姜冰雨

精準(zhǔn)脫貧是黨中央提出的三大攻堅戰(zhàn)之一，也是我省現(xiàn)階段的一項重點工作任務(wù)。當(dāng)前要認真貫徹習(xí)近平總書記在深入推進東北振興座談會上的重要講話精神和對黑龍江省重要指示精神以及中央關(guān)于脫貧攻堅工作的重要部署，強化政府主體責(zé)任，提升黑龍江省財政金融對精準(zhǔn)扶貧工作的支持效能，按時高質(zhì)量完成我省的精準(zhǔn)扶貧工作。

一、我省財政金融支持精準(zhǔn)扶貧方面存在的不足

財政金融支持要以激發(fā)貧困地區(qū)企業(yè)個人和政府的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力和動力為主攻方向，提升落后地區(qū)內(nèi)生增長動力，實現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)脫貧和減貧。當(dāng)前看，財政金融政策對農(nóng)村的整體性脫貧起到了關(guān)鍵作用，但仍存在一些政策設(shè)計的理論認識誤區(qū)和實踐操作不足之處。

一是理論認識上，對扶貧與扶智、扶志的結(jié)合未能足夠重視。智力扶持方面，黑龍江省貧困地區(qū)教育收益存在滯后效應(yīng)，人口外流很大程度抵消了對貧困地區(qū)教育投入的政策效果。扶志方面，貧困地區(qū)產(chǎn)出不高，缺少激勵機制，將資金轉(zhuǎn)化成最終產(chǎn)品實現(xiàn)價值創(chuàng)造的能力以及干事創(chuàng)業(yè)的意愿不高。

二是在實踐方面，扶貧工作在資金使用效能方面存在不足。財政資金扶貧仍以保障為目的，在如何拓展產(chǎn)業(yè)項目富民強村，幫助貧困地區(qū)和貧困人口提高內(nèi)生增長能力方面還缺少有效辦法，效果不夠理想。缺少對資金使用效率的考核機制，少數(shù)基層政府存在應(yīng)付監(jiān)管的情況。在資金下放以及使用的具體環(huán)節(jié)中，部門間協(xié)調(diào)管理效率還有提升空間。資金投放精準(zhǔn)性還有待提高。

二、提升我省財政金融支持精準(zhǔn)扶貧工作效能的建議

財政金融扶貧要從重監(jiān)管向監(jiān)管和績效考核并重轉(zhuǎn)變。一是建立財政扶貧資金投入的長效機制。一方面要健全政府財政投入保障制度，一般性轉(zhuǎn)移支付資金以及各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和預(yù)算內(nèi)投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。加強金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加。省內(nèi)各地區(qū)根據(jù)本地脫貧攻堅需要，積極調(diào)整本地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)，加大扶貧資金投入。二是健全財政扶貧資金管理機制。把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結(jié)果相結(jié)合，探索以獎代補等競爭性分配辦法。簡化資金撥付流程，項目審批權(quán)限原則上下放到縣。以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金，集中解決突出貧困問題。積極探索政府購買公共服務(wù)等有效做法。建立扶貧項目資金績效管理制度，在省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市縣級財政部門依照職責(zé)，對扶貧項目資金相關(guān)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算實施全過程績效管理。根據(jù)中央和本地區(qū)預(yù)算編制規(guī)定和要求、脫貧攻堅規(guī)劃等，科學(xué)合理測算扶貧項目資金需求，設(shè)定扶貧項目資金績效目標(biāo)。各級財政和扶貧部門的績效評價結(jié)果作為以后年度財政資金分配的重要依據(jù)，納入市縣扶貧工作考核內(nèi)容。市縣將績效評價結(jié)果編入本級決算并依法予以公開。三是完善金融扶貧機制。充分發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放。在防范風(fēng)險前提下，加快推動農(nóng)村合作金融發(fā)展，增強農(nóng)村信用社支農(nóng)服務(wù)功能，規(guī)范發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規(guī)模。進一步推廣小額信用貸款，推進農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款和婦女小額擔(dān)保貸款工作。推動金融機構(gòu)網(wǎng)點向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)延伸，改善農(nóng)村支付環(huán)境，加快信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。改善對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營組織的金融服務(wù)。

