社保問題十分復(fù)雜。既面臨急迫需要改革的情況，又存在著現(xiàn)實的困難，是當(dāng)今我國改革面臨的最難以解決的困難之一。

國企改革的一個重要目標(biāo)，就是通過改革，為政府提供數(shù)以十萬億計的國有資本為主的機(jī)動財力。這部分機(jī)動財力的一個重要作用，是幫助解決當(dāng)前面臨巨大困難的社保問題。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，訂單減少，產(chǎn)品價格下降，企業(yè)勞動力成本高企的困難日益嚴(yán)重。企業(yè)勞動力成本高企的原因不是職工工資偏高，而在于社保繳費率過高。每100元工資交的五險，不算住房公積金，為45元，等于企業(yè)支付145元的勞動力成本，職工卻只拿到100元。職工工資不高，而企業(yè)的勞動力成本已經(jīng)承受不住。其中，又以養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)最為沉重。就養(yǎng)老保險繳費率而言，美國的職工和企業(yè)的繳費率為分別繳納6.2%，總計為12.4%，而我國職工繳費率是8%，企業(yè)再繳費20%，總計為28%，比美國高一倍以上。在全世界也屬于繳費率最高的國家之一。降低社保繳費率已成為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的必要措施之一。

一、養(yǎng)老保險面臨的問題

即便繳費已經(jīng)如此之高，養(yǎng)老基金的運行仍有些難以為繼。

2014年末，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為3.41億人。其中，參保職工（在職）2.55億人，離退休人員8593萬人，參保人員撫養(yǎng)比為2.97：1 。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入2.53萬億元，比上年增長11 .3%?；鹗杖胫?，財政補(bǔ)助3309億元；其中，中央財政補(bǔ)助3023億元。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出2.17萬億元，比上年增長17.8%，基金支出增長率已連續(xù)多年超過基金收入增長率。

2002年，有29個省份當(dāng)期征繳收不抵支。原因在于1997年正式建立養(yǎng)老保險制度，恰逢國企改制、欠費突出。但之后隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)城參加養(yǎng)老保險，收支規(guī)模加速增長，結(jié)余額開始增加，收不抵支的省份數(shù)量開始減少，到2010年有15個省份收不抵支，2011年更減少到14個。但之后隨著人口老齡化影響開始顯現(xiàn)，收不抵支省份數(shù)量又開始上升。2014年，有22個省份收不抵支，缺口超過2000億元；有11個省收不抵支超過100億元。

由于各地區(qū)征繳很不平衡，中西部地區(qū)基金征繳收入少于支出。收不抵支的地區(qū)，需要依靠當(dāng)?shù)刎斦椭醒胴斦a(bǔ)助等來彌補(bǔ)缺口。

自2002年以來，國家對職工養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)貼年增長率都在17%左右。2013年各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金3019億元，2012年為2648億元，2011年為2272億元。顯然這一增長速度是財政所無法承受的。？？

二、養(yǎng)老基金支付情況惡化原因

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支付壓力增大、惡化的原因，主要有以下幾點：

1、隨著人口老齡化，撫養(yǎng)比不斷上升，養(yǎng)老保險基金收支失衡狀況逐步加劇，基金負(fù)擔(dān)越來越沉重。

2、基金承擔(dān)了養(yǎng)老保險制度改革轉(zhuǎn)軌成本。改革前由單位或國家支付退休人員退休費，改革后則由建立的養(yǎng)老保險基金支付養(yǎng)老金，但已退休人員過去在職期間單位和個人沒有繳納保險費，一部分職工在實行社保制度之前也未能繳納保險費，從而形成歷史欠賬，基本都由養(yǎng)老保險基金承擔(dān)。

3、基金承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)體制改革成本。1997年至2000年，配合國有企業(yè)三年減困和減員增效，1000多萬國有企業(yè)職工提前退休。養(yǎng)老保險基金承擔(dān)了這一改革成本。

4、基金承擔(dān)解決一些歷史遺留問題。為解決過去一些城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員、農(nóng)墾企業(yè)退休人員、“五七”工、家屬工等群體沒有退休養(yǎng)老保障的問題，國務(wù)院制定允許這些群體以低門檻繳費的方式納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，加重了養(yǎng)老保險基金收支的不平衡。

5、個體工商戶及一些靈活就業(yè)人員在參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險時，完全由個人繳費，并按20%的總體費率繳費，其中8%劃入個人賬戶，只有12%劃入統(tǒng)籌基金。也增加統(tǒng)籌基金的負(fù)擔(dān)。

