何 韻 史志欽

[內(nèi)容提要] 2019年5月23～26日，歐洲議會(huì)選舉在28個(gè)歐盟成員國中進(jìn)行。選舉后歐盟碎片化趨勢加劇，具體表現(xiàn)為人民黨和社民盟兩大黨團(tuán)對(duì)歐洲議會(huì)和歐理會(huì)控制力減弱、東南歐與西北歐地域分化明顯、主要黨團(tuán)內(nèi)核心區(qū)議席下降導(dǎo)致內(nèi)部分裂。歐盟碎片化的原因與主流政黨意識(shí)形態(tài)趨同并衰落、成員國內(nèi)部碎片化加劇，以及歐洲議會(huì)選舉本身的次等選舉、抗議性選舉特征等問題有關(guān)。歐盟碎片化將對(duì)歐盟出臺(tái)激進(jìn)的氣候政策帶來挑戰(zhàn)，同時(shí)也將加大下一輪歐盟預(yù)算談判難度，推遲歐盟對(duì)外簽署自由貿(mào)易協(xié)定和吸納新成員的步伐，并可能加劇歐元區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，此次歐洲議會(huì)選舉也將對(duì)中歐關(guān)系帶來一定影響。

2019年5月23～26日，歐洲議會(huì)選舉在歐盟28個(gè)成員國舉行，選舉產(chǎn)生第九屆歐洲議會(huì)，共751名議員。注雖然目前歐洲議會(huì)還有751個(gè)議席，但英國“脫歐”后英國的73個(gè)議席中27個(gè)將被按比例分配給14個(gè)歐盟成員國，剩下的46個(gè)將留作歐盟未來擴(kuò)張備用，歐洲議會(huì)議席也將減少到705個(gè)。詳見Euan Healey，“European Right Will Widen Gap with Rivals after Brexit, Projection Shows,”EuroNews, June 13, 2019.此次選舉投票率達(dá)到50.8%，扭轉(zhuǎn)了自1979年歐洲議會(huì)第一次實(shí)施直接選舉以來投票率不斷下降的趨勢，遠(yuǎn)高于2014年的42%。多數(shù)分析認(rèn)為，此次歐洲議會(huì)選舉后歐盟碎片化(fragmentation)趨勢加劇。注Susi Dennison etc., “How to Govern a Fragmented EU: What Europeans Said at the Ballot Box,” European Council on Foreign Relations Report, https://www.ecfr.eu/page/-/how_to_govern_a_fragmented_eu_what_europeans_said_at_the_ballot_box.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)歐盟碎片化有哪些表現(xiàn)和成因？會(huì)給歐盟內(nèi)政外交政策的形成帶來什么挑戰(zhàn)？對(duì)中歐關(guān)系又會(huì)產(chǎn)生什么影響？本文從分析歐洲議會(huì)選舉的結(jié)果出發(fā)，對(duì)上述問題試做分析。

一、歐盟碎片化趨勢加劇

所謂碎片化通常包括兩方面：政治碎片化，即對(duì)決策能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為體增多；意識(shí)形態(tài)碎片化，即內(nèi)部不同群體、不同地域意識(shí)形態(tài)分化加劇。注Bj?rn Volkerink and Jakob De Haan, “Fragmented Government Effects on Fiscal Policy: New Evidence,” Public Choice, Vol. 109, No. 3, 2001, pp. 221-242.碎片化一直是困擾歐洲一體化進(jìn)程的重要問題。早在20世紀(jì)末就有學(xué)者警告，認(rèn)為歐盟碎片化可能帶來新問題。注Andrew Moravcsik, Centralization or Fragmentation?: Europe Facing the Challenges of Deepening, Diversity, and Democracy, Council on Foreign Relations Press, 1998，p.5.2014年歐洲議會(huì)選舉后，有學(xué)者指出歐盟碎片化趨勢在加劇，主要表現(xiàn)是大黨團(tuán)(party group)議席減少，而歐洲議會(huì)的政黨數(shù)量增多。注Cas Mudde, “It’s the Fragmentation, Stupid!” Vox, June 10, 2019.黨團(tuán)是由一些意識(shí)形態(tài)相同或類似的政黨組織起來的政治活動(dòng)單位，也是歐洲議會(huì)日?；顒?dòng)的主要單位。注關(guān)于歐洲議會(huì)黨團(tuán)及其特征的研究，詳見王明進(jìn)：“淺析歐洲議會(huì)黨團(tuán)體制”，《歐洲研究》，2005年第6期，第81～93頁。2019年的歐洲議會(huì)選舉延續(xù)了歐盟碎片化的趨勢，除大黨團(tuán)的議席減少外，意識(shí)形態(tài)的區(qū)域分化也在加劇。

表1 歐洲議會(huì)各大黨團(tuán)地域分布(2014～2019年)*

數(shù)據(jù)來源：歐洲議會(huì)官方網(wǎng)站：https://election-results.eu/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年7月25日)

說明：* 除塞浦路斯外，歐盟成員國地域劃分以聯(lián)合國地理計(jì)劃(UN Geoscheme)為依據(jù)。該計(jì)劃將歐洲分為東歐、南歐、西歐、北歐四個(gè)部分。塞浦路斯地理上屬于亞洲，因而沒有被劃為歐洲國家，但其是歐盟國家，地處地中海，因而將其歸于南歐。

