(1.河海大學(xué) 企業(yè)管理學(xué)院，江蘇 常州 213022； 2.河海大學(xué) 商學(xué)院，南京 210098；3.武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，武漢 430205)

1 研究背景

堤防是我國(guó)防洪工程體系的重要組成部分，是保障堤防兩岸保護(hù)區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)免受洪水災(zāi)害的屏障，在防洪實(shí)踐中發(fā)揮著顯著的減災(zāi)效益。據(jù)全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2017年底，我國(guó)已建成五級(jí)以上江河堤防30.6萬(wàn)km，累計(jì)達(dá)標(biāo)堤防21.0萬(wàn)km，保護(hù)6.1億人口、4.1千萬(wàn)hm2耕地[1]。1998年大洪水，長(zhǎng)江干堤累計(jì)出現(xiàn)險(xiǎn)情9 000余處[2]。2016年7月長(zhǎng)江中下游五省強(qiáng)降雨，導(dǎo)致各種工程險(xiǎn)情3 338處，其中堤防險(xiǎn)情就達(dá)3 200多處[3]，累計(jì)投入抗洪搶險(xiǎn)1 749萬(wàn)人次[2]，這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)堤防防洪能力有顯著提升，但險(xiǎn)情仍然較多，部分支流堤防和河湖堤防仍存在標(biāo)準(zhǔn)低、隱患多、風(fēng)險(xiǎn)大、影響面廣等問(wèn)題，是流域防洪體系的短板。由于堤防線長(zhǎng)面廣，易受到自然和人為活動(dòng)的影響及破壞，一旦工程失事，將會(huì)影響堤防保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及千百萬(wàn)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。為了盡可能降低堤防失事的影響，世界各國(guó)對(duì)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了探索和實(shí)踐。

2 國(guó)內(nèi)外堤防風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀與趨勢(shì)

國(guó)外堤壩風(fēng)險(xiǎn)管理的研究始于20世紀(jì)60年代末。美國(guó)、荷蘭、日本、澳大利亞等國(guó)家，最早將風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)引入到大壩設(shè)計(jì)、大壩安全性診斷與評(píng)估中，后來(lái)逐步在大壩失事概率、工程費(fèi)用-效益分析、風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、綜合風(fēng)險(xiǎn)、大壩安全決策等領(lǐng)域推廣應(yīng)用。1993年美國(guó)密西西比河500 a一遇的洪水災(zāi)害引起了人們對(duì)堤防工程風(fēng)險(xiǎn)的廣泛關(guān)注及對(duì)防洪策略的反思。經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，堤防工程風(fēng)險(xiǎn)的研究已從水文水力風(fēng)險(xiǎn)、堤防結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、失事后果等單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)向堤防綜合風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變[4-8]；防洪策略也實(shí)現(xiàn)從“唯堤論”到“多元化工程措施”，再到“工程措施與非工程措施相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變[9]。美國(guó)、荷蘭、英國(guó)、日本在堤防風(fēng)險(xiǎn)管理方面取得較為豐富的研究成果，并將其成功應(yīng)用于防洪實(shí)踐[10]。

2.1 荷 蘭

荷蘭，又稱(chēng)為“低洼之國(guó)”，擁有世界領(lǐng)先的防洪之道，構(gòu)筑了高標(biāo)準(zhǔn)、高科技、全方位的防洪減災(zāi)體系。荷蘭主要防洪工程有堤防、大壩、防洪區(qū)、人工筑臺(tái)、水廣場(chǎng)、水上房屋等，如荷蘭須德海工程、三角洲工程都是世界著名的高標(biāo)準(zhǔn)防洪大壩[11]。這些防洪工程體系保護(hù)著近60%的國(guó)土面積和大約70%的人口和經(jīng)濟(jì)。荷蘭有超過(guò)3 500 km的重要堤壩工程，堤壩高度在3～10 m之間[10]。荷蘭堤壩安全標(biāo)準(zhǔn)非常高，重要堤壩工程的安全標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家來(lái)確定，次要堤壩工程的安全標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域省級(jí)政府來(lái)確定。