6、退休人員長壽所產(chǎn)生的養(yǎng)老金支付風(fēng)險。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，退休人員個人賬戶余額領(lǐng)完之后，由統(tǒng)籌基金按照個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)支付。而如果職工或退休人員去世，個人賬戶余額可以由其法定繼承人來繼承剩余的資金。

三、養(yǎng)老保險未來還將繼續(xù)惡化

隨著退休人員迅速增加，承擔(dān)繳費負(fù)擔(dān)的在職人員所占比重逐漸減小，撫養(yǎng)比不斷增高。

按照現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工退休制度規(guī)定，男職工60歲退休，女工人50歲退休，女干部（主要是管理人員和專業(yè)技術(shù)人員）55歲退休。這項退休政策已實施60多年。但60年來，中國人均壽命不斷延長，到2014年，中國人均期望壽命已經(jīng)提高到76歲；城鎮(zhèn)人口人均期望壽命達(dá)到78歲，部分城市人均期望壽命已經(jīng)超過80歲。

而城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費年限短（最低15年），享受養(yǎng)老金待遇時間長。這一矛盾將隨著人口預(yù)期壽命不斷延長而越來越突出。

隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，繳費人數(shù)相對減少，享受養(yǎng)老金待遇的人數(shù)不斷增加，老年撫養(yǎng)比逐步提高。2014年我國60歲及以上老年人口已突破2億大關(guān)，達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诒戎厣仙?5.5%。預(yù)計到2030年我國人口老齡化率將達(dá)到26.5%。到2050年末，將達(dá)到35%左右，每3個人中就有1位老年人。老年撫養(yǎng)比預(yù)計將從目前的2.97：1提高到2050年左右的1.3：1。

令情況雪上加霜的是，提前退休的現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，大量從事特殊工種或因國有企業(yè)改革的人員提前退休，一些地區(qū)提前退休人數(shù)占當(dāng)年退休人員總數(shù)的20%—30%左右，導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工實際退休年齡平均只有54歲。

此外，由社會轉(zhuǎn)制所造成的社會轉(zhuǎn)制成本目前主要由企業(yè)和職工承受。

在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革前，我國長期實行低工資、高積累制度，勞動者在得到工資之前扣除了隱性的社會保障資金，他們在過去對社會積累所做的貢獻(xiàn)并未折算成社會保障儲蓄，國家把本應(yīng)用于職工養(yǎng)老等保障的資金當(dāng)作企業(yè)利潤，收繳入庫，用來投資，形成了國有資產(chǎn)的一部分。

也即，政府對國有企業(yè)職工是有欠債的。這一債務(wù)從前由于經(jīng)濟(jì)處于上升期，新繳費人群大量增加而被掩蓋，但隨著人口老齡化的到來，矛盾變得越來越激化，是目前養(yǎng)老金支付壓力增大惡化的重要原因。

令情況變得更為嚴(yán)峻的是，自2005年以來，國務(wù)院已連續(xù)11年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，每年提高10%。這一政策的執(zhí)行，使得退休養(yǎng)老金支出持續(xù)快速增加。客觀說，由于20年來，我國居民收入快速上漲，當(dāng)時確定的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平的確偏低，“雙軌制”導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇出現(xiàn)較大差距。但對于這一問題，之前未能從制度上予以解決，而是通過一些政府的承諾，導(dǎo)致了目前的局面。建議未來每年可根據(jù)各地平均工資以及物價變動情況，對提交退休人員養(yǎng)老金制訂一種較為科學(xué)合理的制度，從而根本上解決這一問題。

四、劃轉(zhuǎn)國有資本必要性

為緩解這一日漸惡化的情況，目前可采取以下針對性措施：

1、延長退休年齡，從而增加人員繳費年限，減少領(lǐng)取年限。

2、將原先沒進(jìn)入社保體系的人員，如公務(wù)員、事業(yè)單位職工都納入到社保體系當(dāng)中，從而增加繳費人口。

但這些措施只能緩解當(dāng)前養(yǎng)老保險支付越來越惡化的問題，卻無法解決我國養(yǎng)老基金繳費率過高的問題。并且，延長退休年齡，讓一些已不具備勞動能力的人繼續(xù)留在企業(yè)中，在當(dāng)前企業(yè)面臨極大困難的情況下，反而更增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