** 關(guān)于歐洲議會(huì)情況的統(tǒng)計(jì)有兩種，一種統(tǒng)計(jì)新一屆歐洲議會(huì)(constitutive session)開始時(shí)的議席分布，另一種統(tǒng)計(jì)一屆歐洲議會(huì)結(jié)束并將離任(outgoing parliament)時(shí)的議席分布。本文采用的是第一種統(tǒng)計(jì)方式。由于民族與自由黨團(tuán)是在2015年才組成的黨團(tuán)，因此在2014年歐洲議會(huì)選舉的數(shù)據(jù)中沒有其議席數(shù)。

第一，兩大主要黨團(tuán)在此次選舉后失去歐洲議會(huì)多數(shù)席位，其政黨成員在歐洲理事會(huì)的分布減少，其他黨團(tuán)影響力上升。一般而言，歐洲議會(huì)黨團(tuán)對(duì)其議員的投票行為有重要影響，黨團(tuán)成員在以往議會(huì)投票中表現(xiàn)出驚人的團(tuán)結(jié)。[注]Attina Fulvio, “The Voting Behaviour of the European Parliament Members and the Problem of the Euro-parties,”European Journal of Political Research, Vol. 18, No. 5, 1990, pp. 557-579.歐洲人民黨(European People’s Party，EPP,下文簡稱“人民黨”)和社會(huì)民主聯(lián)盟(Progressive Alliance of Socialists and Democrats，S&D，下文簡稱“社民盟”)是歐洲議會(huì)最大的兩大黨團(tuán)，并長期占有歐洲議會(huì)多數(shù)席位。由于歐洲議會(huì)采取多數(shù)決策制，這意味著兩大黨團(tuán)可以長期控制歐洲議會(huì)決策。然而，兩大黨團(tuán)在此次選舉中共丟掉76個(gè)議席，這使它們不再占有議會(huì)多數(shù)席位，同時(shí)也就失去對(duì)歐洲議會(huì)的控制。與此同時(shí)，綠黨和自民盟(后改名“復(fù)興歐洲”)分別增加41和24個(gè)議席，一舉成為歐洲議會(huì)第三和第四大黨團(tuán)，影響力大幅提升(見表1)。在社民盟和人民黨失去議會(huì)多數(shù)的情況下，歐洲議會(huì)任何決定除獲得兩黨支持外還必須爭取其他黨團(tuán)支持。這意味著歐洲議會(huì)決策不再由兩黨把持，而取決于歐洲議會(huì)四大親歐黨團(tuán)之間的聯(lián)盟與制衡。

在歐洲理事會(huì)，人民黨和社民盟的影響也大不如前。歐理會(huì)是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)，其決策依賴于成員國政府一致共識(shí)。盡管多數(shù)研究表明成員國政府所在的政黨而非黨團(tuán)對(duì)其投票行為影響更大，但政黨在多數(shù)議題上的立場往往與其所在黨團(tuán)立場接近。2014年歐洲議會(huì)選舉后，歐洲理事會(huì)中有21個(gè)成員屬于兩大黨團(tuán)內(nèi)的政黨，而隨著2019年7月7日希臘選舉結(jié)束，這一數(shù)字已下降到15個(gè)?！皬?fù)興歐洲”、保守黨和獨(dú)立成員的數(shù)量則有所增加。這一變化反映出歐理會(huì)成員國政府意識(shí)形態(tài)的差異增加，這可能給其共識(shí)的達(dá)成增加難度。

第二，綠黨和右翼黨團(tuán)席位雖有增加，但地域分化明顯。綠黨集中在西歐和北歐，而極右翼民粹主義黨團(tuán)則集中于西歐和南歐。這兩大黨團(tuán)的地域分布不平衡也體現(xiàn)出歐盟內(nèi)意識(shí)形態(tài)的碎片化趨勢(見表1)。

盡管綠黨在這次歐洲議會(huì)選舉議席增加了24個(gè)，但票源主要集中于西歐和北歐，其在南歐議席反而從6個(gè)下降到3個(gè)，在東歐也只有3個(gè)席位。這說明“綠色浪潮”并沒有到達(dá)中東歐和南歐地區(qū)，這些地區(qū)的選民對(duì)于氣候變化以及環(huán)境問題的重視程度要遠(yuǎn)低于西歐和北歐。同樣，極右翼民粹黨團(tuán)認(rèn)同與民主黨雖然在南歐和西歐獲得大量席位，但在東歐和北歐地區(qū)卻勢單力薄。這意味著極右翼的政治主張?jiān)谥袞|歐地區(qū)并不受歡迎，相反溫和的疑歐性政黨如波蘭的法律與公正黨(Law and Justice Party)和匈牙利的青年民主主義聯(lián)盟(Fidesz，簡稱“青民盟”)卻大獲全勝，分別獲得46.1%和52%的選票。這些地區(qū)的歐盟成員從歐盟獲得大量結(jié)構(gòu)性援助(structure funding)，因此并不支持脫離歐盟或者極右翼民粹主義“內(nèi)部分解歐盟”的主張。相反，溫和派疑歐政黨雖然在法制和移民等問題上更接近極右翼，但其整體上仍對(duì)歐盟持肯定態(tài)度。

