái)保護(hù)自然環(huán)境與人類(lèi)健康;（2）確保責(zé)任方承擔(dān)污染區(qū)域的環(huán)境清理成本。[2]需要指出的是，制定《超級(jí)基金法》的初衷并非為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，但由于其針對(duì)環(huán)境破壞有非常嚴(yán)格的規(guī)定，所以《超級(jí)基金法》要求的清理工作通常需要恢復(fù)受危險(xiǎn)廢棄物破壞的流域和生態(tài)服務(wù)功能。

二、《超級(jí)基金法》主要內(nèi)容：

《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法案》（The Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act）[3]—也稱(chēng)CERCLA或超級(jí)基金法，由美國(guó)國(guó)會(huì)在1980年12月11日頒布。該法案設(shè)立了聯(lián)邦“超級(jí)基金”以清理被遺棄或未受控制的危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)地或污染事故、泄露、以及其他對(duì)污染物排放對(duì)環(huán)境造成影響的緊急事件。[4]根據(jù)超級(jí)基金法，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)就污染排放行為追究責(zé)任主體責(zé)任，并確保責(zé)任方在清理過(guò)程中，必須配合。聯(lián)邦環(huán)保局通過(guò)一系列執(zhí)法工具，如頒布命令、協(xié)議裁決（或稱(chēng)為同意令，Consent Decree）、或通過(guò)與其他主體的協(xié)商、和解等，促使私人主體參與或?qū)嵤┣謇?。一旦清理行?dòng)完成，聯(lián)邦環(huán)保局還有可能從潛在的個(gè)人或公司方，對(duì)修復(fù)清理費(fèi)用追償。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局被授權(quán)在美國(guó)全部50個(gè)州及美國(guó)領(lǐng)土實(shí)施該法案。位于各州的超級(jí)基金場(chǎng)地的識(shí)別、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)行動(dòng)通過(guò)聯(lián)邦環(huán)保局與各州環(huán)保機(jī)關(guān)或廢物處理機(jī)關(guān)協(xié)作完成。

此法設(shè)立之初的基金來(lái)源是對(duì)化學(xué)和石油工業(yè)征稅，并對(duì)聯(lián)邦政府賦予廣泛的權(quán)力，以直接應(yīng)對(duì)可能危害公共健康或環(huán)境的有毒有害物質(zhì)污染或污染威脅?！冻?jí)基金法》的法律條文涵蓋4方面的基本內(nèi)容：[5] （1）形成信息收集和分析體系，使聯(lián)邦環(huán)保局可以對(duì)全國(guó)的危險(xiǎn)廢物等級(jí)予以監(jiān)測(cè);[6]（2）授權(quán)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)毒害物質(zhì)的釋放，并促使責(zé)任方主體進(jìn)行清理;[7]（3）設(shè)立超級(jí)基金，以稅收來(lái)源支持聯(lián)邦環(huán)保局的清理行動(dòng)，并對(duì)一些“孤兒”毒害場(chǎng)地進(jìn)行清理;[8]（4）規(guī)定關(guān)于責(zé)任承擔(dān)條款。[9]

1.基本目標(biāo)?！冻?jí)基金法》的基本目標(biāo)包括：對(duì)有毒有害化學(xué)品物質(zhì)的合理處置與管理提供激勵(lì)機(jī)制，對(duì)排放有毒有害物質(zhì)的行為或有排放威脅的行為及時(shí)反應(yīng)，減少或消除由于不適當(dāng)?shù)奶幹糜卸居泻ξ镔|(zhì)而對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境造成的威脅。

2.適用范圍?！冻?jí)基金法》僅針對(duì)“危險(xiǎn)物質(zhì)”的污染場(chǎng)地適用，具體而言，包括：（1）造成泄露或重大泄露危險(xiǎn)的危險(xiǎn)物質(zhì)，和（2）存在泄露或者重大泄露危險(xiǎn)的，可能對(duì)人類(lèi)健康造成緊急且重大危險(xiǎn)的污染物質(zhì)。[10]該法排除了三種情形的適用，即（1）自然生成且沒(méi)有被人為改變物質(zhì)形態(tài)的物質(zhì);（2）住宅、商業(yè)或者社區(qū)建筑物組成部分的物質(zhì);（3）飲水系統(tǒng)正常老化而影響水質(zhì)的情形。[11]可見(jiàn)，其所描述的危險(xiǎn)物質(zhì)幾乎涵蓋了所有美國(guó)環(huán)境單行法中規(guī)定的危險(xiǎn)物質(zhì)的總和，僅排除了石油和天然氣的適用 [12]