依靠現(xiàn)有體系進(jìn)行修補(bǔ)的措施只能緩解一些矛盾，要根本性解決這一問題必須要有外部資源的注入，最適當(dāng)?shù)膩碓淳褪菄匈Y本，既能增加職工收入，又能減少企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)。

為保證社保特別是養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性，黨在十八屆三中全會的《決定》中提出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”。這里所講的社會保障基金通常指作為國家戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金。

我國于2000年開始創(chuàng)建全國社會保障基金，是為應(yīng)對未來老齡化高峰的挑戰(zhàn)而建立的國家戰(zhàn)略儲備基金。為此，國務(wù)院設(shè)立全國社會保障基金理事會，負(fù)責(zé)管理這一專項基金。其來源主要由中央財政撥入資金、國有股減持所獲資金、轉(zhuǎn)持所獲股權(quán)資產(chǎn)、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益構(gòu)成。

2014年末，全國社會保障基金總額已超過1.2萬億元（不包括地方委托投資運營的資金），自成立以來至2014年的年平均投資收益率在8%以上，遠(yuǎn)超過通貨膨脹率，實現(xiàn)了保值增值。

但是，國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的制度設(shè)計不僅要看成果，還需看具體達(dá)到的數(shù)額。目前包括劃轉(zhuǎn)所帶來的社會保障基金總額，僅相當(dāng)于養(yǎng)老基金半年的支出規(guī)模，如果以目前8%的收益率計算，每年所帶來的凈收益最多也僅能達(dá)到1000億元左右，只占每年養(yǎng)老基金支出的4%上下。顯然，無論是本金還是收益總額相比養(yǎng)老基金的支出都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

劃轉(zhuǎn)部分國有資本，充實到社?；鹗侵醒氲臎Q定。但目前看，劃轉(zhuǎn)的規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社保尤其是養(yǎng)老基金的需要。因此，未來需要加大劃轉(zhuǎn)國有資本至社?；鸬牧Χ?。具體劃轉(zhuǎn)多少資本，我們認(rèn)為，應(yīng)以達(dá)到如下兩個目標(biāo)為基準(zhǔn)：

1、可以實現(xiàn)社保體系的全國統(tǒng)籌。央企的國有資本是全民的財富，不是某一個群體的。如果按照目前的分省統(tǒng)籌模式，給各省的資金要實現(xiàn)公正合理的分配是不可能完成的。因此，必須實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險政策的基本統(tǒng)一，并解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移及權(quán)益的保障。目前我國由于各地經(jīng)濟(jì)狀況有較大差距，導(dǎo)致社保基金的管理繳納情況也存在很大差距。不僅未完成全國統(tǒng)籌，甚至名義上28個省份建立了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但也僅有北京、上海、重慶、陜西等極少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)收統(tǒng)支，其他地區(qū)仍停留在縣（市）級統(tǒng)籌階段，或通過很小比例的調(diào)劑金形式部分省級統(tǒng)籌。因此，如無較大國有資本投入，不可能完成社保的全國統(tǒng)籌。

2、降低目前較高的社保繳費率，正如前述，我國社保繳費率過高，已成為企業(yè)勞動力成本高企的最主要原因。目前我國職工工資收入在世界上仍屬于中下水平，但社保繳費率卻已接近最高水平，降低社保繳費率已經(jīng)刻不容緩。如果企業(yè)的養(yǎng)老基金繳費率降低一半，就將極大減輕企業(yè)的勞動力成本，增強(qiáng)企業(yè)的效益，優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，讓企業(yè)更加輕裝上陣，改變目前經(jīng)濟(jì)下行的狀況。

實行全國統(tǒng)籌，降低繳費率同時也是國企改革的條件之一。目前國企改革之所以難以推進(jìn)，在于大量國企冗員無法裁減，很大程度上是由于社保體系的不健全造成的。

以上述兩個目標(biāo)為基準(zhǔn)，根據(jù)初步測算，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將中央和地方所屬企業(yè)中的20萬億元國有資本劃轉(zhuǎn)至養(yǎng)老保險基金，按照全國社保理事會所能達(dá)到的8%的凈收益，那么這20萬億元資本的年收益就可達(dá)到1.6萬億元，基本達(dá)到我國養(yǎng)老基金每年支出總額的50%，可以實現(xiàn)讓我國養(yǎng)老社保繳費率降低一半水平的目標(biāo)。