第三，人民黨、社民盟內(nèi)部分裂，核心區(qū)影響力下降。 研究 “差異一體化”(differentiated integration)的學(xué)者將歐盟分為西歐和北歐兩塊“核心區(qū)”以及南歐和東歐兩塊“邊緣區(qū)”。[注]Dyson, Kenneth, and Angelos Sepos, eds., Which Europe? The Politics of Differentiated Integration, Springer, 2010, p. 245.其中，西歐不僅一體化程度最高、時(shí)間最久，而且經(jīng)濟(jì)上最發(fā)達(dá)，在歐盟的決策權(quán)也最大。根據(jù)2018年歐盟外交關(guān)系委員會(huì)(ECFR)的一項(xiàng)針對(duì)專家和決策者的民調(diào)顯示，對(duì)歐盟政策影響最大的四個(gè)國家英國、德國、法國、荷蘭，均為西歐國家。由此可見，西歐是歐盟政策的核心。[注]Josef Janning, “The ‘More Europe’ Core Four,” European Council on Foreign Relations, July 26, 2018.南歐國家雖然大部分是老牌歐洲國家，但在2008年的金融危機(jī)后被日益邊緣化。東歐國家是歐盟新成員，雖然有法律上成員國地位，但對(duì)歐盟決策影響力十分有限[注]Magone, José M., Brigid Laffan, and Christian Schweiger, eds, Core-periphery Relations in the European Union: Power and Conflict in a Dualist Political Economy, Routledge, 2016, p.120.。

從表1可以看到，人民黨和社民盟雖然在歐盟四大地區(qū)都有所分布，但其東歐和南歐地區(qū)的議席之和已經(jīng)超過北歐和西歐之和。事實(shí)上，歐盟自2000年東擴(kuò)后西歐“核心區(qū)”在人民黨和社民盟的席位比不斷下降，但是2019年歐洲議會(huì)選舉后，人民黨內(nèi)東歐議席才第一次超過西歐，而社民盟內(nèi)西歐議席繼續(xù)減少，已被南歐遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩開。此外，選舉后人民黨內(nèi)四大派系中有三個(gè)來自東歐地區(qū)，而社民盟內(nèi)五個(gè)派系中有三個(gè)來自南歐地區(qū)。[注]Cas Mudde, “It’s the Fragmentation, Stupid!” .兩黨內(nèi)“核心區(qū)”議席的減少與“邊緣區(qū)”議席增加將對(duì)核心區(qū)主導(dǎo)的政策立場形成沖擊，而黨團(tuán)紀(jì)律則面臨壓力。[注]Babara Lochbihler et., “EP 2019: Group Discipline under Pressure Post-elections?” Vote Watch, Feb. 25, 2019.例如，雖然法德共同支持弗朗斯·蒂默曼斯(Frans Timmermans)出任新歐委會(huì)主席人選，但因?yàn)闁|歐和南歐國家反對(duì)，蒂默曼斯不可能獲得人民黨和社民盟多數(shù)議員支持，從而無望通過議會(huì)投票而未能獲得提名。[注]何律衡：“政治交易和分裂前兆：歐盟將同時(shí)誕生首位女性主席、歐洲央行行長”，《東方網(wǎng)》，2019年7月3日。

此外，東歐的波蘭、匈牙利、捷克以及斯洛伐克形成維謝格拉德集團(tuán)(Visegrad Group，又稱V4)，在難民、法治方面都與“核心區(qū)”有較大分歧。[注]Stephen Lehne, “Europe’s East-West Divide: Myth or Reality?” Carnegie Foundation Report, April 11, 2019, https://carnegieeurope.eu/2019/04/11/europe-s-east-west-divide-myth-or-reality-pub-78847.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)而南歐的意大利、希臘則因財(cái)政政策和結(jié)構(gòu)性改革等問題在2008年金融危機(jī)中與西歐發(fā)生過重大沖突。[注]Marek Dabrowski, “The Global Financial Crisis: Lessons for European Integration,” Economic Systems, Vol. 34, No.1, 2010, 38-54.東歐、南歐議席上升可能迫使兩大黨團(tuán)的“核心區(qū)”成員向東歐和南歐做更多妥協(xié)。例如，人民黨2019年上半年曾以違反歐盟法治規(guī)則和攻擊歐委會(huì)主席容克為由凍結(jié)匈牙利青民盟的成員身份。選舉后，人民黨與第二大黨團(tuán)社民盟的差距縮小到28個(gè)議席，其中青民盟席位約占一半。青民盟對(duì)于人民黨維持其議會(huì)第一大黨團(tuán)身份至關(guān)重要，人民黨因而將很可能恢復(fù)青民黨的成員身份，并在法治等方面向匈牙利妥協(xié)。社民盟內(nèi)意大利社民黨是第一大黨，南歐也是社民盟議席最多的地區(qū)，這可能意味著社民盟在針對(duì)歐理會(huì)提出的意大利財(cái)政上不負(fù)責(zé)任的懲戒問題上會(huì)更袒護(hù)意大利。

人民黨和社民盟向東歐、南歐地區(qū)妥協(xié)的做法有可能使其在西歐和北歐進(jìn)一步失去民心，從而對(duì)東歐和南歐的依賴進(jìn)一步加大。這種趨勢發(fā)展下去，社民盟和人民黨可能成為東歐和南歐國家為主的黨團(tuán)，而復(fù)興歐洲和綠黨則將西歐和北歐“核心區(qū)”的代表，屆時(shí)歐盟內(nèi)地域的差別很可能因?yàn)辄h團(tuán)的地域分化而被放大。

