向奕萱 牟紹波

內(nèi)容提要：PPP項目績效評價是PPP項目管理領(lǐng)域中的重要課題，對該課題進行研究有助于推動PPP模式在我國規(guī)范運行。近年來，隨著大量PPP項目在我國落地實施，PPP項目績效評價越來越受到相關(guān)專家學(xué)者的重視。本文運用文獻研究法，通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻進行研究，從PPP項目績效概念、對象、指標(biāo)體系以及評價方法等方面進行綜述。總結(jié)出當(dāng)前研究的重點問題及不足，基于此對PPP項目績效評價研究這一領(lǐng)域前景進行展望。

引 言

自2014年我國政府正式下文推廣PPP模式提供基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)以來，直接催生PPP項目呈“井噴式”增長。截至2019年2月，我國PPP項目累計8780個，落地項目4920個，投資額7.5萬億元，其中超7萬億落地項目步入實施運營階段。如何規(guī)范PPP模式的發(fā)展、驗證PPP項目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)成為社會各界關(guān)注的重要問題。財政部根據(jù)PPP項目的特征，積極推進法律建設(shè)和制度建設(shè)，接連出臺了一系列政策文件來指導(dǎo)PPP項目的實施。財金［2016］92號文和［2017］92號文分別明確“項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤”“各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價”以及“績效評價對于項目入庫具有指導(dǎo)意義”三個重點問題。但上述政策文件缺乏具有可操作性的評價方案和辦法，因此亟待通過有效的PPP項目績效評價來確保PPP模式和項目的健康發(fā)展。我國關(guān)于PPP項目績效評價的研究仍處于探索階段，在績效評價對象的全面性、指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)性以及評價方法的合理性等方面仍有不足，尚未形成一套全面、科學(xué)的評價體系。本文通過對相關(guān)文獻進行研究，對PPP項目績效評價在國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀進行了綜述，對PPP項目績效評價概念對象、指標(biāo)體系以及評價方法等進行了歸納總結(jié)。

一、PPP項目績效及評價概念

在績效的概念界定上，Richard Heeks[1]（2013）認(rèn)為績效是一個動態(tài)概念，隨著時間和主體的變化而變化，應(yīng)根據(jù)組織需要對績效劃分層次。嚴(yán)丹良[2]（2014）指出績效是項目實施機構(gòu)為達(dá)成項目目的所采取的行動在各個方面的實際反饋，是項目建設(shè)與運營實施全過程的活動、模式、成果及其產(chǎn)生的外部影響。在項目績效及評價的研究中，Kam等[3]（2015）認(rèn)為項目成功是項目績效改善的目標(biāo)，項目績效是項目成功的指示器。Chris等[4]（2006）發(fā)現(xiàn)近年來，發(fā)達(dá)國家對于項目管理績效的研究更加關(guān)注其是否達(dá)到了物有所值（Value for Money，VFM）的產(chǎn)出。王超、趙新博等[5]（2014）指出項目績效是不斷循環(huán)、動態(tài)調(diào)整和改進的，并在循環(huán)中不斷提升和發(fā)展的一個封閉的管理控制過程。Yu&Zhang等[6]（2007）認(rèn)為項目績效評價結(jié)果的正確性取決于項目績效評價指標(biāo)體系和評價模型的準(zhǔn)確性。章磊[7]（2008）提出項目績效評價活動都是圍繞特定的對象來進行績效評價的，明確評價對象是確定評價定位和設(shè)計評價指標(biāo)的前提條件。扈劍暉[8]（2014）指出項目績效評價的主體應(yīng)多元化，根據(jù)不同的評價目的，選擇不同的評價主體。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對PPP項目績效評價的概念進行了界定，王珮[9]（2017）通過對PPP模式特點進行研究，界定PPP項目績效評價為有關(guān)專業(yè)機構(gòu)對項目的產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管效果、項目的可持續(xù)性以及PPP模式的應(yīng)用與推廣等方面進行績效評價。畢有為[10]（2018）將PPP項目績效評價定義為根據(jù)項目戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合社會資本、政府部門和社會公眾等多方面利益，對項目的政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和技術(shù)方面的情況進行綜合評價。