3.響應(yīng)方式?！冻?jí)基金法》規(guī)定了兩種響應(yīng)方式：一是短期移除 （short-term removals），適用于需要采取措施解決需要及時(shí)響應(yīng)的危險(xiǎn)廢物污染或污染威脅;二是長(zhǎng)期的修復(fù)措施（long-term remedial response actions），永久性或顯著降低與危險(xiǎn)廢物釋放或有釋放威脅的危害。這種情況下，補(bǔ)救措施應(yīng)對(duì)的危害是嚴(yán)重的，但不會(huì)立即危及生命。這些措施只適用于已列在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局國(guó)家優(yōu)先名錄[13] （下文詳述）上的受污染場(chǎng)地。[14]

4.清理程序。超級(jí)基金場(chǎng)地修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜、多步驟的過(guò)程： [15]

首先，發(fā)現(xiàn)污染場(chǎng)地。主要有三種途徑：一是所在地環(huán)境管理部門(mén)的定期或不定期監(jiān)測(cè);二是通過(guò)公眾舉報(bào)污染事件，且土地所有者或使用者有報(bào)告污染的義務(wù);三是一些特定行業(yè)在開(kāi)業(yè)、停業(yè)或土地轉(zhuǎn)讓時(shí)，要求企業(yè)出具土壤污染的檢測(cè)資料。[16]

發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染場(chǎng)地后，進(jìn)入初步評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)（Preliminary Assessment/Site Inspection，PA/SI），主要對(duì)場(chǎng)地的歷史和危險(xiǎn)物質(zhì)的排放或排放威脅進(jìn)行鑒定，聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)是否會(huì)對(duì)人民健康和環(huán)境造成危險(xiǎn)，來(lái)決定是否有必要立即采取清除措施，或需要采集更多信息。為了有效甄別污染區(qū)域是否需要得到治理，美國(guó)環(huán)保署建立了一套危險(xiǎn)評(píng)級(jí)系統(tǒng)（Hazardous Ranking System）。這套系統(tǒng)根據(jù)評(píng)估數(shù)據(jù)對(duì)污染區(qū)域可能造成的危害程度進(jìn)行評(píng)分。當(dāng)危險(xiǎn)等級(jí)分超過(guò)28.5分時(shí)，該場(chǎng)地即被列入國(guó)家優(yōu)先名錄（National Priorities List，NPL） 。政府將會(huì)據(jù)此依照《超級(jí)基金法》對(duì)這些污染區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先清理。登記至名錄后，聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)開(kāi)展環(huán)境修復(fù)調(diào)查和可行性研究（Remedial Investigation/Feasibility Study，RI/FS），以確定場(chǎng)地污染的性質(zhì)、程度、修復(fù)手段測(cè)試及結(jié)果、可能的技術(shù)及修復(fù)成果的費(fèi)用評(píng)估等。在這一階段，公眾和社區(qū)有多重機(jī)會(huì)參與整個(gè)調(diào)查和可行性研究的確定過(guò)程，包括對(duì)公示方案提出書(shū)面建議、參加聽(tīng)證會(huì)、邀請(qǐng)聯(lián)邦環(huán)保局派人參加社區(qū)會(huì)議討論方案等。聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)調(diào)查研究的數(shù)據(jù)及公示并征求意見(jiàn)的修復(fù)方案，將研究結(jié)果、方案內(nèi)容及公眾評(píng)議記錄在案形成決策記錄（Records Of Decision，ROD），最后據(jù)此執(zhí)行環(huán)境修復(fù)措施。當(dāng)所有環(huán)境清理工作都完成并經(jīng)審核達(dá)標(biāo)后，此污染區(qū)域?qū)?huì)從名錄上刪除。