二、歐盟碎片化原因分析

歐盟碎片化與主流政黨衰落以及歐盟成員國內(nèi)部的碎片化有直接關(guān)系，也反映出歐洲議會(huì)選舉次等選舉和抗議性選舉的性質(zhì)。

第一，以社民盟內(nèi)政黨為代表的意識(shí)形態(tài)中間偏左的政黨和以人民黨團(tuán)內(nèi)政黨為代表的意識(shí)形態(tài)中間偏右的主流政黨政策立場趨同，而兩者均不能有效回應(yīng)當(dāng)前歐盟面臨的挑戰(zhàn)，使其支持率大幅下滑。[注]Hanspeter Kriesi et al, West European Politics in the Age of Globalization, Cambridge University Press, 2008, p. 15自20世紀(jì)90年代以來，社民黨、工黨等中左翼主流政黨已經(jīng)接受全球化和市場經(jīng)濟(jì)，[注]林德山將左翼政黨分為溫和左翼，激進(jìn)左翼和極端左翼。主流左翼政黨、中左翼政黨指的都是溫和左翼。詳見林德山: “歐洲中左翼政黨面臨的挑戰(zhàn)”，《探索與爭鳴》, 2012年第3期，第 66頁。保守黨、基民盟等中右翼主流政黨則接受福利國家的主張；中右翼政黨還接受種族平等、同性戀權(quán)利等一度由左翼所倡導(dǎo)的社會(huì)主張，這使中左和中右的主流政黨失去意識(shí)形態(tài)的辨識(shí)度。與此同時(shí)，主流中左翼和中右翼政黨對(duì)貧富分化、環(huán)境危機(jī)、移民危機(jī)等新挑戰(zhàn)缺乏有效應(yīng)對(duì)，這使大量選民開始尋找新的支持對(duì)象，它們或者是極端的民粹主義政黨，或者是以環(huán)保為其核心主張的綠黨，這導(dǎo)致一些選民轉(zhuǎn)而支持極端的左翼或右翼政黨，而處于意識(shí)形態(tài)光譜中部的社民盟和人民黨在歐洲議會(huì)的議席下降(見圖1)。

從圖1可以看出，在1979～1999年的四次選舉中，社民盟和人民黨在歐洲議會(huì)選舉中呈此消彼長的關(guān)系，一黨議席的下降往往伴隨另一黨議席的上升，但兩黨總體議席數(shù)穩(wěn)定，并且占到議會(huì)一半以上。在以左右意識(shí)形態(tài)來劃分的政治光譜中，中間派選民主要在中左和中右政黨之間搖擺。然而，自1999年以來的四次選舉中，除2014年選舉社民盟議席占比略微上升外，兩大黨團(tuán)的席位一致呈遞減趨勢，兩者在歐洲議會(huì)的議席比重也不斷下降，大量選民開始轉(zhuǎn)向兩黨以外的其他政黨，兩黨也最終失去議會(huì)多數(shù)。在這種背景下，一些學(xué)者認(rèn)為意識(shí)形態(tài)的左右之分已經(jīng)不能貼切地區(qū)分各方在移民、一體化、貿(mào)易、是否反精英和反建制以及政治認(rèn)同上的不同態(tài)度，歐洲范圍內(nèi)正在出現(xiàn)政治重組，“左”和“右”的歐洲正在被“開放的歐洲”和“封閉的歐洲”所取代，歐洲已經(jīng)形成新的政治光譜，而新的政治勢力和大量新政黨涌現(xiàn)。[注]詳見：Christopher Johnston, Howard G. Lavine, and Christopher M. Federico, Open Versus Closed: Personality, Identity, and the Politics of Redistribution, Cambridge University Press, 2017.

第二，歐盟碎片化的直接原因是其成員國內(nèi)部的碎片化。一方面，新議題的出現(xiàn)以及主流政黨在應(yīng)對(duì)這些議題上不得人心，迫使大量選民開始在主流政黨外尋找其他選項(xiàng)，這就催生出大量 “單一議題”(single issue)政黨或“有限議題政黨” (niche parties)。[注]Thomas M. Meyer and Bernhard Miller, “The Niche Party Concept and Its Measurement,” Party Politics, Vol. 21, No. 2, 2015, pp. 259-271.有限議題政黨的特征是集中關(guān)注于十分有限的議題，因此適合被翻譯成“有限議題政黨”。因其所獲得的支持僅限于某些地區(qū)或特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體國內(nèi)一些研究也將其翻譯成“小生境政黨”。例如，近年來針對(duì)移民問題而出現(xiàn)的大量極右翼政黨。[注]Cas Mudde, “The Single‐issue Party Thesis: Extreme Right Parties and the Immigration Issue,” West European Politics, Vol. 22, No. 3, 1999, pp. 182-197.另一方面，因特網(wǎng)和社交媒體的廣泛使用使政治出現(xiàn)“脫媒化”(disintermediation)，有魅力的政治領(lǐng)袖可以繞開傳統(tǒng)政黨的組織結(jié)構(gòu)與其支持者建立直接聯(lián)系，這使他們可以快速組建新型政黨，并直接從選民中獲得支持。[注]Roberta Bracciale and Antonio Martella, “Define the Populist Political Communication Style: the Case of Italian Political Leaders on Twitter,” Information, Communication & Society, Vol. 20, No. 9, 2017, pp. 1310-1329. 例如，英國的“脫歐”黨從正式成立到參加歐洲議會(huì)選舉并大獲全勝僅不到四十天時(shí)間，其組織結(jié)構(gòu)為有限公司，并給與其黨首法拉奇(Nicholas Farage)政黨事務(wù)的絕對(duì)控制權(quán)。其結(jié)果是在多數(shù)歐洲國家, 新政黨開始大幅涌現(xiàn)，議會(huì)中政黨數(shù)量也在不斷增加，各國內(nèi)部權(quán)力碎片化趨勢加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，歐盟各國進(jìn)入議會(huì)的新政黨多達(dá)94個(gè),[注]Andrea Kendall-Taylor, Erica Frantz and Joseph Wright, “Why the Fragmentation of European Politics Could Bode Poorly for Democracy,” The Washington Post, June 5, 2019.僅2015～2017年間就有31個(gè)。[注]“Estonia Politics in 2018: An Overview,” https://china-cee.eu/2018/12/20/estonia-political-briefing-estonian-politics-in-2018-an-overview/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年8月2日)歐盟范圍內(nèi)興起了一股“新政黨浪潮”，意大利“五角星運(yùn)動(dòng)”(Five Star Movement)，西班牙“公民黨”(Ciudadanos)和“我們能黨”(Podemos)，德國“另類選擇黨”(Alternative for Germany)，希臘的“河流黨”(Potami)、“獨(dú)立希臘人黨”(ANEL)和“激進(jìn)左翼聯(lián)盟”(Syriza)，以及法國的“共和國前進(jìn)黨”都是其中之一。這些政黨分散了中左和中右翼政黨的選票，打破了傳統(tǒng)的政治格局，使歐盟各國內(nèi)部權(quán)力碎片化加劇。