荷蘭實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)差別化(可接受的洪水概率)的安全標(biāo)準(zhǔn)，鹿特丹和西部斯凱爾特河部分地區(qū)安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)10萬(wàn)a一遇[12]。目前，荷蘭對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)53個(gè)圍區(qū)的堤防安全每5 a進(jìn)行一次評(píng)估。荷蘭堤壩風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)立法是《水法》、《歐盟洪水指令》[13-14]。此外，制定了一系列洪水風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，如“2015年防洪計(jì)劃”、“2100年防洪新計(jì)劃”等，旨在洪水預(yù)報(bào)與堤防破壞預(yù)報(bào)的系統(tǒng)集成、堤防強(qiáng)度檢測(cè)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)[15]。

荷蘭防洪綜合管理組織體系包括國(guó)家政府、地方政府、市政當(dāng)局和水董事會(huì)[11]。對(duì)于重要堤壩工程，國(guó)家政府負(fù)責(zé)制定堤壩防洪標(biāo)準(zhǔn)并協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系；地方政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)省市之間的利益關(guān)系；市政當(dāng)局則負(fù)責(zé)防洪措施實(shí)施、人員撤離等具體防洪減災(zāi)行動(dòng)；水董事會(huì)是獨(dú)立于政府部門(mén)的第三方公眾參與的基層組織，地位等同于市政當(dāng)局，負(fù)責(zé)日常與水有關(guān)的具體事務(wù)，如堤防運(yùn)營(yíng)與安全維護(hù)、堤防風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)警、水資源管理等[16]。

2.2 英 國(guó)

洪澇災(zāi)害是英國(guó)最普遍、投入最多的自然災(zāi)害。每年，英國(guó)超300萬(wàn)的住宅和大量重要的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨著洪水風(fēng)險(xiǎn)。為抵御洪水入侵，英國(guó)已建成約8 500 km防洪堤壩，堤壩高1～6 m。

英國(guó)堤壩和防洪管理的立法主要有《洪水和水資源管理法2010》。英國(guó)國(guó)家洪水與海岸侵蝕風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略提出了應(yīng)對(duì)所有類(lèi)型洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的未來(lái)行動(dòng)計(jì)劃的總體框架，環(huán)境署負(fù)責(zé)掌握整個(gè)洪水和海岸侵蝕風(fēng)險(xiǎn)管理的情況，并負(fù)責(zé)堤壩和防洪工程的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行[17]。具體執(zhí)行落實(shí)是由地方各部門(mén)組織，包括地方防洪部門(mén)、地方議會(huì)、內(nèi)部排水委員會(huì)、河岸土地所有者、水公司、水庫(kù)業(yè)主、路政管理部門(mén)等。地方洪水與海岸委員會(huì)將地方防洪部門(mén)指定下的各類(lèi)組織部門(mén)以及有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立團(tuán)體協(xié)調(diào)起來(lái)，加強(qiáng)交流，提高合作效率。英國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的主要資金來(lái)自于政府，還有一些資金來(lái)源于合作伙伴內(nèi)部排水委員會(huì)的排污費(fèi)及特稅的征收[18]。

英國(guó)環(huán)境署定期對(duì)所有堤壩進(jìn)行詳細(xì)檢查，每年制定基于風(fēng)險(xiǎn)的堤壩維護(hù)計(jì)劃，包括一系列維護(hù)工作及具體時(shí)間表。對(duì)于主要河流和海岸堤防，英國(guó)環(huán)境署建立了管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，大部分?jǐn)?shù)據(jù)面向公眾開(kāi)放。

2.3 法 國(guó)

法國(guó)大約有9 000 km堤防，近1/4的法國(guó)居民和1/3的工作都暴露在洪水風(fēng)險(xiǎn)中。在《歐盟洪水指令》的推動(dòng)下，法國(guó)加強(qiáng)各類(lèi)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理政策，號(hào)召公眾參與到防洪中，市民、企業(yè)、地方政府、國(guó)家都必須調(diào)整自己的行為。2014年法國(guó)實(shí)施了第一個(gè)國(guó)家洪水風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，主要提供面向公眾的國(guó)家咨詢(xún)服務(wù)，并成立洪水聯(lián)合委員會(huì)，由該委員會(huì)給政府和利益相關(guān)者提供指導(dǎo)國(guó)家洪水風(fēng)險(xiǎn)管理政策的共享框架[10]。