通過對現(xiàn)有研究成果進行歸納總結(jié)，學(xué)者們基于不同的視角對項目績效、項目績效評價以及PPP項目績效評價的概念進行了界定。因視角不同導(dǎo)致表述上存在差異性，但通過分析可知這些結(jié)論具有相同的核心要義。PPP項目績效評價是從項目利益相關(guān)者的角度出發(fā)，全面評價PPP項目的經(jīng)濟性、效率性、成效性及可持續(xù)性等預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)成的動態(tài)的活動與過程。

二、PPP項目績效評價對象

目前，關(guān)于PPP項目績效評價的理論研究和實踐運用已初具成效。Caroline Low[11]（2005）運用實證研究的方法，研究了在蘇格蘭的64個PPP項目的項目績效。高洪顯、鄭思海等[12]（2016）從PPP模式與平衡計分卡的概念入手，構(gòu)建PPP項目績效評價體系。趙琰、王建東等[13]（2018）以準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目為研究對象，將PPP項目績效評價劃分為項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出與項目影響四個績效評價子系統(tǒng)，建立了準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項目績效評價指標(biāo)體系。此類文獻沒有對PPP項目進行具體分類，有學(xué)者針對不同的PPP項目，對績效評價進行了深化研究（表1）。

續(xù)表

分析國內(nèi)外研究成果發(fā)現(xiàn)，PPP項目績效評價研究對象差異性不大。由于國內(nèi)PPP模式運用時間尚短，在案例選取上基數(shù)遠(yuǎn)小于國外，導(dǎo)致PPP項目績效評價缺乏實證檢驗，難以形成公眾認(rèn)可的評價體系。我國關(guān)于PPP項目績效評價的研究在近三年相對集中，在CNKI以“PPP項目績效評價”為關(guān)鍵詞進行檢索，選擇出相關(guān)度較高的期刊53篇，其中核心期刊18篇，對這些期刊進行分析，得出現(xiàn)階段各個領(lǐng)域的研究比例（圖1）。

圖1 各領(lǐng)域研究比例圖

在圖1中，水利工程項目包括污水處理、水環(huán)境及城市供水。其他包括養(yǎng)老項目、保障性住房、環(huán)保項目、智慧城市等，基于對這些項目研究文獻較少，故將這些項目全部歸入到其他一類，不再進行細(xì)分。目前，對PPP項目整體進行研究的文獻最為普遍，導(dǎo)致研究結(jié)果籠統(tǒng)化，缺乏實用性。其次，軌道交通及污水治理的項目研究基數(shù)大，可見在我國PPP模式主要應(yīng)用于這兩類項目，運用范圍還不夠廣泛。

PPP項目績效評價研究主要立足于利益相關(guān)者、政府、社會資本方或第三方視角進行。紀(jì)蕾、郭樹榮[24]（2018）基于利益相關(guān)者視角，構(gòu)建PPP項目績效評價指標(biāo)體系及評價模型。易欣[25]（2015）立足于政府角度，分析城市軌道交通PPP項目的知識轉(zhuǎn)移過程，結(jié)合平衡計分卡原理，應(yīng)用Vague集理論及模糊物元分析方法，構(gòu)建城市軌道交通PPP項目知識轉(zhuǎn)移績效定量評估模型。高輝、鄭望雪[26]（2018）在文獻梳理及相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，立足于社會資本方提出污水處理PPP項目關(guān)鍵績效指標(biāo)。彭艷、項桂娥[27]（2017）站在第三方的視角，從財務(wù)、內(nèi)部控制管理、創(chuàng)新與成長和利益各方滿意度等四個維度構(gòu)建PPP項目績效評價體系。對上述53篇文獻進一步整理得出站在各個視角研究的文獻數(shù)量（圖2）。