第三，就歐洲議會(huì)選舉本身而言，次等選舉(second order election)和抗議性投票是政黨呈現(xiàn)強(qiáng)烈地域特征的重要原因。歐洲議會(huì)選舉對(duì)大多數(shù)選民而言，其重要性次于國內(nèi)的總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉。在歐洲議會(huì)選舉中，大多數(shù)選民并不是根據(jù)歐盟問題來進(jìn)行投票，而是根據(jù)國內(nèi)情況投票。[注]Karlheinz Reif and Hermann Schimmitt, “Nine Second Order National Elections: A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results,” European Journal of Pollitical Research, Vol. 8, No. 1, 1980, pp. 3-44.一些議題在不同國家國內(nèi)政治中重要性不同，其吸引選票的能力也不盡相同。例如，對(duì)中東歐以及南歐國家而言，環(huán)境問題并不是其最重要的國內(nèi)政治議題，更激進(jìn)的氣候變化政策甚至可能給部分東歐國家造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以波蘭為例，其50%的能源來自煤炭，要在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的重要手段將是用俄羅斯的天然氣取代煤炭，但這面臨諸多政治阻礙，因而這一地區(qū)的選民并不支持綠黨。但是在西歐國家，氣候變化問題已經(jīng)成為最重要的議題，特別是在“青年人氣候運(yùn)動(dòng)”(youth for the climate)席卷西歐發(fā)達(dá)國家后，人們對(duì)氣候問題的重視程度大為提高，綠黨也因此在這些國家獲得大量選票。以德國為例，綠黨已經(jīng)一躍成為德國第二大政黨，并且在30歲以下的年輕人中得票率已經(jīng)超過基民盟成為第一。另外，歐盟議會(huì)選舉在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮懲罰機(jī)制的功能, 大量選民通過歐洲議會(huì)投票來表達(dá)對(duì)本國執(zhí)政黨的不滿，即抗議性投票。[注]Simon Hix and Michael Marsh, “Punishment or Protest? Understanding European Parliament Elections,” The Journal of Politics, Vol. 69, No. 2, 2007, pp. 495-510.例如，英國支持“留歐”和“脫歐”的選民對(duì)于工黨和保守黨的“脫歐”政策強(qiáng)烈不滿，因而將選票投給了兩黨之外的其他黨派，導(dǎo)致脫歐黨、自民黨和綠黨的選票大幅增加。[注]“European Elections the ‘Ultimate Protest Vote,” BBC News, May 12, 2019.

三、歐盟碎片化的影響

歐盟碎片化將對(duì)歐洲一體化進(jìn)程，特別是歐盟內(nèi)部決策產(chǎn)生兩方面的負(fù)面影響。一方面，歐洲議會(huì)內(nèi)否決行為體(veto players)數(shù)量增加，難以組建穩(wěn)定聯(lián)盟，這給歐盟出臺(tái)統(tǒng)一政策增加了難度。喬治·澤比利斯(George Tsebelis)將“否決行為體”定義為對(duì)決策有影響力的行為體，一般來說，否決行為體的數(shù)量越多、自我指向性(self-referencing)越強(qiáng)，政策共識(shí)形成的難度就會(huì)越大。[注]George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press, 2002, pp.19-38.傳統(tǒng)兩大黨團(tuán)席位減少，綠黨、“復(fù)興歐洲”和極右翼認(rèn)同與民主黨的崛起，大大增加了歐洲議會(huì)內(nèi)否決行為體的數(shù)量。同時(shí)，人民黨與社民盟在20世紀(jì)90年代后意識(shí)形態(tài)開始接近，因而可以在歐洲議會(huì)形成較為穩(wěn)定的聯(lián)盟，從而長期控制歐洲議會(huì)的決策。盡管人民黨和社民盟與綠黨、“復(fù)興歐洲”在某些方面主張一致，但在其他許多方面則存在巨大差異，這使其難以組建穩(wěn)定的黨團(tuán)聯(lián)盟而把控歐洲議會(huì)多數(shù)席位。另一方面，歐盟內(nèi)部不同區(qū)域在一些價(jià)值理念和議題上的分化加劇。西、北歐與東歐在法治、環(huán)保等理念上的差距拉大，而與南歐在財(cái)政緊縮或擴(kuò)張以及是否進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革等問題上也存在巨大分歧。