法國(guó)環(huán)境署負(fù)責(zé)堤壩風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)則制定，地方服務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)管理規(guī)則的應(yīng)用。近些年法國(guó)部分法令重新定義了水生環(huán)境和防洪管理的范圍，將其延伸到了社區(qū)層面，國(guó)家或區(qū)域?qū)用娴姆篮楣芾硪c社區(qū)層面的管理保持一致。堤防管理基金主要來(lái)自于國(guó)家機(jī)構(gòu)、區(qū)域、縣域和市政部門(mén)，社區(qū)層面可通過(guò)征集稅收來(lái)支持防洪活動(dòng)基金。每個(gè)社區(qū)負(fù)責(zé)人必須制定社區(qū)防衛(wèi)計(jì)劃，計(jì)劃包含以市民公眾為主體的危機(jī)管理組織體系、風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的識(shí)別、計(jì)劃啟動(dòng)條件，以及組織預(yù)警等。人員救援主要由消防隊(duì)負(fù)責(zé)、國(guó)內(nèi)安全管理部門(mén)協(xié)助以及志愿者的幫助。一般而言，堤壩常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理與維護(hù)都要提前做好計(jì)劃，或在一次調(diào)查后制定必要的維護(hù)計(jì)劃及問(wèn)題診斷說(shuō)明。

2.4 比利時(shí)

比利時(shí)有長(zhǎng)達(dá)700 km的堤防，包括潮汐堤、海堤和河堤，堤防安全標(biāo)準(zhǔn)達(dá)500 a一遇或1 000 a一遇[10]。1976年風(fēng)暴潮洪災(zāi)事件后，比利時(shí)提出斯凱爾特河的安全計(jì)劃，即δ計(jì)劃，旨在堤壩的加高加固、防洪區(qū)建設(shè)及安特衛(wèi)普下游風(fēng)暴潮阻擋[19]。除了δ計(jì)劃文件外，《國(guó)際堤壩手冊(cè)》[20]也是常用的參考文獻(xiàn)。

2015年，比利時(shí)建立堤壩知識(shí)網(wǎng)絡(luò)(又稱(chēng)肯尼斯堤堰網(wǎng)絡(luò))，致力于加強(qiáng)知識(shí)交流和佛蘭德斯堤壩管理的專(zhuān)業(yè)化。

比利時(shí)堤壩法案始于1979年，該法案允許水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)堤壩的維護(hù)、加固及新堤壩建設(shè)等一切必要的工作。2003年佛蘭德頒布了有關(guān)綜合水政策方面的法令，這意味著《歐洲水框架指令》和《歐盟洪水指令》在佛蘭德法律中得以實(shí)施[21]?！毒C合水政策法令》中指出，流域地區(qū)制定流域管理方案，佛蘭德地區(qū)制定水政策報(bào)告。綜合水政策協(xié)作委員會(huì)負(fù)責(zé)綜合水政策在佛蘭德地區(qū)不同層次間的協(xié)調(diào)工作。佛蘭德流域都有流域管理(各省、市之間的政治咨詢(xún))、流域部長(zhǎng)(技術(shù)官員)和流域委員會(huì)(利益相關(guān)者的社會(huì)咨詢(xún))。佛蘭德防洪堤分別由交通及公共工程部下的沿海部門(mén)和航運(yùn)部門(mén)擁有和管理。

2.5 美 國(guó)

美國(guó)建立了全國(guó)堤防數(shù)據(jù)庫(kù)和大壩數(shù)據(jù)庫(kù)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有超過(guò)8 700個(gè)堤防系統(tǒng)，堤防總長(zhǎng)度大約16萬(wàn)km[10]。美國(guó)關(guān)于防洪及堤壩的立法相對(duì)比較成熟，先后出臺(tái)了《防洪法》(多次修訂)、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》《洪水保險(xiǎn)計(jì)劃修正案》《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法案》《房主洪水保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)能力法案》《國(guó)家大壩檢查法案》《水資源開(kāi)發(fā)法案》《國(guó)家堤防安全法案》《國(guó)家堤防安全計(jì)劃》等[9,22-23]。

