姜潔

9月4日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《條例》）全文公布。修訂后的《條例》共27條，比2016年7月實施的《條例》在條款上翻了一番還多，內(nèi)容上也做了大幅度的充實。那么，新修訂的《條例》有哪些亮點呢？

問責(zé)是追究全面從嚴(yán)治黨方面的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，追究直接責(zé)任并非某些媒體所指的“問責(zé)”

新修訂的《條例》一公布，便引發(fā)媒體的廣泛關(guān)注。有媒體稱，個別地方、部門在實踐中出現(xiàn)問責(zé)泛化、濫用等問題，典型案例便是“副局長因洗澡未接電話被處分”一事——2018年8月23日晚，安徽省巡查組4次撥打全椒縣農(nóng)村公路局扶貧干部張偉的手機，張偉因在洗澡未接聽電話，被給予黨內(nèi)警告處分。此事一經(jīng)曝光，立刻引發(fā)輿論質(zhì)疑。同年11月，全椒縣委在復(fù)查后認(rèn)為，原處分決定的定性不準(zhǔn)確、處理不恰當(dāng)，決定撤銷該處分。

權(quán)威人士指出，這一例證其實是有關(guān)媒體對《條例》所指“問責(zé)”概念的混淆。首先，《條例》的全稱是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，也就是說，這是一部黨內(nèi)法規(guī)，《條例》所指的“責(zé)任”，聚焦的是與全面從嚴(yán)治黨有關(guān)的責(zé)任，并非泛指所有的“責(zé)任”?！稐l例》明確規(guī)定，“追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，這些都是間接責(zé)任，而非直接責(zé)任。

在上述案例中，扶貧干部張偉因洗澡未接電話受到紀(jì)律處分，說明他對自己的行為承擔(dān)直接責(zé)任。而有關(guān)部門對其進(jìn)行處分和撤銷處分，都不是因為他在履行主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中存在失職失責(zé)行為。因此，這個案例中不存在《條例》所規(guī)定的問責(zé)情形，也就不能稱作“問責(zé)泛化”，而應(yīng)該是執(zhí)紀(jì)不當(dāng)。

那么，什么樣的情況才叫“問責(zé)泛化”呢？仍以上述案例為例——如果因為張偉沒有接聽電話，上級黨組織對其進(jìn)行處理時，認(rèn)為該單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)履職履責(zé)不力，對其單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了問責(zé)，后來發(fā)現(xiàn)實際上該單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)并不存在失職失責(zé)行為，這樣的情形就可以被認(rèn)定為“問責(zé)泛化”。

有人可能要為被問責(zé)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部喊冤了——明明犯錯的是下屬，為啥黨組織和領(lǐng)導(dǎo)要跟著背鍋？對此，《條例》第六條比修訂前增加了一個定語：在職責(zé)范圍內(nèi)。也就是說，問責(zé)要本著“權(quán)責(zé)一致、錯責(zé)相當(dāng)”的原則。比方說，如果發(fā)現(xiàn)某個錯誤的決策是由黨組織集體做出的，那么黨組織就負(fù)有主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對黨組織問責(zé)；同理，如果領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員對某個下屬犯的錯誤毫不知情，則不在職責(zé)范圍內(nèi)，不應(yīng)當(dāng)問責(zé)。

值得注意的是，《條例》將原有的6大類問責(zé)情形修改為11大類，將原先黨的建設(shè)缺失方面的情形細(xì)化為6大類，并增加了2類與群眾利益密切相關(guān)的問責(zé)情形。除了最后一條兜底條款外，每類問責(zé)情形的最后都加了“產(chǎn)生惡劣影響”“造成嚴(yán)重后果”“造成重大損失”等限定性詞語。也就是說，對間接責(zé)任的追究是以“行為+結(jié)果”來進(jìn)行判定的，以防止問責(zé)泛化。

此外，為防止問責(zé)虛化，《條例》還專門規(guī)定，“對黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時對該組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)”，以確保問責(zé)落實到具體責(zé)任人。

根據(jù)問題性質(zhì)或工作需要，上級黨組織可以直接啟動問責(zé)調(diào)查

厘清問責(zé)的概念后，接下來要弄清楚的就是問責(zé)的主體和對象。《條例》第四條明確提出，黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任；紀(jì)委應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級黨委開展問責(zé)工作；黨的工作機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)。也就是說，問責(zé)的主體是黨委（黨組）、紀(jì)委和黨的工作機關(guān)。而《條例》第五條則明確，問責(zé)對象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員。