否決行為體的增加以及地域分化加劇將增強(qiáng)歐盟形成統(tǒng)一政策的難度。具體表現(xiàn)在：

第一，歐盟出臺(tái)激進(jìn)的氣候變化政策將面臨挑戰(zhàn)。歐洲議會(huì)選舉后，綠黨一躍成為歐洲議會(huì)第四大黨團(tuán)和德國第二大政黨，這意味著歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子必須在氣候變化問題上有所作為。[注]德國此前因依賴煤炭而在氣候變化問題較為消極，并沒有支持去年法國等提出的關(guān)于2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的聯(lián)合聲明。“Proposal to Spend 25% of EU Budget on Climate Change,” BBC News, May 8, 2019.目前，新一任歐委會(huì)主席馮德萊恩(Von der Layen)已提出要將歐盟在2050年之前實(shí)現(xiàn)凈零排放作為其工作重點(diǎn)，并得到多數(shù)西北歐國家支持。但大多東歐國家對(duì)煤炭等化石能源仍有很高的依存度，并已經(jīng)落后于歐盟2014年出臺(tái)的《2020～2030年氣候與能源政策框架》所規(guī)定的減排目標(biāo)。[注]“Off Target: Ranking EU Countries’ Ambition and Progress in Fighting Climate Change,” Climate Action Network Europe Report, June 18, 2018,歐盟出臺(tái)更為激進(jìn)的氣候政策勢必從客觀上加劇東歐國家與西北歐國家在氣候減排上的分歧，并很有可能使歐盟氣候政策形式大于實(shí)質(zhì)。[注]2018年底，歐委會(huì)已經(jīng)發(fā)布?xì)W盟在2050實(shí)現(xiàn)凈零排放(net zero emission)的路線圖，新上任的歐委會(huì)主席也明確表示將支持這一路線圖并將應(yīng)對(duì)氣候變化作為其執(zhí)政期的核心任務(wù)。Chloe Farand, “Climate A ‘Signature Issue’ as Ursula von der Leyen Anointed EU Chief,” Climate Home News, July 16, 2019.

第二，歐盟下一輪預(yù)算談判的難度可能增加。歐盟多年期預(yù)算談判(Multi-annual Financial Framework)的準(zhǔn)備工作將于2020年3月份正式啟動(dòng)，并需要于2021年12月前獲得歐洲議會(huì)正式通過，但歐洲議會(huì)碎片化將使這一過程更加艱辛。首先，人民黨和社民盟失去議會(huì)多數(shù)，而復(fù)興歐洲和綠黨議席大幅增加，這使下一輪歐洲預(yù)算必須反映后兩者的利益訴求。綠黨將要求歐盟大幅增加減排和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的預(yù)算，其中，法國、荷蘭和西班牙在內(nèi)的八個(gè)成員國已建議將下一輪歐盟預(yù)算的25%用于氣候變化。[注]“Proposal to Spend 25% of EU Budget on Climate Change,” BBC News, May 8, 2019.“復(fù)興歐洲”則要求增加歐盟統(tǒng)一防務(wù)方面的支出。在英國脫歐可能使歐盟每年失去近100億歐元的財(cái)政貢獻(xiàn)的情況下，這意味著歐盟必須削減其他方面的支出，而這可能會(huì)加劇歐盟的內(nèi)部矛盾。[注]英國對(duì)歐盟的實(shí)際財(cái)政貢獻(xiàn)還應(yīng)該減去其獲得的財(cái)政返還，又稱回扣(rebate)，其數(shù)值相當(dāng)于英國財(cái)政貢獻(xiàn)的近一半。如果英國能夠協(xié)議脫歐，那么其將向歐盟支付418億歐元的“分手費(fèi)”，這有助于緩解英國脫歐后歐盟的財(cái)政緊張狀態(tài)；但如果英國“硬脫歐”，那么歐盟將得不到任何分手費(fèi)。其次，預(yù)算問題與其他問題掛鉤，這將加深“核心區(qū)”與東歐、南歐國家的矛盾。東歐和南歐國家要求增加以結(jié)構(gòu)性基金(structural funds)為主的經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)對(duì)較差地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而“核心區(qū)”國家則希望將結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償與東歐地區(qū)的法治，以及南歐地區(qū)“負(fù)責(zé)任的財(cái)政行為”掛鉤。[注]Lily Bayer, “European Parliament Backs Plan to Link EU Funds to Rule of Law,” Politico, April 19, 2019.這勢必使新預(yù)算談判復(fù)雜化。此外，人民黨和社民盟仍是議會(huì)最大黨團(tuán)，但“核心區(qū)”議席下降使兩大黨團(tuán)在預(yù)算問題上可能出現(xiàn)內(nèi)部分裂，給新一輪預(yù)算通過歐洲議會(huì)表決帶來更多不確定性?？偠灾h團(tuán)間權(quán)力分散化、地域分化以及主要黨團(tuán)內(nèi)部權(quán)力碎片化三者的疊加效應(yīng)，將給歐盟新一輪財(cái)政預(yù)算帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