美國(guó)堤壩風(fēng)險(xiǎn)管理組織包括聯(lián)邦政府、州立機(jī)構(gòu)、地區(qū)機(jī)構(gòu)、非政府組織、私人業(yè)主等。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦應(yīng)急管理署、國(guó)家堤壩安全審查委員會(huì)和協(xié)調(diào)委員會(huì)、國(guó)防部陸軍工程兵團(tuán)。聯(lián)邦應(yīng)急管理署主要負(fù)責(zé)國(guó)家堤壩安全計(jì)劃制定與實(shí)施；國(guó)防部陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)堤壩安全的具體事務(wù)，如國(guó)家堤壩調(diào)查及堤壩信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與維護(hù)、堤壩安全運(yùn)行與維護(hù)、堤壩安全風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)指導(dǎo)性文件制定等[24-26]。

美國(guó)堤壩風(fēng)險(xiǎn)管理注重工程與非工程措施相結(jié)合，洪水保險(xiǎn)制度是其重要的非工程措施之一。美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度從最初的自愿參保逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性參保，通過(guò)不斷擴(kuò)大參保范圍、降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高保險(xiǎn)參與程度[27]。由聯(lián)邦應(yīng)急管理署代表聯(lián)邦政府與地方政府或社區(qū)簽訂保險(xiǎn)協(xié)議，要求居民要獲得住房貸款之前必須購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)，不同地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)不同，保險(xiǎn)費(fèi)率也不同。

近年來(lái)，堤壩保護(hù)區(qū)、洪泛區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理逐步落實(shí)到了社區(qū)層面[28]。以社區(qū)為核心的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理將政府救災(zāi)為主擴(kuò)展到政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多方力量共同參與防災(zāi)減災(zāi)全過(guò)程。

2.6 日 本

日本先后頒布了《河川法》《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》，逐步建立了中央政府、地方政府、社會(huì)組織和公眾參與的多災(zāi)種管理、多部門(mén)參與的災(zāi)害綜合管理體系[29]。日本中央政府和都、道、府、縣級(jí)政府主要負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃制定、全面組織與綜合協(xié)調(diào)等，市、町、村級(jí)地方政府及社會(huì)公共團(tuán)體主要負(fù)責(zé)具體開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)，社區(qū)公眾參與防災(zāi)、互助自救。此外，日本建設(shè)省河川局編制了《河川堤防總檢點(diǎn)手冊(cè)》，在堤防工程安全性調(diào)查和評(píng)價(jià)方面積累了較多經(jīng)驗(yàn)[4]。

日本災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理已從基于政府的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式向基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理模式轉(zhuǎn)型[30]。日本各地繪制詳細(xì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，細(xì)化到每個(gè)社區(qū)、每條街道、每個(gè)住戶(hù)，尤其是老幼病殘?jiān)械热鮿?shì)群體所在地，并在風(fēng)險(xiǎn)圖上標(biāo)注各類(lèi)災(zāi)害的易發(fā)區(qū)域以及應(yīng)急疏散路線。社區(qū)管理人員負(fù)責(zé)給社區(qū)居民講解風(fēng)險(xiǎn)圖，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)、教育和培訓(xùn)。

2.7 中 國(guó)

針對(duì)河道堤防的管理，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》(1988年發(fā)布，2011修正，2017年兩次修正，2018年修正)。該條例明確指出，我國(guó)河道堤防管理實(shí)行流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，流域建設(shè)與管理局負(fù)責(zé)河道堤防的統(tǒng)一管理與監(jiān)督檢查，沿江沿河各省市水行政主管部門(mén)的河道堤防管理局(處)負(fù)責(zé)管理，由下設(shè)的修防處、總段、分段或堤管會(huì)、分會(huì)等進(jìn)行分級(jí)管理[31-32]。堤防風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急救援主要參照《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《防洪法》《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章[33-34]。