5.修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)?！冻?jí)基金法》第121條（d）款規(guī)定，修復(fù)行為必須達(dá)到：（1）任何聯(lián)邦環(huán)境法律（包括但不限于《有毒物質(zhì)控制法》《安全飲用水法》《清潔水法》《海洋保護(hù)、研究與禁獵法》等）所規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)、要求、準(zhǔn)則或者限制;（2）州已頒布的環(huán)境法或設(shè)備場(chǎng)地法中所規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)、要求、準(zhǔn)則或限制（統(tǒng)稱(chēng)“標(biāo)準(zhǔn)”），該標(biāo)準(zhǔn)必須比任何聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，已經(jīng)頒布且及時(shí)送交總統(tǒng)確認(rèn)，對(duì)涉案有害物質(zhì)、污染物能依法適用，或?qū)υ撋姘赣泻ξ镔|(zhì)或污染物的排放或潛在排放威脅具有相關(guān)性和適宜性（ARARs）。故而，《超級(jí)基金法》規(guī)定適用的環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)包括兩大類(lèi)：一是聯(lián)邦任何環(huán)境法律所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);二是州立法中滿(mǎn)足一定遴選要求的標(biāo)準(zhǔn)。 [17]

6.“孤兒”場(chǎng)地。當(dāng)某危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)地的所有潛在責(zé)任方（Potential Responsible Parties，PRPs）都無(wú)法確定或無(wú)處尋找時(shí)，該場(chǎng)地被稱(chēng)為“孤兒”場(chǎng)地。在這種情況下，由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)清理工作。

7.國(guó)家優(yōu)先名錄 （National Priority List，NPL）。國(guó)家優(yōu)先名錄[18] 是對(duì)美國(guó)境內(nèi)已知的受到危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物排放污染或污染威脅場(chǎng)地的國(guó)家優(yōu)先治理統(tǒng)計(jì)名錄，主要旨在指導(dǎo)聯(lián)邦環(huán)保局確定對(duì)哪些場(chǎng)地必須進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。該名錄定期更新，每年至少更新一次，目前每年更新兩次。

上文提到，長(zhǎng)期補(bǔ)救措施只適用于已列在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局國(guó)家優(yōu)先名錄上的受污染場(chǎng)地。被列入國(guó)家優(yōu)先名錄的場(chǎng)地，程序上需經(jīng)過(guò)初步評(píng)估（Preliminary Assessment，PA）和場(chǎng)地考察（Site Inspection，SI），而后通過(guò)修復(fù)調(diào)研（Remedial Investigation，RI）和可行性評(píng)估（Feasibility Study）。 [19]

8.超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案。1986年10月17日“超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案”（The Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA）對(duì)超級(jí)基金法進(jìn)行了修訂。SARA體現(xiàn)了美國(guó)環(huán)保局過(guò)去6年管理復(fù)雜超級(jí)基金項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，并作了一些重要變更和補(bǔ)充，例如：SARA強(qiáng)調(diào)了永久性修復(fù)措施和創(chuàng)新處理基礎(chǔ)在清理危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)地中的作用;要求超級(jí)基金措施要考慮其他聯(lián)邦和州層面環(huán)境法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和要求;增加了新的執(zhí)法主體、和解途徑;提高了州政府在超級(jí)基金項(xiàng)目各個(gè)階段的參與度;更加關(guān)注危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)所對(duì)人類(lèi)健康造成的影響;鼓勵(lì)在清理場(chǎng)地過(guò)程中更多的公眾參與;并將清理危險(xiǎn)廢物污染的信托基金規(guī)模增加到85億美元。SARA還要求聯(lián)邦環(huán)保局修訂危害等級(jí)系統(tǒng)以確保其準(zhǔn)確評(píng)估可能被列入國(guó)家優(yōu)先名錄且未受控制的危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)地對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境造成的危害程度。此外，SARA的第三章規(guī)定了“緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法案”（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA）。[20]