財政金融扶貧要強化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。扶貧資金投放要強化區(qū)域統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)水平，以此提高扶貧資金使用效果。針對黑龍江省情況，在現(xiàn)有的向貧困地區(qū)傾斜財政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，進一步探索建立省內(nèi)區(qū)域間橫向的財力均衡機制作為補充。一是加強各級政府扶貧工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)。財力相對寬裕地區(qū)根據(jù)財力增長情況，探索建立對口財政扶貧制度，逐步增加扶貧協(xié)作和對口支援財政投入。參照其他省已有的經(jīng)驗和辦法，建立省為單位的財力平衡體系，按照人均收入水平以及人均支出的實際差距以及目標(biāo)調(diào)整水平。由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)進行對口財政支援，財政支援資金列入年度預(yù)算，由省級政府進行考核并按照扶持水平給予一定獎勵。加強資金監(jiān)管，提高使用效益。落后地區(qū)以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，整合扶貧協(xié)作和對口支援資金，聚焦脫貧攻堅，形成脫貧合力。二是在加強財政協(xié)調(diào)機制建設(shè)同時，強化激勵機制，通過財稅和貼息等手段，鼓勵發(fā)達地市的企業(yè)參與落戶貧困地區(qū)深度開發(fā)。將扶貧協(xié)作工作納入脫貧攻堅考核范圍，突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，做好督查巡查、使用管理及績效管理。三是探索省內(nèi)地市間財力資源平衡機制。以土地為例，可以通過調(diào)整改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制，建立對貧困地區(qū)的資源要素補償機制。將資源要素調(diào)劑所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固落后地區(qū)脫貧攻堅工作成果。四是要加強部門間的協(xié)調(diào)機制。由省級扶貧辦負責(zé)綜合協(xié)調(diào)，建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機制，建立年度扶貧開發(fā)工作逐級督查制度，建設(shè)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)平臺和部門間信息互聯(lián)共享機制，完善農(nóng)村貧困統(tǒng)計監(jiān)測體系，建立健全脫貧攻堅多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)長效機制，整合目標(biāo)相近、方向類似的涉農(nóng)資金；選擇重點部門、重點地區(qū)進行聯(lián)合督查，對落實不力的部門和地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談。

財政金融扶貧資金要提高精準(zhǔn)性。根據(jù)中央要求，財政金融資本投入要更加注重資金投入精準(zhǔn)性，要保證資金真正用于解決貧困地區(qū)的發(fā)展問題。財政金融資金要集中在產(chǎn)業(yè)、民生和基礎(chǔ)設(shè)施項目上發(fā)力。一是創(chuàng)新完善財政金融扶貧資金投入產(chǎn)業(yè)的模式。繼續(xù)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)折股投入模式，針對貧困地區(qū)情況，以壯大集體經(jīng)濟為主線，充分鼓勵基層組織模式和管理創(chuàng)新，根據(jù)已有經(jīng)驗加大力度推廣“扶貧資金+股份合作社+投資分紅”“扶貧資金+村集體+龍頭企業(yè)+租金+股份分紅”“扶貧資金+村集體資金+折股到貧困戶+股份分紅”“扶貧貸款+村集體資金+龍頭企業(yè)+折股到農(nóng)戶（貧困村）+分紅派息”等多種模式。二是加強財政金融資金投放的精準(zhǔn)性。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等涉農(nóng)資金要明確一定比例用于貧困村。各部門安排的各項惠民資金投入應(yīng)最大限度地向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。增加對貧困地區(qū)水電路氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高基本公共服務(wù)水平的投入。按照權(quán)責(zé)一致原則，支持連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣圍繞本縣突出問題，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用。在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等模式，根據(jù)貧困地區(qū)具體情況，有針對性投入基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)。三是加大金融創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧力度。鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)和貨幣政策工具對扶貧開發(fā)的金融支持。具體措施包括：探索設(shè)立重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)的扶貧再貸款；由政策性金融機構(gòu)發(fā)行創(chuàng)新政策性金融債以及按照財政貼息和保本原則發(fā)放長期扶貧貸款；擴大扶貧資金的稅收優(yōu)惠范圍，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)加大扶貧資金投入；探索扶貧資金過橋貸款模式；加大對貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保扶貧小額信貸政策支持，支持貧困地區(qū)設(shè)立政府出資的融資擔(dān)保機構(gòu)，重點開展扶貧擔(dān)保業(yè)務(wù)，有效拓展貧困地區(qū)抵押物擔(dān)保范圍；支持貧困地區(qū)設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償基金；積極發(fā)展扶貧小額貸款保證保險，對貧困戶保證保險保費予以補助。支持貧困地區(qū)開展特色農(nóng)產(chǎn)品價格保險。

（作者系黑龍江省重點培育智庫、黑龍江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究中心專家、中共黑龍江省委黨校教授）