堤防管護(hù)經(jīng)費(fèi)總體以地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，如長(zhǎng)江干流堤防管護(hù)費(fèi)用由所轄的市財(cái)政預(yù)算資金支出；省財(cái)政每年提供一部分堤防維護(hù)費(fèi)返還款、防洪保安資金用于堤防管護(hù)；堤防所有直接保護(hù)范圍內(nèi)的利益相關(guān)者都需要繳納堤防工程維護(hù)管理費(fèi)[31]。福建省出臺(tái)了《福建省江海堤防保險(xiǎn)實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，在全國(guó)率先開(kāi)啟堤防保險(xiǎn)模式，充分調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司參與堤防巡查監(jiān)控、堤防信息化及物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)[35]。浙江省溫州市水利局與保險(xiǎn)公司簽訂《溫州市堤防災(zāi)害保險(xiǎn)服務(wù)合同》，為全市3～5級(jí)堤防集體投保，將不固定的災(zāi)害分散支出轉(zhuǎn)化為可預(yù)算安排的固定保險(xiǎn)費(fèi)支出，分擔(dān)和轉(zhuǎn)移政府風(fēng)險(xiǎn)[36]。

目前，我國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(1)堤防建設(shè)時(shí)空跨度大，遺留隱患較多，堤防工程防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍不高。

(2)堤防管護(hù)費(fèi)用主要以政府財(cái)政資金為主，除險(xiǎn)加固經(jīng)費(fèi)不足。

(3)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)還不完善，對(duì)于堤防的安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)水平、保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、保險(xiǎn)制度等都沒(méi)有制度化、法制化。

(4)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高，重建輕管，社會(huì)公眾參與不足，信息化建設(shè)程度不高，缺乏系統(tǒng)性。

2.8 各國(guó)對(duì)比分析

根據(jù)上述對(duì)荷蘭、英國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、美國(guó)、日本和中國(guó)的堤防風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀描述，總結(jié)歸納各國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理特色，見(jiàn)表1。

從上述各國(guó)現(xiàn)狀管理描述和表1可以看出，荷蘭、英國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)等歐盟國(guó)家堤防風(fēng)險(xiǎn)管理體系大致差不多，不同等級(jí)的堤防由不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)來(lái)管理，一般設(shè)有專(zhuān)門(mén)的水管理部門(mén)，如荷蘭水董事會(huì)、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)等，由水管理部門(mén)負(fù)責(zé)一切涉水事務(wù)，并設(shè)立一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如洪水聯(lián)合委員會(huì)、綜合水政策協(xié)作委員會(huì)等。專(zhuān)門(mén)針對(duì)堤防的立法還比較少，堤防的法規(guī)往往參照各國(guó)水資源法、防洪法、大壩安全法以及《歐盟洪水指令》法案等。各國(guó)對(duì)堤防日常管護(hù)比較重視，定期進(jìn)行全面深入的檢查。部分國(guó)家比較注重堤壩數(shù)據(jù)庫(kù)、堤壩知識(shí)網(wǎng)絡(luò)等信息化建設(shè)，如美國(guó)建立堤防數(shù)據(jù)庫(kù)、比利時(shí)和荷蘭建立堤壩知識(shí)網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)和日本的防災(zāi)走向了社會(huì)化，如洪水保險(xiǎn)制度、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。我國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理還處于初級(jí)階段，正在積極探索基于多主體參與的堤防風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

表1 各國(guó)堤防概況及風(fēng)險(xiǎn)管理特征

3 國(guó)外堤防風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

雖然我國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理取得了一些進(jìn)展，但與荷蘭、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有不小的差距。從國(guó)外堤防和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)出我國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理亟待改進(jìn)的地方。

(1)加大投資，堤防修復(fù)加固，提高安全標(biāo)準(zhǔn)。與荷蘭相比，我國(guó)堤防安全標(biāo)準(zhǔn)偏低，普遍在20 a一遇、50 a一遇。隨著全球氣候變暖，極端暴雨洪水還將增多，必須加大水利投資，進(jìn)一步加固堤防，提高防洪安全標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)堤防建設(shè)、修復(fù)加固工程的監(jiān)管力度，注重工程質(zhì)量和管理。