現(xiàn)階段文獻以利益相關(guān)者視角進行研究居多，接近半數(shù)，但是PPP項目利益相關(guān)者眾多，站在利益相關(guān)者視角進行研究，研究寬泛，缺乏指向性。立足于第三方視角進行研究的較少，站在第三方進行研究有利于提高研究的公平性，因此在今后的研究中應(yīng)結(jié)合項目實際更多地站在第三方視角進行研究。

圖2 各視角研究數(shù)量圖

三、PPP項目績效評價指標(biāo)體系

設(shè)計科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)是開展績效評價工作的重要組成部分，績效評價結(jié)果的正確性與評價指標(biāo)的完善程度息息相關(guān)。目前對于指標(biāo)體系的設(shè)計主要是基于項目特點、指標(biāo)設(shè)計原則以及KPI、平衡計分卡等。Wang W X，Li Q M，Deng X P[28]（2007）在對影響PPP項目成功的關(guān)鍵因素進行研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計評價指標(biāo)體系。CHO[29]（2009）等將影響PPP項目績效的關(guān)鍵因素分為外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境和人的影響三類，并運用KPI進行指標(biāo)體系構(gòu)建。Yeung[30]等（2009）從結(jié)果導(dǎo)向和關(guān)系導(dǎo)向、主觀和客觀兩個層面對PPP模式下績效指標(biāo)進行系統(tǒng)分類，建立績效評價指標(biāo)體系。John Clark[31]等（2014）從經(jīng)濟效果、社會效果等方面構(gòu)建指標(biāo)體系對項目進行績效評價。王玉梅、嚴(yán)丹良[32]（2014）從PPP項目戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，基于平衡計分卡設(shè)計基本評價指標(biāo)，將評價指標(biāo)的利益方、責(zé)任方加以歸集。陳都[33]（2017）通過對京滬高鐵PPP項目進行分析研究，為京滬高鐵項目設(shè)計評價指標(biāo)體系，并運用模糊綜合評價法構(gòu)建我國高速鐵路績效評價模型，對京滬高鐵PPP項目績效進行了評價。王明慧、張橋[34]等（2017）在對層次分析法進行改進的基礎(chǔ)上，結(jié)合平衡計分卡法設(shè)計PPP項目績效評價指標(biāo)體系。韓喜艷、劉偉[35]（2019）利用KPI方法，從績效評價的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和可持續(xù)性的基本準(zhǔn)則出發(fā)，構(gòu)建PPP項目績效評價指標(biāo)體系。通過對18篇核心期刊進行分析，其指標(biāo)設(shè)計如表2所示。

下列指標(biāo)是各文獻中普遍通用的指標(biāo)，部分指標(biāo)由于出現(xiàn)頻次較少或者是針對某一特定領(lǐng)域設(shè)計因而沒有進行列舉。根據(jù)表2，可看出各指標(biāo)的出現(xiàn)頻次，有利于提高指標(biāo)體系設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)化程度，為后續(xù)研究提供參考。

表2 各文獻指標(biāo)設(shè)計表

四、PPP項目績效評價方法

評價方法的合理選用，有利于提高權(quán)重計算的準(zhǔn)確性及模型的可行性。對PPP項目績效評價相關(guān)文獻進行分析，現(xiàn)階段運用最多的方法為以下五種。

（一）平衡計分卡

平衡計分卡由美國卡普蘭和諾頓兩位學(xué)者于20世紀(jì)90年代提出，將平衡計分卡應(yīng)用于績效評價中的研究較多。周一春[40]（2016）基于平衡計分卡的原理對環(huán)保PPP項目進行評價，構(gòu)建環(huán)保PPP項目績效評價指標(biāo)體系。湯秀英[41]（2016）基于平衡計分卡對完善PPP項目績效評價體系建設(shè)的方法進行探討。趙團結(jié)[36]（2018）基于平衡計分卡構(gòu)建PPP項目績效評價整體模型，結(jié)合實際案例得出相關(guān)建議。