9.國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃?！冻?jí)基金法》還促使修訂了國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃（National Contingency Plan，NCP）。[21] 國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃規(guī)定了應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物排放或排放威脅的措施指南和程序，主要內(nèi)容包括：（1）發(fā)現(xiàn)、調(diào)查危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏或排放的方法;（2）有排放或排放威脅的危險(xiǎn)物質(zhì)的評(píng)估和應(yīng)對(duì)方法;（3）確定合適的清除或修復(fù)措施及標(biāo)準(zhǔn);（4）確定全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)危險(xiǎn)廢物污染場(chǎng)地修復(fù)的優(yōu)先性和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。[22]

10.《超級(jí)基金法》責(zé)任條款。在美國(guó)綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法中，責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，并不是因其污染行為，而是基于其對(duì)環(huán)境事實(shí)上的管控狀態(tài)而承擔(dān)責(zé)任，[23] 基于物的狀態(tài)所引起的責(zé)任，此所謂狀態(tài)責(zé)任。狀態(tài)責(zé)任類(lèi)型的引入與美國(guó)環(huán)境污染修復(fù)的歷史發(fā)展息息相關(guān)，是美國(guó)在二十世紀(jì)后半葉為解決工業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中企業(yè)搬遷以及其他歷史性污染問(wèn)題而提出的重要舉措，其旨在防止政府陷入繁瑣冗長(zhǎng)的追尋污染者的程序，促進(jìn)環(huán)境修復(fù)的迅速進(jìn)行，也促使權(quán)利人在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中關(guān)注環(huán)境的清潔狀況，有助于其展開(kāi)對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況的調(diào)查。[24]

（1）潛在責(zé)任方（Potential Responsible Parties，PRPs）。《超級(jí)基金法》規(guī)定了嚴(yán)格的潛在責(zé)任方法律責(zé)任條款。值得一提的是，受《超級(jí)基金法》規(guī)制的“潛在責(zé)任方”，并非僅限定在實(shí)施污染行為的責(zé)任人，而是從與污染環(huán)境具有某種法律關(guān)系的主體入手，幾乎“任何與污染場(chǎng)地有關(guān)聯(lián)的主體都可能成為CERCLA責(zé)任人”。[25] 具體而言，根據(jù)《超級(jí)基金法》，潛在責(zé)任方包括四種類(lèi)型：[26] ①發(fā)生危險(xiǎn)物質(zhì)釋放或釋放危險(xiǎn)設(shè)施的當(dāng)前所有人或經(jīng)營(yíng)人;②危險(xiǎn)物質(zhì)處置時(shí)的設(shè)施所有人或經(jīng)營(yíng)人[27] ;③通過(guò)合同、協(xié)議或其他方式，憑借第三人擁有或經(jīng)營(yíng)的設(shè)施安排危險(xiǎn)物質(zhì)的處置或處理，或?yàn)樘幹米约夯蛩藫碛械奈ｋU(xiǎn)物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜?④為處置危險(xiǎn)物質(zhì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)娜?，即運(yùn)輸人。[28] 簡(jiǎn)而言之，受污染或污染威脅場(chǎng)地的現(xiàn)在所有者/經(jīng)營(yíng)者，曾經(jīng)所有者/經(jīng)營(yíng)者，安排廢物處理的人員和處置廢物的運(yùn)輸人，都是污染場(chǎng)地的潛在責(zé)任方。