第三，綠黨議席大幅增加可能使未來歐盟推動(dòng)對(duì)外自由貿(mào)易的步伐放慢。[注]歐洲議會(huì)在對(duì)外貿(mào)易方面的作用，詳見：Van den Putte, Lore, Ferdi De Ville, and Jan Orbie, “The European Parliament’s New Role in Trade Policy: Turning Power into Impact,” CEPS Special Report, No. 89, 2014, http://aei.pitt.edu/51025/1/CEPS_SR_89_EP_New_Role_in_EU_Trade_Policy.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)《里斯本條約》的“同意程序”(consent procedure)規(guī)定歐洲議會(huì)對(duì)所有貿(mào)易類協(xié)定擁有否決權(quán)，任何協(xié)定必須獲得歐洲議會(huì)多數(shù)票通過。[注]“同意程序”意味著歐盟代表在貿(mào)易談判中必須特別重視歐洲議會(huì)的訴求，并通過歐洲議會(huì)國際貿(mào)易委員會(huì)(European Parliament Committee on International Trade簡稱INTA)保持與歐洲議會(huì)的溝通，也使歐洲議會(huì)可以影響歐盟對(duì)外貿(mào)易談判的進(jìn)程。詳見: Lachlan McKenzie and Katharina L. Meissner, “Human Rights Conditionality in European Union Trade Negotiations: the Case of the EU-Singapore FTA,” Journal of Common Market Studies, Vol. 55, No. 4, 2017, p. 11.在通常情況下，歐洲議會(huì)在對(duì)外貿(mào)易方面會(huì)有左右之分。歐洲綠黨和歐洲聯(lián)合左翼/北歐綠色左翼對(duì)快速推進(jìn)對(duì)外自由貿(mào)易持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為這對(duì)歐盟更高的環(huán)保和勞工標(biāo)準(zhǔn)不利。[注]Lore Van den Putte, Ferdi De Ville, and Jan Orbie, “The European Parliament’s New Role in Trade Policy: Turning Power into Impact,” p. 6. 即使這樣，歐洲議會(huì)仍然在2010年否決了歐盟與美國就SWIFT銀行信息交換達(dá)成的臨時(shí)協(xié)議以及 2012年的《反假冒貿(mào)易協(xié)定》(Anti-Counterfeiting Trade Agreement)。例如，綠黨和歐洲聯(lián)合左翼/北歐綠色左翼曾要求歐盟停止與美國的自由貿(mào)易談判。綠黨席位大幅增加會(huì)使歐盟在推動(dòng)對(duì)外自由貿(mào)易方面更難形成共識(shí)。盡管歐盟大力推動(dòng)自由貿(mào)易的政策立場不會(huì)發(fā)生根本性改變，但綠黨將在談判中注入更多關(guān)于環(huán)保、人權(quán)、透明度等方面的要求，這很可能會(huì)增加歐盟自由貿(mào)易談判的難度，并可能對(duì)中國與歐盟談判雙邊投資協(xié)定產(chǎn)生不利影響。

第四，歐洲議會(huì)碎片化將在短期內(nèi)使歐盟擴(kuò)張的希望減小。歐洲議會(huì)對(duì)歐盟內(nèi)部涉及財(cái)政的事務(wù)有決定權(quán)。新成員加入涉及到歐盟內(nèi)部財(cái)政分配問題，因此歐洲議會(huì)在決定歐盟是否繼續(xù)擴(kuò)張、如何擴(kuò)張、何時(shí)擴(kuò)張等問題上都發(fā)揮著重要作用。歐盟下一輪擴(kuò)張將針對(duì)西巴爾干地區(qū)的阿爾巴尼亞、塞爾維亞、黑山、波斯尼亞和黑塞哥維那、科索沃和北馬其頓。[注]“EU Enlargement: The Next Seven,” BBC News, September 14, 2014. 這些國家中塞爾維亞與黑山共和國已經(jīng)正式開啟與歐盟的加入(accession)談判，阿爾巴尼亞和北馬其頓則仍然需要獲得歐洲理事會(huì)通過才能啟動(dòng)這一談判，但一明確為歐盟成員國候選人。除西巴爾干國家外，土耳其雖然自2005年已正式啟動(dòng)加入歐盟的談判，但外界普遍認(rèn)為這種希望十分渺茫。其中，歐盟已經(jīng)就加入問題啟動(dòng)與塞爾維亞和黑山共和國的談判，歐委會(huì)還建議盡快啟動(dòng)與阿爾巴尼亞和北馬其頓的相應(yīng)談判。[注]Pascal Letendre-Hanns and Radu Dumitrescu, “Commission Recommends New Enlargement Talks,” The New Federalist, June 2, 2019.然而，新一輪選舉后人民黨和社民盟對(duì)歐洲議會(huì)的控制力下降，反對(duì)歐盟繼續(xù)擴(kuò)張的右翼政黨在法國、希臘、意大利、匈牙利和英國都獲得大量議席，這使歐盟內(nèi)反對(duì)繼續(xù)擴(kuò)張的力量增強(qiáng)。同時(shí)，德國基民盟和社民黨在歐洲議會(huì)選舉中失去大量席位后，國內(nèi)局勢不穩(wěn)使德國議會(huì)作出推遲啟動(dòng)新一輪加入談判的決定，而法國馬克龍則明確反對(duì)歐盟擴(kuò)張。缺乏歐盟層面的共識(shí)和法德共識(shí)，歐盟向西巴爾干地區(qū)擴(kuò)張的希望大幅減小。