(2)轉(zhuǎn)變防洪觀念， 提倡洪水風(fēng)險(xiǎn)彈性管理。國(guó)際防洪經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須“與水共存”“給河流以空間”“人水和諧”。除了修建的堤防和大壩之外，還可以基于低影響開(kāi)發(fā)的城市規(guī)劃與調(diào)整土地利用方式，設(shè)置一些洪泛區(qū)、滯洪區(qū)，給河流以空間， 增強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的彈性。通過(guò)法律的強(qiáng)制力來(lái)規(guī)范蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，還可以通過(guò)激勵(lì)政策來(lái)引導(dǎo)人們使用地面鋪裝透水材料、雨水收集設(shè)施等工程措施，將防洪減災(zāi)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到人與自然和諧共處。

(3)加強(qiáng)堤防管理立法，構(gòu)建高效組織體系。目前我國(guó)堤防立法還不完善，且缺乏系統(tǒng)性。有必要進(jìn)一步加強(qiáng)堤防相關(guān)立法工作，將堤防管理納入到法制軌道。構(gòu)建高效、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的堤防風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，形成堤壩綜合防洪減災(zāi)中心及協(xié)調(diào)委員會(huì)，并在堤防管理法案中明確政府及主管部門(mén)、業(yè)主、其他利益相關(guān)者在防洪減災(zāi)工作中的職能、權(quán)利和責(zé)任。

(4)鼓勵(lì)多主體參與，實(shí)現(xiàn)堤防管理社會(huì)化。減災(zāi)不僅僅是政府的計(jì)劃和行動(dòng)，同時(shí)也是一項(xiàng)社會(huì)學(xué)行動(dòng)，必須取得全民的支持和參與。建立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基層網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制，開(kāi)展綜合防洪減災(zāi)工作規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)圖編制、預(yù)案編制、應(yīng)急演練等。與非政府組織建立合作互助關(guān)系，比如簽訂應(yīng)急計(jì)劃、互助協(xié)議等，明確雙方在洪水管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工；開(kāi)展災(zāi)害預(yù)防宣傳、教育與培訓(xùn)，培養(yǎng)全民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，構(gòu)建以社區(qū)為核心的基層防災(zāi)體系。積極探索洪水保險(xiǎn)制度，加大公眾參與力度，提出洪水風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)消化機(jī)制。

(5)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)堤防管理智慧化。借助互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術(shù)，推進(jìn)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理的智慧化。加強(qiáng)高新技術(shù)與堤防監(jiān)測(cè)、預(yù)警工作的深度融合，將遙感大數(shù)據(jù)和時(shí)空智能模型相結(jié)合，研發(fā)智能信息收集、處理大數(shù)據(jù)共享云平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)堤防監(jiān)測(cè)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、雨洪調(diào)蓄、生態(tài)環(huán)境監(jiān)控等多功能一體化與集成應(yīng)用，發(fā)揮全面綜合的生態(tài)智慧化系統(tǒng)服務(wù)，提高防洪能力。

4 結(jié) 語(yǔ)

堤防是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)免遭洪水災(zāi)害的重要屏障，在防洪實(shí)踐中發(fā)揮著顯著的減災(zāi)效益。從各國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐來(lái)看，堤防風(fēng)險(xiǎn)管理越來(lái)越受到重視，逐步在探索堤防風(fēng)險(xiǎn)管理信息化、社會(huì)化、法制化的創(chuàng)新模式。我國(guó)堤防風(fēng)險(xiǎn)管理還需進(jìn)一步加強(qiáng)，一方面要加強(qiáng)“硬”管理，如提高堤防安全標(biāo)準(zhǔn)、改變城市規(guī)劃和土地利用方式等；另一方面也要加強(qiáng)“軟”管理，如完善堤防管理立法、探索堤防風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化消化機(jī)制、研發(fā)堤防生態(tài)智慧化服務(wù)系統(tǒng)等。