（2）責(zé)任承擔(dān)方式。基于納稅人不應(yīng)當(dāng)為清理買(mǎi)單的前提，此法制定了三種潛在責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境清理責(zé)任的方式[29] ，即①環(huán)保署執(zhí)行清理工作，潛在責(zé)任方承擔(dān)清理費(fèi)用;②在環(huán)保署監(jiān)督與指導(dǎo)下由潛在責(zé)任方執(zhí)行清理工作;③對(duì)于那些符合《超級(jí)基金法》清理對(duì)象但未登記至名錄的污染區(qū)域，潛在責(zé)任方可以自愿依據(jù)此法及國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃執(zhí)行清理工作，其有權(quán)再向其他潛在責(zé)任方追償。協(xié)商主要涉及環(huán)境清理責(zé)任的分配，未能及時(shí)與潛在責(zé)任方達(dá)成和解的，或未能確定潛在責(zé)任方的，或潛在責(zé)任方?jīng)]有能力承擔(dān)清理工作的，環(huán)保署將自行執(zhí)行環(huán)境清理工作，先通過(guò)超級(jí)基金撥款支付清理成本，再以協(xié)商或訴訟的途徑要求潛在責(zé)任方償付成本花費(fèi)。相較此，環(huán)保署更傾向于在環(huán)境清理工作開(kāi)展前與潛在責(zé)任方達(dá)成和解，由潛在責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境清理責(zé)任，如此不僅減少了環(huán)保署的工作壓力，也減少了超級(jí)基金的成本支出壓力。[30]

（四）經(jīng)費(fèi)缺乏日益趨嚴(yán)重

如上文提到，超級(jí)基金的信托基金來(lái)源為3個(gè)稅種，而這3個(gè)稅種的征收只延續(xù)至1995年，至2003年底，超級(jí)基金的信托基金經(jīng)費(fèi)已全部用盡。雖然有提議續(xù)征稅收，但一直未獲得國(guó)會(huì)通過(guò)。[43] 雖然根據(jù)機(jī)制設(shè)置，整個(gè)清理、修復(fù)費(fèi)用希望通過(guò)對(duì)潛在責(zé)任方的追償實(shí)現(xiàn)，但從實(shí)際操作過(guò)程來(lái)看，由于整個(gè)清理、修復(fù)過(guò)程緩慢，尤其對(duì)涉及歷史久遠(yuǎn)的污染場(chǎng)地或?qū)τ诠聝悍蓊~場(chǎng)地，再加上一些由政府墊付清理、修復(fù)費(fèi)用再向潛在責(zé)任方追償?shù)臅r(shí)間延遲，經(jīng)費(fèi)缺乏的困境日益突出。目前，超級(jí)基金項(xiàng)目主要依賴(lài)常規(guī)撥款，其他資金來(lái)源包括：其他政府部門(mén)償還的清理費(fèi)用，根據(jù)超級(jí)基金州際協(xié)議由州政府支付的費(fèi)用份額，以及由潛在責(zé)任方根據(jù)《超級(jí)基金法》122（b）（3）支付的和解份額（入特別賬戶(hù)）。[44] 在2018年，聯(lián)邦環(huán)保局的債務(wù)的絕大部分（74%，約33.2億美金）是根據(jù)超級(jí)基金法用于對(duì)污染場(chǎng)地清理項(xiàng)目未收回的支出。[45]

此外，超級(jí)基金中管理費(fèi)上升和治理費(fèi)下降也是備受詬病的一個(gè)問(wèn)題。[46] 并且，由于上文提到，整個(gè)過(guò)程，從初步調(diào)查，到可行性研究，到評(píng)估設(shè)計(jì)，到對(duì)潛在責(zé)任方追責(zé)，等等，由于有些項(xiàng)目涉及數(shù)十年，涉及律師、評(píng)估師、設(shè)計(jì)師、工程師的服務(wù)費(fèi)用也大為可觀。