（二）關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）

關(guān)鍵績效指標(biāo)是一個衡量管理工作成效的重要指標(biāo)，是績效計劃的重要組成部分。目前有不少研究應(yīng)用KPI構(gòu)建PPP項目績效指標(biāo)體系，袁競峰、季闖等[42]（2011）基于關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI），運用虛擬標(biāo)桿構(gòu)建PPP項目績效評價體系。F Villalba-Romero和C Liyanage[15]（2016）基于關(guān)鍵績效指標(biāo)，對歐盟13個公路PPP項目進行績效評價。胡華君[43]（2019）基于KPI概念模型對現(xiàn)有的PPP項目績效影響因素進行分析比較，構(gòu)建PPP項目績效評價指標(biāo)體系。

（三）層次分析法

層次分析法是確定權(quán)重的基本方法，因此在對指標(biāo)權(quán)重進行確定時常用層次分析法。彭艷、項桂娥等[44]（2017）應(yīng)用層次分析法，建立財務(wù)能力、內(nèi)部控制管理、創(chuàng)新與發(fā)展、利益相關(guān)者四個維度的整體績效評價體系。成晨、孟楓平[45]（2018）基于層次分析法確定基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目運營期績效評價指標(biāo)權(quán)重，對具體案例進行分析。史富文[46]（2018）基于層次分析法確定保障性住房PPP項目績效評價指標(biāo)權(quán)重。

（四）模糊綜合評價法

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評價方法，適用于解決各類非確定性問題。PPP項目指標(biāo)中不乏定性指標(biāo)，運用模糊綜合評價法能有效解決定性指標(biāo)的量化問題。陳都[47]（2016）采用模糊綜合評價法，構(gòu)建我國污水處理PPP項目的績效評價體系。楊林泉、雷曉凌等[48]（2017）基于模糊綜合評價法對PPP項目績效評價進行研究，構(gòu)建PPP項目績效評價體系。梁素萍、李欽琳[49]（2018）基于模糊綜合評價法構(gòu)建河流域治理PPP項目績效評價體系。

（五）物元分析法

物元分析法是研究物元，探討如何求解不相容問題的一種方法。物元分析法用于構(gòu)建PPP項目績效評級模型，劉赤、張瑤[50]（2017）基于物元分析法對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目績效評價進行研究，構(gòu)建該項目績效評價模型。王太鋼、李慧敏[18]（2017）基于物元可拓模型確定某市污水處理PPP項目績效等級，得出此評價方法可行、有效、可信度高的結(jié)論。紀(jì)蕾、郭樹榮等[24]（2018）運用物元模型挖掘各評價指標(biāo)信息，建立基于層次物元的PPP項目績效評價模型。

除上述五種方法外，在PPP項目績效評價研究中，還有OWA算子、Choquet模糊積分、Shapley值、熵權(quán)法、DPSIR模型等方法。KILIC M，KAYA I[51]（2015）運用TOPSIS法進行項目績效評價研究。紀(jì)蕾、郭樹榮[37]（2018）基于OWA算子賦權(quán)法確定經(jīng)營性PPP項目績效評價指標(biāo)的權(quán)重，運用云模型和可拓方法建立經(jīng)營性PPP項目績效綜合評價模型。黃志偉、韓涵[19]（2018）基于熵權(quán)法和TOPSIS法對PPP模式城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合治理的績效水平進行評價。王建波、劉芳夢等[52]（2018）采用Choquet模糊積分模型對項目進行績效評價，確定項目績效評價值。通過對前述53篇文獻進行總結(jié)，歸納出各種方法應(yīng)用的頻次表（表3）。

現(xiàn)有研究在方法的選用上，偏重于傳統(tǒng)方法，創(chuàng)新性不足。在指標(biāo)選取上，以平衡積分卡和KPI為主；在權(quán)重的確定上，以層次分析法和模糊綜合分析法為主，少部分選用OWA算子、Choquet模糊積分、Shapley值等確定權(quán)重。其中，定性方法居多，定量研究較少，缺乏對方法的結(jié)合使用，以一種方法來進行績效評價居多。本文對7種應(yīng)用較多的方法的優(yōu)缺點進行了整理（表4）。