第五，意大利與歐盟在財(cái)政上的沖突可能激化，歐盟面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)增加。意大利極右翼政黨“北方聯(lián)盟”(Lega Nord)在歐洲議會(huì)選舉中獲得第一，這將使其在聯(lián)合政府中處于更為強(qiáng)勢的位置。“北方聯(lián)盟”主張施行以單一稅制為基礎(chǔ)的減稅措施，大幅增加財(cái)政赤字，這勢必加劇意大利與歐委會(huì)的沖突。目前，意大利公共債務(wù)已達(dá)到其GDP的132%，遠(yuǎn)高于歐盟不超過60%的規(guī)定。如果“北方聯(lián)盟”的減稅政策得以實(shí)施，意大利財(cái)政赤字將快速增加。在2010年的歐元區(qū)危機(jī)中，歐洲央行被迫對(duì)希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、塞浦路斯進(jìn)行債務(wù)救助，以避免這些國家出現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)違約。意大利是歐元區(qū)第三大經(jīng)濟(jì)體，其債務(wù)水平在歐盟內(nèi)僅次于希臘。如果意大利陷入債務(wù)危機(jī)，歐洲央行將難以對(duì)其救助，而這將導(dǎo)致歐元大幅貶值，甚至使整個(gè)歐元區(qū)陷入新一輪經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管歐委會(huì)于2019年7月初決定暫不對(duì)意大利啟動(dòng)超額赤字程序(excessive deficits procedure)的相應(yīng)懲戒措施，[注]European Commission, “Commission Concludes that An Excessive Deficit Procedure Is No Longer Warranted for Italy at This Stage,” Press Release, July 3, 2019, https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-3569_en.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)但“北方聯(lián)盟”的勝選在未來很可能加劇歐盟與意大利在債務(wù)方面的沖突，并可能引起一系列連鎖反應(yīng)，從而加大歐元區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)。[注]如果歐委會(huì)認(rèn)為意大利的債務(wù)問題過于嚴(yán)重并啟動(dòng)超額赤字程序進(jìn)行懲罰，那么意大利需向歐洲央行繳納相當(dāng)于其GDP0.2%的押金。如果意大利拒絕合作，其將面臨大額罰款等更為嚴(yán)厲的措施，從而加重意大利國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困境。詳見Caroline Mortimer, “European Commission Recommends Disciplinary Action Against Italy over Debt,” Reuters, June 6, 2019.

與此同時(shí)，歐盟碎片化也將對(duì)中歐關(guān)系產(chǎn)生一定影響，其中利弊兼而有之。

一方面，從有利的角度看，主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)。一是中歐氣候合作將迎來新機(jī)遇。綠黨和“復(fù)興歐洲”力量的增強(qiáng)將為歐盟出臺(tái)更為激進(jìn)的氣候政策提供條件，歐盟也將加大力度支持清潔能源和綠色科技方面的創(chuàng)新，這為中歐推動(dòng)氣候合作帶來了新機(jī)遇。美國于2020年11月正式退出《氣候變化巴黎協(xié)定》后，中歐在氣候變化方面的合作將成為推動(dòng)全球氣候行動(dòng)的關(guān)鍵。氣候變化也將成為中歐深化雙邊共識(shí)與理解的關(guān)鍵領(lǐng)域，這在中美關(guān)系部分走向“新冷戰(zhàn)”的情況下尤為重要。中國應(yīng)繼續(xù)以積極的姿態(tài)推動(dòng)國內(nèi)減排與國際氣候談判，鼓勵(lì)中國企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)把握機(jī)遇參與中歐清潔能源和綠色技術(shù)方面的合作。

二是歐盟可能難以形成針對(duì)中國投資的統(tǒng)一強(qiáng)制性政策。2019年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一份戰(zhàn)略政策建議(strategic policy proposal)，將中國稱為“系統(tǒng)對(duì)手”(systemic rival)，4月又出臺(tái)了針對(duì)中國在一些關(guān)鍵領(lǐng)域如航天，電信設(shè)施，機(jī)器人等“關(guān)鍵行業(yè)”投資實(shí)施審查機(jī)制(screening mechanism)的計(jì)劃。但是，針對(duì)中國的歐盟層面統(tǒng)一措施需要各成員國一致通過。歐洲議會(huì)選舉后，中東歐與西歐的地區(qū)差異、社民盟和人民黨的內(nèi)部分裂，特別是意大利與歐委會(huì)在預(yù)算方面的矛盾都意味著歐盟可能更難形成對(duì)于中國投資的統(tǒng)一政策。

另一方面，歐盟碎片化對(duì)中國也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。其一是歐盟出臺(tái)更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)中歐貿(mào)易帶來不利影響。新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)班子將環(huán)境作為其工作重點(diǎn)，有可能出臺(tái)更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)歐盟的企業(yè)和產(chǎn)品有利，卻可能成為中國企業(yè)和商品進(jìn)入歐盟市場的門檻。例如，歐盟已經(jīng)出臺(tái)有關(guān)不使用一次性塑料制品的相關(guān)建議，并很可能在不久后出臺(tái)禁止一次性塑料制品的相關(guān)立法。這意味著中國企業(yè)和出口商必須大幅調(diào)整出口歐盟商品的包裝，降低其在環(huán)境方面的負(fù)面影響，才能繼續(xù)對(duì)歐盟市場出口。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，歐洲市場對(duì)于維護(hù)我國貿(mào)易穩(wěn)定至關(guān)重要，中國需要對(duì)歐盟法律法規(guī)的調(diào)整進(jìn)行提前準(zhǔn)備，以防止其干擾對(duì)歐洲市場的出口。

其二是對(duì)“一帶一路”倡議有一定沖擊。受英國脫歐以及歐洲議會(huì)碎片化的影響，歐盟下一輪財(cái)政預(yù)算可能吃緊，并有可能大幅削減針對(duì)國際發(fā)展和援助類支出，這意味著歐盟“歐亞聯(lián)通戰(zhàn)略”在資金方面可能更加困難。對(duì)于中國而言，一方面歐盟的聯(lián)通戰(zhàn)略將更難以與中國的“一帶一路”倡議相競爭，甚至流于一紙空文。另一方面，這也意味著兩者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)接，中歐可能在一些國家和地區(qū)失去資金合作和技術(shù)合作的機(jī)會(huì)?！?/p>