四、結(jié)論和啟示

《超級(jí)基金法》是美國(guó)自然資源損害賠償?shù)暮诵闹贫戎?，它以?yán)格、可追溯、共同連帶責(zé)任的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則。盡管該法案由于程序繁瑣、修復(fù)過(guò)程緩慢、公平性爭(zhēng)議、超級(jí)基金經(jīng)費(fèi)匱乏等受到備受爭(zhēng)議，但不能否定，該法對(duì)通過(guò)清理危險(xiǎn)廢物污染區(qū)域來(lái)保護(hù)自然環(huán)境與人類(lèi)健康、確保責(zé)任方承擔(dān)污染區(qū)域的環(huán)境清理成本和自然資源損害賠償方面，有著極為重要、甚至不可替代的作用。美國(guó)包括《超級(jí)基金法》在內(nèi)幾乎所有的環(huán)境單行法，除特定情形必須提起訴訟外，基本都以協(xié)商和解優(yōu)先。[47] 此外，強(qiáng)調(diào)公眾參與也是《超級(jí)基金法》在污染場(chǎng)地修復(fù)過(guò)程中值得我國(guó)借鑒之處。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)《超級(jí)基金法》，確保在污染場(chǎng)地修復(fù)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，從場(chǎng)地確認(rèn)、初步評(píng)估、列入國(guó)家優(yōu)先名錄、可行性研究、清理計(jì)劃的制定、清理效果評(píng)估等等階段，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公眾參與渠道順暢，不僅以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、征求公眾意見(jiàn)的方式，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民還可要求聯(lián)邦環(huán)保局工作人員參加社區(qū)會(huì)議，就清理工作問(wèn)題提出質(zhì)疑或要求澄清。保障受污染場(chǎng)地所在社區(qū)的公眾參與，能夠有效提高政府與受污染影響地區(qū)居民的信任度，保障社區(qū)居民對(duì)污染和清理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)的理解，形成合作合力，更有效地執(zhí)行清理措施。[48]

綜上，美國(guó)《超級(jí)基金法》的立法設(shè)計(jì)和法律實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的保護(hù)有借鑒價(jià)值。

注釋?zhuān)?/p>

[1] https：//archive.epa.gov/epa/aboutepa/love-canal-tragedy.html，by Eckardt C. Beck，EPA Journal- January 1979.

[2]參見(jiàn)于澤瀚：《美國(guó)環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，《行政法學(xué)研究》2019年第1期。

[3]United States. Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act of 1980. Pub.L. 96–510，approved December 11，1980. 42 U.S.C. § 9601 etseq，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2017-title42/pdf/USCODE-2017-title42-chap103-subchapI-sec9601.pdf.

[4]https：//www.epa.gov/laws-regulations/summary-comprehensive-environmental-response-compensation-and-liability-act，42 U.S.C. §9601 et seq. （1980）.

[5]See Steven Ferrey，Allocation and Uncertainty in the Age of Superfund： A Critique of the Redistribution of CERCLA Liability，3 N.Y.U. ENVTL. L.J. 36，37 （1994）; Superfund： Cost Allocation Issue Most Difficult Problem Under Superfund，House Panel Told，23 Env't Rep. （BNA） 400 （May 22，1992）.

[6]42 U.S.C. §§ 9602-9603 （1988）.

[7]42 U.S.C. § 9604 （1988）.

[8]“超級(jí)基金”由為起初為實(shí)施CERCLA設(shè)立的16億美金“危險(xiǎn)物質(zhì)反應(yīng)信托基金”而得名。

[9]Jason E. Panzer，Apportioning CERCLA Liability： Cost Recovery or Contribution，Where Does a PRP Stand？ Fordham Environmental Law Review，Volume 7，Number 2，Article 4，2011，第439頁(yè)-440頁(yè)。

[10]42 U. S. C. A.§ 9604（a）（1）.

[11]42 U. S. C. A.§ 9604（a）（3）.

[12]42 U. S. C. A.§ 9601（14）.

[13]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-npl.

[14]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview.

[15] https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cleanup-process.

[16]參見(jiàn)谷慶寶、顏增光、周友亞、郭觀林、李發(fā)生：《美國(guó)超級(jí)基金制度及其污染場(chǎng)地環(huán)境管理》，《環(huán)境科學(xué)研究》2007年第5期。

[17]參見(jiàn)魏旭：《〈超級(jí)基金法〉土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)使用規(guī)則解析及啟示——從“美國(guó)訴美國(guó)阿左科涂料公司”案說(shuō)起》，《中山大學(xué)法律評(píng)論》2018年第16卷第1輯。

[18]https：//www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-npl.

[19]https：//www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

[20]同前注[19]。

[21]National Oil and Hazardous Substances pollution Contingency Plan Overview，https：//www.epa.gov/emergency-response/national-oil-and-hazardous-substances-pollution-contingency-plan-ncp-overview.

[22]42 U.S.C. § 9605（a）（l）-（3），（8） （1988）.