細(xì)心者可能已經(jīng)注意到，修訂前《條例》中關(guān)于“黨的工作部門”的表述，在修訂后已改為“黨的工作機關(guān)”。那么，什么是“黨的工作機關(guān)”呢？2017年3月施行的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》對此表述作了明確規(guī)范：“黨的工作機關(guān)是黨實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機關(guān)，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機關(guān)，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)?！?/p>

為強化上級黨組織對問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，《條例》明確了紀(jì)委和黨的工作機關(guān)啟動問責(zé)調(diào)查、作出問責(zé)決定等有關(guān)事項，應(yīng)當(dāng)報同級黨委或者其主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情形；同時規(guī)定，對于應(yīng)當(dāng)啟動問責(zé)調(diào)查未及時啟動的，上級黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令有管理權(quán)限的黨組織啟動問責(zé)調(diào)查，根據(jù)問題性質(zhì)或者工作需要，上級黨組織既可以直接啟動問責(zé)調(diào)查，也可以指定其他黨組織啟動問責(zé)調(diào)查。

《條例》在第二十三條還特別規(guī)定，本條例所涉及的審批權(quán)限均指最低審批權(quán)限，工作中根據(jù)需要可以按照更高層級的審批權(quán)限報批。這意味著問責(zé)的主體不再局限于同級有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機關(guān)，如果上述問責(zé)主體沒有及時啟動問責(zé)，上一級、兩級乃至更高層級的黨組織均有權(quán)限啟動問責(zé)，或指定其他黨組織啟動問責(zé)。這樣一來，對同級有管理權(quán)限的問責(zé)主體就產(chǎn)生了更大的壓力，因為一旦不能及時啟動問責(zé)，不但問責(zé)對象難辭其咎，連問責(zé)主體也要被追責(zé)。

增加問責(zé)程序規(guī)定，啟動問責(zé)調(diào)查應(yīng)組成調(diào)查組，調(diào)查對象應(yīng)在事實材料上簽署意見

據(jù)介紹，《條例》起草組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，缺乏對問責(zé)程序的詳細(xì)規(guī)定，是導(dǎo)致問責(zé)泛化的重要原因之一。此次修訂《條例》的一大亮點是增加了對問責(zé)程序的具體規(guī)定，從啟動、調(diào)查、報告、審批、實施等各個環(huán)節(jié)對問責(zé)工作予以全面規(guī)范：啟動調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)組成調(diào)查組，依規(guī)依紀(jì)依法開展調(diào)查；查明調(diào)查對象失職失責(zé)問題后，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)撰寫事實材料，與調(diào)查對象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案；調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)在事實材料上簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)作出說明或注明情況；調(diào)查工作結(jié)束后，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)集體討論，形成調(diào)查報告，由調(diào)查組組長以及有關(guān)人員簽名后，履行審批程序。

值得注意的是，此次新修訂的《條例》明確了問責(zé)對象申訴的權(quán)利及程序，并規(guī)定對不應(yīng)當(dāng)問責(zé)、不精準(zhǔn)問責(zé)的，要及時予以糾正；對濫用問責(zé)或者在問責(zé)工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究責(zé)任。也就是說，問責(zé)主體也有可能因為問責(zé)不力或問責(zé)不當(dāng)產(chǎn)生責(zé)任問題、成為問責(zé)對象。

實行終身問責(zé)，但對影響期滿、表現(xiàn)好的干部仍應(yīng)大膽提拔重用

現(xiàn)實生活中，對于被問責(zé)的干部往往存在一種誤解，即認(rèn)為干部一旦被問責(zé)就是被“打入另冊”、永不敘用了。

對此，修訂后的《條例》作出明確規(guī)定：一方面堅持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，該是誰的責(zé)任就問誰的責(zé)任，該追究到哪一級的責(zé)任就追究到哪一級，該問到什么程度就問到什么程度，該采取什么問責(zé)方式就采取什么問責(zé)方式，特別強調(diào)對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的實行終身問責(zé)，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休等，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。另一方面，《條例》落實“三個區(qū)分開來”的要求，精準(zhǔn)把握政策，區(qū)分不同情況，作出恰當(dāng)處理：對于在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤，為推動發(fā)展的無意過失等情形，可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)；對于及時采取補救措施，有效挽回?fù)p失或者消除不良影響等情形，可以從輕或者減輕問責(zé)；對黨中央、上級黨組織三令五申的指示要求不執(zhí)行或者執(zhí)行不力等情形，則應(yīng)當(dāng)從重或者加重問責(zé)。

此外，為激勵被問責(zé)干部繼續(xù)奮發(fā)作為，《條例》專門規(guī)定，要正確對待被問責(zé)干部，對影響期滿、表現(xiàn)好的干部，符合條件的，按照干部選拔任用有關(guān)規(guī)定正常使用。