表3 方法應(yīng)用頻次表

表4 各方法用于項目績效評價的優(yōu)缺點

五、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

在概念的界定上，關(guān)于項目績效以及PPP項目績效評價的概念，雖然國內(nèi)外目前沒有一致的說法，但各種說法的核心內(nèi)容基本相同，只是在表述上存在一定的差異性。

在評價對象上，國外研究涉及的領(lǐng)域以及案例數(shù)據(jù)均比國內(nèi)豐富，國內(nèi)的研究目前主要是關(guān)于PPP項目整體、軌道交通以及污水處理的研究，其他領(lǐng)域的研究較少。在現(xiàn)有研究文獻中，站在利益相關(guān)者角度的文獻較多，立足于第三方進行評價的研究不足。還存在數(shù)量較少、涉及領(lǐng)域不全面兩類問題。

在指標(biāo)體系的設(shè)計上，目前設(shè)計指標(biāo)主要是根據(jù)各領(lǐng)域PPP項目的特點，分階段運用BSC或KPI進行，每種方法設(shè)計出的指標(biāo)均有一定的共同性?？梢婈P(guān)于指標(biāo)體系的設(shè)計已經(jīng)形成一個初步模式，標(biāo)準(zhǔn)化程度較高。

在評價方法的選用上，績效評價方法眾多，現(xiàn)階段研究應(yīng)用較多的方法主要是平衡計分卡、KPI、層次分析法、模糊綜合評價法等。目前單一方法應(yīng)用較多，缺乏對方法的改進和結(jié)合使用，將定量和定性分析結(jié)合起來的較少。

（二）展望

PPP項目績效評價研究尚處于起步階段，相關(guān)政策還不健全，實證研究嚴(yán)重缺乏，未來如何構(gòu)建出一套全面科學(xué)的評價體系仍需要進一步探索。針對上述研究現(xiàn)狀，本文從以下幾個方面提出PPP項目績效評價未來研究方向。

1.根據(jù)PPP模式應(yīng)用范圍，拓寬研究領(lǐng)域?，F(xiàn)有研究集中在軌道交通以及污水處理領(lǐng)域，而PPP模式的應(yīng)用日益廣泛，在養(yǎng)老項目、智慧城市、高速公路、保障性住房等多個領(lǐng)域都有應(yīng)用。因此在未來研究中，可以對上述領(lǐng)域加大研究力度，進一步豐富關(guān)于PPP項目績效評價的研究成果，推動PPP模式在我國持續(xù)深入發(fā)展。

2.基于現(xiàn)有研究成果，進一步加大研究廣度。目前基于第三方視角研究較少，內(nèi)容不夠全面，未來應(yīng)增加這方面的研究。指標(biāo)設(shè)計缺乏統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，難以形成一套全面科學(xué)的指標(biāo)體系。但是不同行業(yè)、地區(qū)指標(biāo)選取應(yīng)存在差異性，因此在指標(biāo)體系研究中，既要注重標(biāo)準(zhǔn)化的研究，又要結(jié)合行業(yè)和地區(qū)環(huán)境確立指標(biāo)。評價模型的應(yīng)用缺乏數(shù)據(jù)的有力支撐，后續(xù)研究中要注重案例的研究，提高研究的實用性。

3.根據(jù)研究需要，合理選用方法，創(chuàng)新研究方法。當(dāng)前的研究大多數(shù)在指標(biāo)選取、權(quán)重分配、模型構(gòu)建等方面不能夠做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，方法的選用上定性方法居多，受主觀因素影響較大，導(dǎo)致結(jié)論不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此在未來的研究中，加強方法創(chuàng)新，增加方法的結(jié)合使用，將定性和定量分析相結(jié)合，以建立一套科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)。

4.結(jié)合我國國情，加強本土化PPP項目績效評價研究。從2014年到2019年P(guān)PP模式大規(guī)模推進了五年，進入運營期的項目不斷增加，因此對PPP項目績效評價的研究勢在必行。未來研究在指標(biāo)設(shè)計和方法的選用上應(yīng)更多地考慮我國情景，形成一套科學(xué)合理并符合國情的PPP項目績效評價體系。