[23]參見(jiàn)劉靜：《預(yù)防與修復(fù)：荷蘭土壤污染法律責(zé)任及資金保障機(jī)制評(píng)析》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期。

[24]參見(jiàn)王天穎、惠濱：《環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任問(wèn)題研究——以國(guó)務(wù)院〈土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉為分析視角》，《人民檢察》2018年第10期。

[25]參見(jiàn)冬梅：《美國(guó)CERCLA對(duì)構(gòu)建我國(guó)土壤污染清理、修復(fù)法律責(zé)任的啟示》，《法治建設(shè)》2011年第6期。

[26]42 U.S. Code § 9607（a）.

[27]即使該潛在責(zé)任方當(dāng)時(shí)并非該場(chǎng)地的所有人/運(yùn)營(yíng)者，但只要該責(zé)任方對(duì)導(dǎo)致有毒物質(zhì)釋放的排放行為有實(shí)際控制權(quán)（substantial control），也滿(mǎn)足該條件。參見(jiàn)US v. Bestfoods，524 U.S. 51 （1998）.

[28] 運(yùn)輸人承擔(dān)責(zé)任的前提是：運(yùn)輸人在選擇處置危險(xiǎn)廢物場(chǎng)所時(shí)起到作用，參見(jiàn)Tippins，Inc v. USX Corp.，37 F.3d 87 （3d.Cir.? 1994）。不僅如此，即使運(yùn)輸人是將毒廢廢物從一污染場(chǎng)地運(yùn)輸至另一未污染場(chǎng)地，該運(yùn)輸人也需要承擔(dān)責(zé)任，參見(jiàn)Kaiser Aluminum & Chemical Corp. v. Catellus Development Corp.，（976 F.2d 1338 （9th Cir. 1992）。

[29]參見(jiàn)[美]詹姆斯·薩爾茲曼、巴頓·湯普森：《美國(guó)環(huán)境法》（第4版），徐卓然、胡慕云譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第190頁(yè)。

[30]同前注[2]。

[31]42 U.S.C. § 9607（a）.

[32]https：//www.epa.gov/enforcement/defenses-and-exemptions-superfund-liability.

[33]42 U.S. Code § 9607（b）.

[34]42 U.S. Code § 9607（r）.

[35]https：//www.law.cornell.edu/uscode/text/42/9601#40.

[36] Jennifer L. Scheller，No Good Deed Goes Unpunished： The CERCLA Liability Exposure Unfortunately Created by Pre-acquisition Soil Testing，103 Mich. L. Rev. 1930 （2005）.

[37]https：//www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

[38] 42 U.S. Code § 9607（q）.

[39]U.S. congressional Budget Office. Analyzing the duration of cleanup at sites on superfunds national priorities list. Washington DC： U.S. Congressional Budget Office，1994 [2006-08-26]. https：//www.cbo.gov/sites/default/files/103rd-congress-1993-1994/reports/doc14.pdf.

[40]同前注[9]，第 443頁(yè)。

[41]參見(jiàn) Jerome M. Organ，Superfund and the Settlement Decision： Reflections on the Relationship Between Equity and Efficiency，62 GEO. WASH. L. REV. 1043，1053-54 （1994） 第1042頁(yè)、 1054頁(yè)。

[42] https：//www.epa.gov/brownfields/overview-epas-brownfields-program.

[43]同前注[16]。

[44]Fiscal Year 2018 Agency Financial Report，第39頁(yè)。https：//www.epa.gov/sites/production/files/2018-11/documents/epa-fy-2018-afr.pdf

[45]同前注[44]。

[46] Quarles John，Steinberg W Michael. The Superfund program at its 25th anniversary [J]. Environmental Law Reporter，2006，36：10364-10369.

[47]同前注[30]。

[48]參見(jiàn)Superfund Community Involvement Handbook，U.S. E.P.A.，January 2016. https：//semspub.epa.gov/work/HQ/100000070.pdf; 另參見(jiàn)Ellison Folk，Public Participation in the Superfund Cleanup Process，18 Ecology L. Q. 173 （1991）.